Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummers: HAA 24/127
uitspraak van de meervoudige kamer van 31 maart 2026 in de zaak tussen
de besloten vennootschap
DBH Holding B.V., uit Wervershoof, eiseres (hierna: DBH)
DBH Holding B.V., uit Wervershoof, eiseres (hierna: DBH)
gemachtigden: mr. M.S.F. Loor en mr. J.W. Bloem, advocaten te Zaandam,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Medemblik,
gemachtigde: mr. G.M. Pierik, advocaat te Hoofddorp.
Inleiding
1.1.
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van DBH gericht tegen het besluit van 20 oktober 2023 waarbij het college aan DBH op grond van artikel 2.1, vierde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm) maatwerkvoorschriften voor de inrichting van haar bandenopslag heeft opgelegd.
1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 10 juni 2024 op zitting behandeld. Aan de zitting hebben namens DBH deelgenomen [naam 1] (bestuurder), bijgestaan door bovengenoemde gemachtigden en vergezeld van mr. [naam 2] , kantoorgenoot. DBH heeft verder meegebracht [naam 3] , adviseur, werkzaam bij Antea Group/Adviesgroep Save. Namens het college is verschenen de gemachtigde, vergezeld door [naam 4] (juridisch adviseur in dienst van het college), [naam 5] (juridisch adviseur in dienst van de Omgevingsdienst Noord-Holland Noord). Verder heeft het college meegebracht [naam 6] en [naam 7] , adviseurs van het college, beiden werkzaam bij Nieman Raadgevende Ingenieurs B.V. (hierna: Nieman).
1.4.
De rechtbank heeft het onderzoek op 28 november 2024 heropend en de Stichting advisering bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: STAB) gevraagd een advies uit te brengen.
1.5.
Op 8 april 2025 heeft de STAB aan de rechtbank advies uitgebracht. Verweerder en DBH hebben op het advies gereageerd.
1.6.
De rechtbank heeft het beroep op 15 december 2025 opnieuw op zitting behandeld. DBH is daar vertegenwoordigd door voornoemde gemachtigde Loor. Namens het college zijn verschenen [naam 5] en bovengenoemde gemachtigde. Verder heeft het college meegebracht ir. [naam 7] en ir. [naam 8] , tevens adviseur van het college, werkzaam bij Nieman. Ten slotte waren namens de STAB aanwezig: ing. [naam 9] en [naam 10] MSc.
Totstandkoming bestreden besluit
De inrichting
2. DBH is enig aandeelhouder/bestuurder van de besloten vennootschap Dealerbandenhotel B.V. De inrichting die DBH sinds 2016 drijft (of mede-drijft met de dochtermaatschappij) behelst de op- en overslag van banden voor personenauto’s en auto-gerelateerde materialen op de locatie aan de Nijverheidsweg 3 in Wervershoof. Het gebouw bevindt zich op een kleinschalig bedrijventerrein. Het bedrijventerrein ligt tegen de woonkern van Wervershoof. Aanvankelijk maakte ook het pand Nijverheidsweg 1 deel uit van de inrichting. Het college gaf aan zich zorgen te maken over gevolgen van brand in de inrichting en heeft de mogelijke gevolgen van brand laten onderzoeken. DBH heeft vervolgens zich voorgenomen het pand aan de Nijverheidsweg 3 uit te breiden. Zij gebruikt het pand aan de Nijverheidsweg 1 niet langer voor haar inrichting. De procedure voor vergunning voor uitbreiding van Nijverheidsweg 1 is nog steeds niet afgerond.
Het bestreden besluit3.1. Op initiatief van het college heeft Nieman het onderzoek uitgevoerd naar de brandveiligheid en de milieugevolgen bij een ongewoon voorval (brand) binnen de inrichting. Nieman heeft de bevindingen neergelegd in het rapport ‘Brandveiligheid Nijverheidsweg 3, Wervershoof, 20180930.002/23560’ van 7 juni 2021 (hierna: het rapport van Nieman).
3.2.
Het gebouw heeft een stalen draagconstructie en bestaat uit drie hallen met een gezamenlijke oppervlakte van circa 3.000 m2. In elke hal worden banden opgeslagen. De autobanden zijn per vier banden op een pallet opgeslagen. In 2020 waren in de inrichting ongeveer 35.000 autobanden en 8.750 pallets aanwezig. Bij een ongecontroleerde verbranding van autobanden is de verbranding van het materiaal onvolledig, waardoor verbrandingsproducten gevormd worden die schadelijk zijn voor het milieu en de gezondheid. Hierbij moet gedacht worden aan aanzienlijk grotere hoeveelheden toxische en mutagene verbrandingsproducten dan bij de verbranding van bijvoorbeeld olie, steenkool of hout. Milieueffecten kunnen niet worden voorkomen door brandweerinzet. Omdat het blussen en koelen van een brand in een bandenopslag meer negatieve gevolgen voor de omgeving veroorzaakt, wordt vaak gekozen om een dergelijke brand gecontroleerd uit te laten branden. Als gevolg van een brand binnen de inrichting aan de Nijverheidsweg 3 komen dus schadelijke stoffen in lucht, bodem en grondwater. De banden zullen ook lange tijd smeulen, waarbij nog meer uitstoot van giftige stoffen optreedt.
3.3.
Bij besluit van 20 oktober 2023 heeft het college ter voorkoming of beperking van het ontstaan van nadelige gevolgen voor het milieu (op basis van de zorgplicht [1] ) aan DBH maatwerkvoorschriften [2] opgelegd. Onder het voorkomen of beperken van het ontstaan van nadelige gevolgen voor het milieu verstaat het college in dit geval het voorkomen van risico’s voor de omgeving en ongewone voorvallen, dan wel voor zover dat niet mogelijk is het zoveel mogelijk beperken van de risico’s voor de omgeving en de kans dat ongewone voorvallen zich voordoen en de gevolgen hiervan. Het college wijst er op dat bij een ongewoon voorval in de vorm van een brand de grote hoeveelheid autobanden in de opslag zal zorgen voor de vorming van verbrandingsproducten die zeer schadelijk zijn voor het milieu en de gezondheid. Daarbij moet gedacht worden aan aanzienlijk grotere hoeveelheden toxische en mutagene verbrandingsproducten dan bij de verbranding van bijvoorbeeld olie, steenkool of hout.
In het rapport van Nieman zijn maatregelen onderzocht en voorgesteld. Een voor het milieu gunstiger situatie kan worden bereikt door het terugbrengen van het aantal banden of door de bandenopslag te verdelen in vakken waartussen brandwerende scheidingsconstructies worden aangebracht die 180 minuten brandwerend zijn. Daartoe heeft het college, in navolging van het rapport van Nieman, aan DBH de volgende zes maatwerkvoorschriften gesteld:
Maatwerkvoorschrift 1
De bandenopslag dient in vakken verdeeld te worden die onderling 180 minuten brandwerend van elkaar gescheiden zijn. De brandwerendheid dient bepaald te worden volgens NEN6069+A1+C1:2019. Hierbij dient rekening te worden gehouden met de beoordelingscriteria ‘vlamdichtheid met betrekking op de afdichting’ en ‘thermische isolatie betrokken op de oppervlaktetemperatuur’.
Maatwerkvoorschrift 2
In elk vak, zoals bedoeld in voorschrift 1, mogen maximaal 3.500 banden aanwezig zijn, zodat nooit meer dan 3.500 banden bij een brand betrokken raken.
Maatwerkvoorschrift 3
De vakken, zoals bedoeld in voorschrift 1, mogen aan de bovenzijde open zijn.
Maatwerkvoorschrift 4
De scheidingsconstructies moeten aan de bovenzijde ten minste 1 m boven de banden uitsteken.
Maatwerkvoorschrift 5
De banden moeten ten minste 1 m verwijderd blijven van de kopse kanten van de scheidingsconstructies.
Maatwerkvoorschrift 6
Het bezwijken van een constructie-onderdeel in of aan het gebouw mag gedurende 180 minuten niet leiden tot het bezwijken van de scheidingsconstructie tussen de vakken.
Indien aan deze voorschriften wordt voldaan, worden de risico’s volgens het college voor de omgeving in geval van een calamiteit zoveel als mogelijk beperkt. Het college meent dat na het treffen van de maatregelen kan worden voldaan aan de zorgplicht.
Beoordeling door de rechtbank
Overgangsrecht
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (Ow) en het Invoeringsbesluit Ow (IbOw) in werking getreden. Als voor de inwerkingtreding van de Ow voor een ambtshalve te nemen besluit tot het stellen van maatwerkvoorschriften op grond van de Abm een ontwerp ter inzage is gelegd van een besluit op de voorbereiding waarvan afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is, blijft op grond van artikel 8.1.5, derde lid, van het IbOw het oude recht van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt.
Zowel het ontwerp als het maatwerkbesluit zijn voor 1 januari 2024 ter inzage gelegd. Dat betekent dat in dit geval het recht, zoals dat gold voor die datum op de beoordeling in dit beroep van toepassing blijft.
Niet gehandhaafde beroepsgrond
5. Ter zitting heeft DBH haar beroepsgrond dat het bestreden besluit moet worden vernietigd reeds omdat zij niet de normadressaat zou zijn van de zorgplicht van artikel 2.1, eerste lid, Abm, ingetrokken. De rechtbank laat dat betoog daarom buiten bespreking.
Biedt het Abm grondslag voor het stellen van maatwerkvoorschriften?
6.1.
DBH voert aan dat het college niet bevoegd is om deze maatwerkvoorschriften te stellen op grond van de zorgplicht uit het Abm. Het aspect brandveiligheid heeft de wetgever bij de inwerkingtreding van het Abm namelijk bewust verplaatst van de Wet milieubeheer naar de Woningwet door brandveiligheidsvoorschriften – onder meer met betrekking tot brandbare niet-milieugevaarlijke stoffen - op te nemen in aanvankelijk het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken en later het Bouwbesluit 2012 die beiden waren gebaseerd op de Woningwet. Bij die wijziging heeft de wetgever rekening gehouden met alle relevante omstandigheden, waaronder gevaarlijke situaties (zoals luchtvervuiling) voor omwonenden [3] . Verder geldt dat in het Abm geen eisen zijn gesteld aan de brandveiligheid van brandbare niet-milieugevaarlijke stoffen [4] . De stelling van het college dat in het Bouwbesluit 2012 geen rekening wordt gehouden met milieuschade zodat die onder de zorgplichtbepaling uit het Abm kan vallen, gaat dus volgens DBH niet op. Omdat brandveiligheidseisen (uitputtend) zijn geregeld in het Bouwbesluit 2012, biedt het Abm geen grondslag voor het stellen van maatwerkvoorschriften, aldus DBH.
6.2.
Het college erkent dat het aspect brandveiligheid – ook bij brandbare niet-milieugevaarlijke stoffen - in beginsel niet valt onder milieuregelgeving maar wordt gereguleerd door het Bouwbesluit 2012. Het doel van de brandveiligheidsvoorschriften (uit het Bouwbesluit 2012) ligt evenwel in het voorkomen van slachtoffers en het voorkomen van uitbreiding van brand naar aangrenzende panden of een ander perceel. Ter voorkoming daarvan kunnen op grond van de zorgplicht inderdaad geen maatwerkvoorschriften worden gesteld. Een brand in de opslag kan bij brand evenwel ook nadelige gevolgen hebben voor het milieu. Het voorkomen of beperken van deze nadelige milieugevolgen hebben volgens het college wel een plek in het milieuspoor [5] . In het Abm zijn geen (uitputtende) voorschriften opgenomen ter voorkoming of beperking van milieugevolgen als gevolg van ongewone voorvallen als brand binnen een inrichting als de onderhavige. In de toelichting op het Abm is ook aangegeven dat het niet mogelijk is om alle milieuaspecten uitputtend te reguleren. Voor de minder milieurelevante activiteiten en aspecten of meer theoretische handelingen is een zorgplichtbepaling opgenomen, die als uitgangspunt heeft dat de ondernemer ook bij een niet concreet gereguleerde situatie de nodige aandacht aan de bescherming van het milieu dient te besteden. De zorgplicht op grond waarvan maatwerkvoorschriften kunnen worden gesteld ziet ook op het voorkomen van milieurisico’s voor de omgeving van ongewone voorvallen, dan wel voor zover dat niet mogelijk is het zoveel mogelijk beperken van de risico’s voor de omgeving van de kans dat ongewone voorvallen zich voordoen en de gevolgen hiervan. Een brand is zo’n ongewoon voorval. Voor dit aspect biedt artikel 2.1, vierde lid, Abm, aldus nog steeds het college, een grondslag om maatwerkvoorschriften te stellen in het belang van het beschermen van het milieu. Het kan daarbij ook gaan om maatwerkvoorschriften die bouwtechnisch van aard zijn, mits deze worden gesteld in het belang van de bescherming van het milieu.
6.3.1.
De rechtbank stelt vast, hetgeen tussen DBH en het college ook niet in geschil is, dat het college geen maatwerkvoorschriften kan stellen als bedoeld in artikel 2.1, vierde lid, Abm ter voorkoming van branddoorslag en brandoverslag, voor zover het gaat om brandveiligheidvoorschriften die zijn gereguleerd in het Bouwbesluit 2012. Met het college is de rechtbank echter van oordeel dat van het stellen van voorschriften als in dat besluit bedoeld in dit geval geen sprake is. De gestelde maatwerkvoorschriften zien immers niet op de brandveiligheidsvoorschriften die gelden op grond van het Bouwbesluit 2012 ter voorkoming van brandoverslag naar belendende panden. Het college wil daarentegen met de maatwerkvoorschriften milieurisico’s voor de omgeving door ongewone voorvallen – met name brand – voorkomen, dan wel voor zover dat niet mogelijk is die risico’s voor de omgeving en de kans daarop en de gevolgen daarvan zo veel mogelijk beperken.
6.3.2.
Artikel 2.1 Abm staat in dit geval, anders dan DBH aanvoert, ook niet aan het vaststellen van maatwerkvoorschriften in de weg. De rechtbank legt uit waarom. Op grond van artikel 2.1, vierde lid, Abm kan het bevoegd gezag met betrekking tot de verplichting, bedoeld in het eerste en derde lid, maatwerkvoorschriften stellen wanneer blijkt dat het betreffende aspect bij of krachtens het Abm niet uitputtend is geregeld. Met de zinsnede ‘die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt door naleving van de bij of krachtens dit besluit gestelde regels’ heeft de wetgever immers tot uitdrukking willen brengen dat de zorgplicht uitsluitend aan de orde is in gevallen waarvoor het Abm geen uitputtende regeling bevat. Dit is het geval indien er ten aanzien van een omschreven situatie of activiteit geen limitatieve opsomming is opgenomen met eisen of voorschriften (nota van toelichting, blz. 114-115, Stb. 2007, 415). [6]
6.3.3.
In de inrichting worden autobanden op- en overgeslagen. Autobanden zijn inerte goederen [7] . In paragraaf 3.4.3 van het Abm zijn voorschriften opgenomen die van toepassing zijn op het op- en overslaan van inerte goederen. De in deze paragraaf opgenomen voorschriften zien alle op regulering van emissies die het gevolg zijn van normale bedrijfsactiviteiten die behoren bij het op- en overslaan van inerte goederen, zoals het verspreiden van geur en het lozen van afvalwater. De voorschriften zien niet op (het voorkomen van) een ongewoon voorval (en de gevolgen daarvan) zoals een brand. Omdat dit aspect dus niet uitputtend is geregeld in paragraaf 3.4.3 van het Abm, is het college bevoegd is om ten aanzien hiervan maatwerkvoorschriften te stellen.
Mocht het college gebruik maken van de bevoegdheid om maatwerkvoorschriften te stellen?
7. Het college heeft zich voor het stellen van de maatwerkvoorschriften gebaseerd op het rapport van Nieman. Daarin heeft Nieman de gevolgen van een brand in de bandenopslag vergeleken met brand in een opslagfunctie voor cellulose-achtige producten – met name hout - en heeft dat als referentiesituatie gehanteerd. Volgens Nieman bedraagt de vermenigvuldigingsfactor voor de emissie van rookdeeltjes en residuen ten gevolge van brand in de bandenopslag, ten opzichte van een brand in een opslag van uit cellulose bestaand materiaal – zoals hout -, een factor 5,9. De brandduur van de bandenopslag is daarnaast langer dan die van een opslag voor cellulose-achtige stoffen. Wanneer het om dezelfde vuurlast gaat is de blootstellingsduur bij brand in een bandenopslag een factor 1,7 langer dan bij een brand in een cellulose-achtige stoffen opslag. De verhouding van de emissiedosis bij brand in een bandenopslag ten opzichte van een brand in een cellulose-achtige stoffen opslag bedraagt dan 10. Op grond van pluimsimulaties kan worden geconcludeerd dat bij brand in de bandenopslag de merendeels oudere woningen aan de oostzijde van de inrichting onvoldoende bescherming bieden aan de bewoners. Het binnenmilieu van deze woningen raakt relatief snel verontreinigd. De verontreinigingsdosis waaraan zij worden blootgesteld is een factor 10 groter dan bij een brand met een cellulose opslag. Dat is met de aanwezigheid van woningen in de directe nabijheid (op minder dan 500m) niet acceptabel. Het creëren van meer afstand tot de woningen is niet mogelijk. De brandomvang moet daarom, aldus het college, zodanig worden beperkt dat de immissie doses vergelijkbaar zijn met een brand in een cellulose-achtige stoffen opslag, te weten een factor 10 kleiner. Dat is mogelijk door het aantal banden dat tegelijk tot ontbranding kan komen met een factor 10 te verminderen (dus maximaal 3.500 banden) door de opslag in zijn geheel tot dat aantal te beperken, of door de bandenopslag in 10 vakken te verdelen die onderling 180 minuten brandwerend van elkaar gescheiden zijn. De vakken mogen daarbij aan de bovenzijde open zijn.
Het college stelt dat de bedrijfseconomische belangen van DBH niet opwegen tegen het gediende milieubelang en de mogelijke grote gevolgschade die in geval van een brand zal ontstaan.
8. DBH voert aan dat het college in het bestreden besluit niet kenbaar heeft getoetst of de opgelegde maatwerkvoorschriften voldoen aan de randvoorwaarden die daaraan op grond van artikel 8.40 en artikel 8.42 Wet milieubeheer (Wm) zijn gesteld. Zij wijst er in het bijzonder onder verwijzing naar de notitie “Reactie op bijlage maatwerkvoorschriften – Meerwaarde t.o.v. BB’12’ van 5 december 2023 opgesteld door de adviesgroep SAVE van AnteaGroup op dat in het bestreden besluit niet is toegelicht op welke wijze en in hoeverre de specifieke maatregelen daadwerkelijk bijdragen aan de bescherming van het milieu, zoals vereist in artikel 8:40, tweede lid, onder d, Wm. Onder verwijzing naar het rapport van Antea Group, adviesgroep SAVE van 17 november 2022 stelt DBH dat voor elk van de opgelegde maatwerkvoorschriften geldt dat het college onvoldoende heeft toegelicht en technisch heeft onderbouwd of en in hoeverre deze bijdragen aan het voorkomen of beperken van nadelige gevolgen voor het milieu bij een brand. Uit laatstgenoemd rapport kan, aldus DBH, verder worden afgeleid dat de gestelde maatwerkvoorschriften ook geen meerwaarde bieden ten opzichte van de brandveiligheidseisen uit het Bouwbesluit 2012, aldus DBH. Van een noodzaak tot het opleggen van maatwerkvoorschriften is, aldus DBH, geen sprake. Gelet verder op de grote financiële gevolgen van het bestreden besluit, die het college volgens DBH ook niet heeft betrokken bij de besluitvorming, konden de maatwerkvoorschriften niet in redelijkheid aan DBH worden gesteld. DBH wijst in dat verband naar offertes waaruit volgens haar blijkt dat de totale kosten als gevolg van de opgelegde maatwerkvoorschriften € 2.768.500,- zullen bedragen. Deze kosten maken een duurzame en rendabele exploitatie van de onderneming onmogelijk. De maatwerkvoorschriften kunnen ook daarom in redelijkheid niet worden gesteld, aldus DBH.
9.1.
Het college komt beleidsruimte toe bij de beantwoording van de vraag of het gebruik zal maken van de bevoegdheid om maatwerkvoorschriften op te leggen. Het college dient daarbij een belangenafweging te maken. De rechter beoordeelt of het college, in dit geval, redelijkerwijs tot zijn besluit heeft kunnen komen om de maatwerkvoorschriften aan DBH op te leggen.
9.2.
Tussen partijen is niet in geschil dat de inrichting voldoet aan de brandveiligheidseisen die gelden op grond van het Bouwbesluit 2012. Tussen partijen is in geschil of de gestelde maatwerkvoorschriften van toegevoegde waarde zijn ten opzichte van de brandveiligheidsvoorschriften waaraan wordt voldaan en of de kosten die met de uitvoering van de maatwerkwerkvoorschriften gepaard gaan niet aan het opleggen van de maatwerkvoorschriften in de weg staan. Beide partijen wijzen op rapporten van door hen ingeschakelde deskundigen.
9.3.
Gelet op de standpunten van partijen onder verwijzing naar de wederzijds overgelegde rapporten van Nieman en Antea Group op met name de hiervoor genoemde discussiepunten – meerwaarde en kosten – heeft de rechtbank aanleiding gezien de STAB te vragen haar te adviseren. De rechtbank heeft STAB gevraagd advies uit te brengen over:
1. De vraag of de aan DBH opgelegde maatwerkvoorschriften al dan niet een toegevoegde waarde hebben ten opzichte van de brandveiligheidsvoorschriften en het milieu beter beschermen doordat daardoor de gevolgen van een brand voor de omgeving anders uitpakken dan bij het (alleen) nakomen van de reeds voor DBH geldende brandveiligheidsvoorschriften, uitgaande van de huidige bedrijfssituatie waarin sprake is van de opslag van 35.000 autobanden;
2. En een indicatie te geven welke inspanningen en daarmee gepaard gaande kosten zijn gemoeid met toepassing van de voorzieningen uit de maatwerkvoorschriften.
9.4.
In het advies van 8 april 2025 heeft de STAB de vragen als volgt – samengevat – beantwoord:
1. Als wordt uitgegaan van effectieve werking van de maatwerkvoorschriften, dan blijft een eventuele brand beperkt tot 3.500 banden. Een beperking van de (omvang van de) brand heeft op zichzelf een positieve invloed op het milieu. STAB constateert echter dat door de vormgeving van de voorschriften niet uitgesloten kan worden dat branduitbreiding kan plaatsvinden buiten de opslagvakken. De opgelegde voorschriften bieden niet dezelfde bescherming tegen branduitbreiding als brandcompartimenten. Op basis hiervan staat volgens STAB niet vast dat de voorschriften meerwaarde hebben ten opzichte van de reeds geldende brandveiligheidseisen. Dit brengt ook met zich, dat niet uitgesloten kan worden dat een brand optreedt die vergelijkbaar is met de situatie zonder maatwerkvoorschriften, zodat ook niet vaststaat dat het milieu beter beschermd wordt.
2. Om uitvoering te geven aan de maatwerkvoorschriften moet DBH de opslagloods met brandwerende wanden indelen in vakken. Tijdens de realisatie van de vakken zullen de opgeslagen banden tijdelijk elders moeten worden ondergebracht. Het is volgens STAB met name ingewikkeld om de banden tijdelijk te verplaatsen; het behoort immers tot de bedrijfsvoering van DBH dat de banden afroepbaar zijn voor klanten, en die heeft tot gevolg dat de banden geordend, vindbaar en bereikbaar moeten blijven. Uitvoering van de maatwerkvoorschriften brengt kosten met zich mee voor de realisatie van de wanden, de externe opslag van de banden, en het (de)monteren van de stellingkasten. Daarbij geeft DBH aan een lening te moeten afsluiten om dit te kunnen financieren, waaruit rentekosten voortkomen. Uitgaande van het rapport van Omnyacc lijkt het niet realistisch dat DBH deze kosten kan dragen, zodat de financiële gevolgen van de maatwerkvoorschriften – uitgaande van dit rapport – aanzienlijk zijn voor haar. STAB merkt daarbij op dat voor de bouwkosten werkzaamheden zijn opgevoerd die niet noodzakelijk zijn voor uitvoering van de maatwerkvoorschriften. Uit de beschikbare stukken valt voor STAB niet op te maken hoe hoog de bouwkosten precies zullen zijn.
9.5.
DBH geeft in reactie op het STAB-advies aan zich voor wat betreft het antwoord op de eerste vraag te kunnen vinden in het advies van de STAB. Naar aanleiding van het antwoord op vraag twee heeft DBH haar adviseur gevraagd een nadere constructieve berekening te maken op basis van de door STAB benoemde vakkenindeling. De aannemer is gevraagd op basis van deze informatie zijn offerte aan te passen. Deze is met een bedrag aan bouwkosten van € 1.842.400,- (en een omzetverlies van € 122.500,-) wellicht lager dan de bedragen waarvan in het beroepschrift is uitgegaan, maar het blijft onrealistisch dat DBH de met de realisatie van de maatwerkvoorschriften gepaard gaande kosten kan dragen, aldus DBH.
9.6.
Het college onderschrijft de conclusie van STAB ten aanzien van vraag 2 dat uit de beschikbare stukken niet valt op te maken hoe hoog de bouwkosten zullen zijn. Het antwoord op vraag 1 getuigt volgens het college evenwel van een misvatting. Bij het beperken van het risico en de kans op branduitbreiding gaat het volgens het college niet zozeer om een alles-of-niets benadering, als wel op een risico- en kansbenadering. Van een aanvaardbaar milieurisico is op dit moment in de huidige situatie geen sprake: een brand wordt na uitbraak geen strobreed in de weg gelegd om zich uit te breiden naar de totale hoeveelheid aanwezige autobanden, met alle nadelige gevolgen voor het milieu van dien. Met de uitvoering van de maatwerkvoorschriften wordt het risico op branduitbreiding dusdanig teruggebracht dat daarmee sprake is van een aanvaardbaar milieurisico. STAB miskent de (zekere) meerwaarde van de maatwerkvoorschriften. Die meerwaarde bestaat er volgens het college uit dat de kans op branduitbreiding naar een grote hoeveelheid autobanden door het aanbrengen van wanden en de realisering van vakken aanzienlijk – tot een aanvaardbaar niveau – wordt verkleind, waardoor de milieurisico's van brand worden beperkt. [8]
9.7.
De rechtbank heeft voor beslechting van het geschilpunt over de effectiviteit van de voorschriften de STAB ingeschakeld. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) dat een bestuursrechter in beginsel mag afgaan op de inhoud van een verslag van een deskundige als bedoeld in artikel 8:47 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). [9] Dit is slechts anders indien dat verslag onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat, dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd.
9.8.
De deskundigen van de STAB en de deskundigen van het college verschillen van mening over de vraag hoe een brand zich zal ontwikkelen in de situatie dat de bandenopslag conform de voorschriften is ingedeeld in vakken. Omdat de rechtbank geen deskundigheid heeft op dit specifieke gebied heeft zij een deskundige benoemd voor beantwoording van de vraag wat de toegevoegde waarde is van de maatwerkvoorschriften ten opzichte van de op grond van het Bouwbesluit 2012 geldende brandveiligheidseisen.
9.9.
De rechtbank ziet geen aanleiding de beantwoording van de vragen en de conclusies van de STAB niet te volgen. Partijen hebben kunnen reageren op de bevindingen van de STAB. DBH heeft daarbij aangegeven zich voor wat betreft vraag 1 achter het STAB-rapport te kunnen stellen. Het college heeft kritische kanttekeningen geplaatst bij dat deel van het STAB-rapport. De opmerkingen die het college tegen het STAB-rapport heeft ingebracht zijn inhoudelijk vergelijkbaar met de opmerkingen die door het college tegen het conceptverslag zijn ingebracht. De STAB heeft daarop gereageerd. Een weergave hiervan is opgenomen in de Appendix bij het definitieve STAB-rapport. De STAB heeft naar aanleiding van de opmerkingen van het college het verslag gedeeltelijk aangepast, maar heeft de beantwoording van vraag 1 niet wezenlijk veranderd. Zij blijft bij haar conclusie dat de voorschriften die een opdeling in opslagvakken met daartussen brandwerende schermen voorschrijven, niet uitsluiten dat een brand in een van de vakken overslaat naar de rest van de bandenopslag.
9.10.
Wanneer de bevindingen van de STAB naast het bestreden besluit worden gelegd brengt dit de rechtbank tot de conclusie dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot de aan DBH gestelde maatwerkvoorschriften. Het betoog van DBH dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de maatwerkvoorschriften voor wat betreft de bescherming van het milieu toegevoegde waarde hebben ten opzichte van de al geldende brandveiligheidsvoorschriften, slaagt. Het bestreden besluit ontbeert daarom een deugdelijke motivering. Het komt daarom voor vernietiging in aanmerking.
9.11.
De rechtbank laat de vraag of de met de uitvoering van de maatwerkvoorschriften gepaard gaande kosten in redelijkheid in de weg zouden staan aan het stellen daarvan, buiten bespreking. Zoals hiervoor is overwogen komt het bestreden besluit namelijk al op een andere grond voor vernietiging in aanmerking.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3:46 Awb Pro en zal daarom worden vernietigd.
11. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan DBH te worden vergoed.
12. De rechtbank zal het college veroordelen in de door DBH gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.802,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na verslag deskundigenonderzoek, 0,5 punt voor het bijwonen van een nadere zitting anders dan na een tussenuitspraak, met een waarde per punt van € 934,‑ en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 20 oktober 2023;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 371,- aan DBH te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van DBH tot een bedrag van € 2.802,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J.H.A.C. Everaerts, voorzitter, en mr. R.H.M. Bruin en mr. R. Brouwer, leden, in aanwezigheid van mr. P.C. van der Vlugt, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2026.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State k. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage wettelijk kader
Activiteitenbesluit milieubeheer
Artikel 2.1
1. Degene die een inrichting drijft en weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat door het in werking zijn dan wel het al dan niet tijdelijk buiten werking stellen van de inrichting nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt door naleving van de bij of krachtens dit besluit gestelde regels, voorkomt die gevolgen of beperkt die voor zover voorkomen niet mogelijk is en voor zover dit redelijkerwijs van hem kan worden gevergd.
2. Onder het voorkomen of beperken van het ontstaan van nadelige gevolgen voor het milieu als bedoeld in het eerste lid wordt verstaan:
(..)
l. het voorkomen van risico’s voor de omgeving en ongewone voorvallen, dan wel voor zover dat niet mogelijk is het zoveel mogelijk beperken van de risico’s voor de omgeving en de kans dat ongewone voorvallen zich voordoen en de gevolgen hiervan;
(..)
4. Het bevoegd gezag kan met betrekking tot de verplichting, bedoeld in het eerste en derde lid, maatwerkvoorschriften stellen voor zover het betreffende aspect bij of krachtens dit besluit niet uitputtend is geregeld. Deze maatwerkvoorschriften kunnen mede inhouden dat de door degene die de inrichting drijft dan wel degene die loost, te verrichten activiteiten worden beschreven alsmede dat metingen, berekeningen of tellingen moeten worden verricht ter bepaling van de mate waarin de inrichting dan wel het lozen, bedoeld in het derde lid, nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt.
Artikel 3.31
1. Deze paragraaf is van toepassing op het op- en overslaan van inerte goederen.
(..)
5 Bij ministeriële regeling worden goederen aangewezen welke in ieder geval worden aangemerkt als inerte goederen.
Activiteitenregeling
Artikel 3.39
Voor de toepassing van artikel 3.31, vijfde lid, van het besluit worden onder inerte goederen, in ieder geval de volgende goederen verstaan, voor zover deze niet verontreinigd zijn met bodembedreigende stoffen:
(..)
e. banden van voertuigen
(..).