Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Afdeling bestuursrecht
locatie Assen
zaaknummer: AWB 12/768
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 juli 2013 in de zaak tussen
Tankstation Klok Hoogeveen BV, eiseres
(gemachtigden: mr. F. Spijker en mr. M. Busscher)
en
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder,
(gemachtigde: mr. G.J. van Midden)
Procesverloop
Bij besluit van 16 maart 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 900,- wegens overtreding van artikel 22, eerste lid, onder a, van de Drank- en Horecawet.
Bij besluit van 21 september 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard.
Tegen dit besluit is namens eiseres beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 mei 2013. Namens eiseres is verschenen de heer E.R. Klok, bijgestaan door mr. Spijker en mr. Busscher. Namens verweerder is verschenen mr. I.C.M. Nijland, bijgestaan door mr. Van Midden.
De Wet Herziening Gerechtelijke Kaart is op 1 januari 2013 in werking getreden. De rechtbanken Assen, Groningen en Leeuwarden vormen met ingang van die datum tezamen de nieuwe rechtbank Noord-Nederland. Het rechtsgebied van deze rechtbank beslaat de provincies Drenthe, Fryslân en Groningen. De zaak wordt daarom verder behandeld en beslist door de rechtbank Noord-Nederland.
Overwegingen
1.
Bij (primair) besluit van 16 maart 2012 heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 900,- wegens schending van het in artikel 22, eerste lid, onder a, van de Drank- en Horecawet neergelegde verbod om alcohol te verkopen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseres onder verwijzing naar het advies van de VWS-commissie bezwaarschriften Awb van 18 september 2012 ongegrond verklaard.
2.
Artikel 22, eerste lid, van de Drank- en Horecawet bepaalt het volgende:
Het is verboden bedrijfsmatig of anders dan om niet alcoholhoudende drank te verstrekken:
. op plaatsen waar brandstof voor middelen van vervoer aan particulieren wordt verstrekt en in winkels die aan een benzinestation zijn verbonden;
. in winkels die verbonden zijn aan een inrichting waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend gelegen langs een krachtens de Wegenverkeerswet 1994 als autoweg aangeduide weg;
. in ruimten gelegen langs een krachtens de Wegenverkeerswet 1994 als autosnelweg aangeduide weg, tenzij het betreft het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse in een horecalokaliteit of op een in de onmiddellijke nabijheid van een horecalokaliteit gelegen terras, en in die inrichting hoofdzakelijk warme maaltijden voor directe consumptie ter plaatse worden verstrekt.
3.
Tussen partijen is in geschil de vraag of het in artikel 22, eerste lid, onder a, Drank-en Horecawet neergelegde verbod om alcohol te verstrekken (het verstrekkingsverbod) in strijd is met het gelijkheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) , artikel 1, eerste lid, van het Twaalfde protocol bij het EVRM en artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke rechten (IVBPR). Voorts is in geschil de vraag of dit verbod in strijd is met het vrij verkeer van diensten als neergelegd in de artikelen 9 en 16 van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn).
3.1
Eiseres stelt zich op het standpunt dat het verbod in strijd is met het gelijkheidsbeginsel zoals neergelegd in voornoemde verdragsbepalingen en daarom buiten toepassing dient te blijven. Volgens eiseres verkeren tankstations in een vergelijkbare situatie ten opzichte van andere ondernemingen langs de openbare weg, zoals supermarkten en wegrestaurants maar worden zij ongelijk behandeld, nu supermarkten en wegrestaurants wel alcohol mogen verkopen en tankstations niet. Eiseres ondervindt daardoor concurrentienadeel. Volgens eiseres is het verstrekkingsverbod niet geschikt om het doel dat ermee wordt beoogd, het verbeteren van de verkeersveiligheid, te bereiken en is het verbod bovendien niet proportioneel ten opzichte van het beoogde doel.
3.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel. Verweerder heeft daartoe aangevoerd dat tankstations niet met supermarkten en wegrestaurants te vergelijken zijn. Ze hebben niet dezelfde kenmerken en verkeren niet in dezelfde omstandigheden. Voor zover wel sprake is van vergelijkbare gevallen dient het verstrekkingsverbod volgens verweerder een gerechtvaardigd doel. Daarbij is het verbod volgens verweerder geschikt en proportioneel te achten. Dat er ook andere maatregelen mogelijk waren om het doel -verbetering van de verkeersveiligheid- te bereiken, maakt niet dat de maatregel onrechtmatig is.
3.3
De rechtbank overweegt als volgt.
Uit vaste jurisprudentie (onder meer de uitspraak van de Hoge Raad van 8 augustus 2008 (BD9390)) volgt dat bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een met artikel 26 IVBPR, artikel 14 EVRM of artikel 1 van het Twaalfde protocol bij het EVRM strijdige ongelijke behandeling, voorop moet worden gesteld dat die bepalingen niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen verbieden, doch alleen die welke als discriminatie moet worden beschouwd omdat een redelijke en objectieve rechtvaardiging ervoor ontbreekt.
3.4
Onder verwijzing naar de uitspraak van het Europees Hof tot bescherming van de rechten van de mens (EHRM) van 13 juli 2010 (Clift v. Verenigd Koninkrijk, nr 7205/07) overweegt de rechtbank voorts dat indien het gaat om maatregelen van sociaal-economische aard aan de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid toekomt bij het beantwoorden van de vraag of gevallen voor de toepassing van de bedoelde verdragsbepalingen als gelijk moeten worden beschouwd en of, in het bevestigende geval, een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat om die gevallen niettemin in verschillende zin te regelen. Daarbij dient het oordeel van de wetgever te worden geëerbiedigd tenzij dat oordeel van redelijke grond ontbloot is. Nu het verstrekkingsverbod kan worden aangemerkt als een maatregel van sociaal-economische aard kan de rechtbank de vraag of sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel, slechts zeer terughoudend toetsen.
3.5
Niet betwist is dat het verstrekkingsverbod op zichzelf een gerechtvaardigd doel dient, namelijk het terugdringen van alcoholmisbruik in het verkeer. Uit de Memorie van Toelichting (MvT) bij de Wijziging van de Drank en Horecawet (TK 1997-1998, 25 969, nr. 3) blijkt dat het verstrekkingsverbod is ingesteld omdat de verkoop van alcoholhoudende drank door benzinestations en daaraan verbonden winkels niet is te rijmen met het bestrijden van het rijden onder invloed. Uit de MvT volgt dat het verstrekkingsverbod niet enkel ten doel heeft het directe gebruik van alcohol te beperken maar ook ten doel heeft het psychologische effect dat uitgaat van de verkoop van alcohol bij benzinestations te bestrijden. Daarbij is toegelicht dat de combinatie van alcoholverkoop op plaatsen waar benzine verkocht wordt, afbreuk doet aan het beeld omtrent alcohol en verkeer dat onder meer de overheid tracht ingang te doen vinden.
3.6
Naar het oordeel van de rechtbank is het verstrekkingsverbod geschikt om het beoogde doel te bereiken. De enkele stelling van eiseres dat het verstrekkingsverbod in het stuk van de Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid, getiteld ‘rijden onder invloed van alcohol’ van december 2011 niet wordt genoemd als reden voor de daling van alcoholgebruik, danwel de stelling dat ook anderszins nooit is aangetoond dat een verbod op verkoop van alcoholhoudende dranken bij pompstations leidt tot een veiligere verkeerssituatie, kan niet tot het oordeel leiden dat het verbod reeds daarom ongeschikt is om het beoogde doel, te weten terugdringing van alcoholmisbruik in het verkeer, te bereiken. Het gaat immers ook om het bereiken van een psychologisch effect, hetgeen zich moeilijk laat meten.
3.7
Naar het oordeel van de rechtbank is de maatregel voorts proportioneel te achten ten opzichte van het beoogde doel. De enkele omstandigheid dat verweerder ook andere maatregelen had kunnen nemen maakt niet dat het verstrekkingsverbod niet proportioneel is. Daarbij is van belang dat de wetgever, gelet op hetgeen is aangegeven in de MvT, namelijk dat verwacht mag worden dat het verbod zal leiden tot een bruto winstdaling van 1% bij de benzinestations - een verlies dat geen onoverkomelijke problemen zal opleveren - de gevolgen van het verstrekkingsverbod voor tankstationhouders heeft meegewogen. Eiseres heeft voorts niet aangetoond dat de door de tankstationhouders als gevolg van deze maatregel geleden schade hoger is dan door de wetgever is ingeschat. De voor het eerst ter zitting geponeerde stelling dat het omzetverlies van eiseres direct na de inwerkingtreding van het verbod in 2000 gemiddeld 35% is geweest, is niet onderbouwd en kan reeds daarom niet tot de conclusie leiden dat het verbod voor tankstations onevenredige gevolgen heeft gehad. Met betrekking tot de eveneens pas ter zitting geponeerde, niet onderbouwde, stelling dat thans eveneens sprake is van een omzetdaling van 35% overweegt de rechtbank het volgende.
De rechtbank is van oordeel dat uit de door eiseres overgelegde krantenartikelen veeleer valt af te leiden dat de oorzaak voor de huidige omzetdaling van veel tankstations is gelegen in dalende brandstofprijzen, zuinigere auto’s en de verhoging van de accijnzen op sigaretten. Op geen enkele wijze is aangetoond dat de gestelde omzetdaling het gevolg is van het in 2000 ingevoerde verbod.
3.8
Voor wat betreft het onderscheid dat het verbod maakt tussen tankstations enerzijds en wegrestaurants en supermarkten anderzijds, overweegt de rechtbank voorts als volgt.
Uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 22 van de Drank- en Horecawet (Nota naar aanleiding van het verslag, 1998-1999, 25 696, nr. 6 en 7) blijkt dat er niet voor is gekozen om wegrestaurants onder het verbod te laten vallen, nu wegrestaurants over het algemeen een multifunctioneel karakter hebben. Er komen niet alleen chauffeurs en hun mede-passagiers, maar ook bezoekers van besloten privé-bijeenkomsten (zoals trouwerijen), met name in de zalen van de hotels langs de snelweg. Daarbij is toegelicht dat er, met name als het gaat om bijeenkomsten van persoonlijke aard (veelal trouwerijen en condoleances), minder de associatie met verkeer is dan bij alcoholverkoop in benzinestations.
Ten aanzien van de vergelijking met supermarkten is door verweerder toegelicht dat de bijzondere associatie met het verkeer die wezenlijk en direct aanwezig is bij een bezoek aan tankstations ontbreekt bij een bezoek aan supermarkten. De
core businessvan supermarkten, namelijk de verkoop van levensmiddelen, is wezenlijk anders dan die van tankstations, die zich immers primair richten op de verkoop van brandstof voor voertuigen. Uit de Handelingen 1999-2000, nr. 5 blijkt dat onderzoek is verricht naar de functie die winkels bij tankstations als buurtwinkel hebben in de binnenstad, maar dat uit dit onderzoek is gebleken dat die “buurtfunctie” beperkt is.
core businessvan supermarkten, namelijk de verkoop van levensmiddelen, is wezenlijk anders dan die van tankstations, die zich immers primair richten op de verkoop van brandstof voor voertuigen. Uit de Handelingen 1999-2000, nr. 5 blijkt dat onderzoek is verricht naar de functie die winkels bij tankstations als buurtwinkel hebben in de binnenstad, maar dat uit dit onderzoek is gebleken dat die “buurtfunctie” beperkt is.
3.9
Gelet op hetgeen hiervoor onder 3.6 en 3.7 is overwogen, alsmede gelet op hiervoor in 3.8 weergegeven toelichting in de totstandkomingsgeschiedenis van het verbod is de rechtbank van oordeel dat het onderscheid dat door de wetgever wordt gemaakt tussen wegrestaurants en aan de openbare weg gelegen supermarkten enerzijds en tankstations anderzijds, voor zover deze al als gelijke gevallen kunnen worden aangemerkt, niet van redelijke grond ontbloot is, zodat het oordeel van de wetgever hieromtrent dient te worden geërbiedigd. Aan verdere toetsing van het verbod komt de rechtbank derhalve niet toe. Van schending van het gelijkheidsbeginsel is dan ook geen sprake, zodat geen grond bestaat om het verbod onverbindend te verklaren, zoals eiseres bepleit.
3.1
Ten aanzien van het betoog van eiseres dat er in het bijzonder een niet te rechtvaardigen onderscheid wordt gemaakt tussen pompstationhouders en exploitanten van elektrische oplaadpunten, overweegt de rechtbank voorts nog het volgende. Uit de door eiseres overgelegde brief van 14 juli 2011, waarin de plaatsvervangend Secretaris-Generaal van het ministerie van Financiën antwoordt op een aantal door Rijkswaterstaat gestelde vragen, leidt de rechtbank af dat elektriciteit uit een elektrische laadvoorziening niet wordt aangemerkt als een fossiele brandstof in de zin van de Benzinewet. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank niet gezegd dat elektrische oplaadpunten geen plaatsen zijn waar brandstof voor middelen van vervoer wordt aangeboden, zoals bedoeld in artikel 22, eerste lid, onder a, van de Drank- en Horecawet. Dat sprake zou zijn van ongelijke behandeling van exploitanten van tankstations enerzijds en exploitanten van elektische oplaadpunten anderszijds is onvoldoende onderbouwd, zodat de rechtbank deze stelling van eiseres passeert.
4.1
Eiseres stelt zich verder op het standpunt dat het verstrekkingsverbod in strijd is met
de unierechtelijke bepalingen inzake het vrij verkeer van diensten, in het bijzonder artikel 16 van de Dienstenrichtlijn, en daarom buiten toepassing moet blijven. Eiseres stelt zich voorts op het standpunt dat het horecavergunningenstelsel in strijd is met artikel 9 van de Dienstenrichtlijn, op grond waarvan voor het verrichten van diensten alleen een vergunningstelsel mag gelden indien dat stelsel geen discriminerende werking heeft, evenredig is en geen alternatieven beschikbaar zijn.
4.2
Verweerder stelt zich allereerst op het standpunt dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is. Volgens verweerder is verkoop van alcohol geen dienst maar een activiteit die valt binnen de werkingssfeer van de bepalingen inzake het vrij verkeer van goederen als bedoeld in artikel 34 VWEU en niet onder het vrij verkeer van diensten als genoemd in artikel 56 VWEU, terwijl de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn overeenkomt met die van artikel 56 VWEU. Daarbij is het vrij verkeer van diensten slechts van toepassing in grensoverschrijdende situaties, terwijl daarvan in het onderhavige geval geen sprake is.
4.3
In artikel 56 VWEU - voor zover van belang - is bepaald dat in het kader van de volgende bepalingen de beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Unie verboden zijn ten aanzien van de onderdanen der lidstaten die in een andere lidstaat zijn gevestigd dan die, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht.
4.4
In artikel 1, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn is bepaald dat deze richtlijn algemene bepalingen vaststelt ter vergemakkelijking van de uitoefening van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten.
4.5
Daargelaten de vraag of de verkoop van alcoholhoudende drank kan worden aangemerkt als een dienst, is de rechtbank
,gelet op de tekst van voornoemde bepaling van de Dienstenrichtlijn en de achtergrond van deze richtlijn, van oordeel dat eerst een geslaagd beroep op deze bepalingen van de richtlijn kan worden gedaan als sprake is van grensoverschrijdende activiteiten van de dienstverrichter. Daarvan is naar het oordeel van de rechtbank in het onderhavige geval geen sprake. Eiseres is gevestigd in Nederland en alleen actief op de Nederlandse markt. De achtergrond van de Dienstenrichtlijn is dat dienstverrichters uit andere lidstaten niet worden benadeeld ten opzichte van de eigen onderdanen, in die zin dat aan hen zwaardere eisen worden gesteld dan aan de eigen onderdanen. Nu het verstrekkingsverbod geldt voor alle tankstationhouders in Nederland, wordt geen onderscheid gemaakt tussen dienstverrichters uit Nederland of uit een andere lidstaat. Dat de wetgeving op het gebied van het verkopen van alcohol, zoals eiseres stelt, in de ons omringende landen minder streng is, is in het kader van voormelde bepalingen niet relevant.
,gelet op de tekst van voornoemde bepaling van de Dienstenrichtlijn en de achtergrond van deze richtlijn, van oordeel dat eerst een geslaagd beroep op deze bepalingen van de richtlijn kan worden gedaan als sprake is van grensoverschrijdende activiteiten van de dienstverrichter. Daarvan is naar het oordeel van de rechtbank in het onderhavige geval geen sprake. Eiseres is gevestigd in Nederland en alleen actief op de Nederlandse markt. De achtergrond van de Dienstenrichtlijn is dat dienstverrichters uit andere lidstaten niet worden benadeeld ten opzichte van de eigen onderdanen, in die zin dat aan hen zwaardere eisen worden gesteld dan aan de eigen onderdanen. Nu het verstrekkingsverbod geldt voor alle tankstationhouders in Nederland, wordt geen onderscheid gemaakt tussen dienstverrichters uit Nederland of uit een andere lidstaat. Dat de wetgeving op het gebied van het verkopen van alcohol, zoals eiseres stelt, in de ons omringende landen minder streng is, is in het kader van voormelde bepalingen niet relevant.
4.6
Voor zover eiseres zich beroept op artikel 56 van het VWEU overweegt de rechtbank als volgt. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (zie het arrest van 22 december 2010 in zaak C-245/09, Omalet; www.curia.europa.eu) kunnen de verdragsbepalingen inzake het vrij verkeer van diensten niet worden toegepast op zuiver interne situaties. Daarvan is naar het oordeel van de rechtbank in het onderhavige geval sprake. Eiseres is zoals hiervoor al is overwogen in Nederland gevestigd en ook alleen actief op de Nederlandse markt. Het voorgaande betekent dat de bepalingen van het VWEU inzake het vrij verkeer van diensten geen toepassing kunnen vinden in deze zaak.
4.7
Gelet op het bovenstaande is het beroep ongegrond.
4.8
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.B.W. Venema, voorzitter, mr. R. Baluah en mr. H.J. ter Schegget, rechters, in aanwezigheid van mr. F.K.Heiting, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 juli 2013.
griffier rechter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden aan partijen op: