Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 24/6622
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 maart 2026 in de zaak tussen
Coöperatie Mobilisation for the Environment, uit Nijmegen, eiseres
(gemachtigde: S.R. van Uffelen),
en
gedeputeerde staten van Noord-Holland, verweerder
(gemachtigde: mr. L. de Kok).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: de besloten vennootschap
Tata Steel IJmuiden B.V.uit IJmuiden, Tata Steel,
Tata Steel IJmuiden B.V.uit IJmuiden, Tata Steel,
(gemachtigde: mr. R. Olivier).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van het handhavingsverzoek van eiseres vanwege de overtreding van voorschrift 1.2.20.H.I uit de revisievergunning van Tata Steel. Eiseres is het niet eens met de afwijzing van haar verzoek. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat geen sprake is van een overtreding
.Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beroepsgronden van eiseres worden samengevat onder 4. Onder 5 staat het standpunt van verweerder. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 6. Daarbij gaat de rechtbank eerst in op de vraag wat de omvang van het geding is. Daarna beoordeelt de rechtbank of überhaupt sprake kan zijn van een overtreding van het voorschrift en of het nadere onderzoek door Tata Steel tijdig is ingediend. Tot slot beoordeelt de rechtbank of het nadere onderzoek voldeed aan de eisen. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
1.3.
De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Procesverloop
2. Eiseres heeft op 16 oktober 2023 verzocht om handhaving. In het handhavingsverzoek staat dat verzocht wordt om handhaving wegens het niet (tijdig) indienen van het aanvullende onderzoek. Om dit aanvullende onderzoek was door verweerder gevraagd op 12 april 2023. In het aanvullende handhavingsverzoek van 13 februari 2024 heeft eiseres gevraagd om handhaving, omdat het (inmiddels ontvangen) aanvullende onderzoek niet compleet was. Er was volgens eiseres niet voldaan aan de derde voorwaarde.
2.1.
Verweerder heeft het verzoek om handhaving met het primaire besluit van 22 februari 2024 afgewezen. Met het bestreden besluit van 28 augustus 2024 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij de afwijzing van het verzoek gebleven.
2.2.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.3.
Verweerder heeft op 15 januari 2026 een verweerschrift ingediend.
2.4.
Tata Steel heeft niet gereageerd op het beroep.
2.5.
De rechtbank heeft het beroep op 3 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en namens verweerder de gemachtigde van verweerder, [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] . Namens Tata Steel waren aanwezig de gemachtigde van Tata Steel en mr. [naam 5] .
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
3.1
De werkeenheid Kooksfabrieken van Tata Steel is een zogeheten IPPC-installatie. In een besluit van 10 mei 2022 is voorschrift 1.2.20.H. met de emissiegrenswaarden die betrekking hebben op een emissiepunt van Kooksfabriek 1 gewijzigd. In voorschrift 1.2.20.H.I. is vervolgens gesteld:
“Onderzoek NOx-maatregelen EL.107 batterijschoorstenen Kooksfabriek 1
Door vergunninghouder moet zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk 1 januari 2023, onderzoek zijn verricht naar de mogelijkheden om de emissies van NOx te reduceren.
Het onderzoek moet zijn gericht op het reduceren van de NOx-emissies tot een waarde van 500 mg/Nm3, waarbij het accent moet liggen op het terugdringen van de emissierecht NOx.
Het onderzoek dient onder andere inzicht te geven in de verschillende technische mogelijkheden, de kosten van de matregelen, de te bereiken reducties en de mogelijke implementatie van de maatregelen.
Een rapport betreffende de resultaten van het onderzoek en de hieraan te verbinden conclusies moet binnen 2 maanden na afronding van het onderzoek schriftelijk bij Gedeputeerde Staten zijn ingediend.
Gedeputeerde Staten kunnen aan het rapport binnen twee maanden na indiening ervan nadere eisen stellen, waaraan vergunninghouder vervolgens moet voldoen.”
3.2
Eiseres heeft op 9 februari 2023 een handhavingsverzoek ingediend omdat Tata Steel niet tijdig de resultaten van een onderzoek op grond van voorschrift 1.2.20.H.I. heeft ingediend.
3.3
Op 13 februari 2023 heeft verweerder van Tata Steel een onderzoek “NOx Reductie KGF 1” ontvangen. In dit onderzoek zijn verschillende technieken en maatregelen onderzocht.
3.4
In een brief van 12 april 2023 heeft verweerder geoordeeld dat het onderzoek van 13 februari 2023 van Tata Steel voldoet aan de onderzoeksvereisten zoals opgenomen in voorschrift 1.2.20.H.I sub b en c. Een aantal zaken zijn nog niet helemaal duidelijk. Het gaat om het toepassen van de maatregel waterinjectie en het toevoegen van BTX aan KO-gas. Op grond van voorschrift 1.2.20.H.I., sub d, worden daarom nadere eisen gesteld over waterinjectie en BTX in KO-gas. Ook dient de financiële rapportage nader te worden uitgewerkt en onderbouwd. Tata Steel rapporteert over de kosten per maatregel, maar de opgegeven range wordt niet toegelicht. Tata Steel diende uiterlijk op 12 juli 2023 aan verweerder te rapporten over deze nadere eisen.
3.5
Tata Steel heeft op 12 juni 2023 verzocht om uitstel tot 31 oktober 2023. Verweerder heeft op 15 augustus 2023 uitstel verleend tot 15 oktober 2023.
3.6
In een besluit van 16 juni 2023 heeft verweerder het eerste handhavingsverzoek van eiseres van 9 februari 2023 afgewezen, omdat in het onderzoek van 13 februari 2024 door Tata Steel is voldaan aan de eisen van voorschrift 1.2.20.H.I. Eiseres heeft hiertegen geen rechtsmiddel aangewend.
3.7
Op 13 oktober 2023 heeft Tata Steel het onderzoek “Nadere toelichting NOx reductie maatregelen KGF1” bij verweerder ingediend.
3.8
Op 16 oktober 2023 heeft eiseres een tweede verzoek om handhaving ingediend. Het verzoek is (samengevat) als volgt geformuleerd. Verweerder heeft op 12 april aan Tata Steel, conform het voorschrift 1.2.20.H.I verzocht om binnen drie maanden aanvullend onderzoek te doen. Dit onderzoek had dus op 12 juli 2023 klaar moeten zijn. Dit aanvullend onderzoek was op 13 oktober 2023 nog niet klaar. Eiseres verzoekt verweerder daarom tot handhaving van de vergunning over te gaan en een last onder dwangsom op te leggen aan Tata Steel.
3.9
Nadat verweerder het onderzoek van 13 oktober 2024 van Tata Steel naar eiseres heeft gestuurd, is het handhavingsverzoek op 13 februari 2024 aangevuld. Eiseres stelt (samengevat) dat het onderzoek te laat is ingediend en dat het niet voldoet aan de voorwaarden. Tata Steel heeft niets gedaan met de door verweerder gestelde voorwaarde dat de financiële rapportage moest worden uitgebreid met een toelichting op de ranges per maatregel.
3.1
In het primaire besluit van 22 februari 2024 heeft verweerder het tweede verzoek om handhaving afgewezen, omdat het aanvullend onderzoek van 13 oktober 2024 voldoet aan de nadere eisen. Hoewel het eerdere rapport van 13 februari 2023 al voldeed aan het gestelde in voorschrift 1.2.20.H.I. heeft verweerder op 12 april 2023 aanleiding gezien om nadere eisen te stellen. Deze eisen zien op elementen die in het eerdere rapport wel aanwezig zijn, maar verduidelijkt moeten worden dan wel onderbouwd. Tata Steel moest, na verleende uitstel, uiterlijk 15 oktober 2023 rapporteren over de nader gestelde eisen. Het nadere rapport is op 13 oktober 2023 en dus tijdig ingediend.
Verweerder heeft een administratieve controle uitgevoerd om te beoordelen of aan de nadere eisen is voldaan. Uit de controle is gebleken dat het rapport de gegevens bevat waar verweerder om heeft gevraagd. Voor de inhoudelijke beoordeling van de nadere eisen verwijst verweerder naar het besluit van 19 februari 2024 ‘Beoordeling nadere eisen rapport NOx reductie batterijschoorstenen KGF1’ dat naar eiseres is verzonden. Er is dan ook geen sprake van een overtreding naar aanleiding waarvan verweerder tot handhaving van voorschrift 1.2.20.H.I. dient over te gaan.
3.11
Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
3.12
De hoor- en adviescommissie van de provincie Noord-Holland heeft verweerder geadviseerd om het primaire besluit niet te herroepen. Volgens de commissie zijn beide rapporten door Tata Steel tijdig ingediend. Verweerder heeft het onderzoek van 13 februari 2023 vervolgens beoordeeld en geconstateerd dat dat voldoet aan de voorwaarden van voorschrift 1.2.20.H.I. sub b en c. Daarna heeft verweerder gesteld dat de nadere toelichting van 13 oktober 2023 ook voldoet. Het voorschrift is onherroepelijk en de commissie kan alleen toetsen of het voorschrift is nageleefd. Uit de beoordeling van 19 februari 2024 blijkt dat er een vervolg komt als gevolg van het onderzoek, zodat het onderzoek wel iets heeft opgeleverd.
Voor zover eiseres verwijst naar de verschillende verplichtingen van Tata Steel om de emissie te reduceren, stelt de commissie dat alleen het handhavingsverzoek van 16 oktober 2023 over voorschrift 1.2.20.H.I. voorligt. Volgens vaste jurisprudentie [1] kan de reikwijdte van een handhavingsverzoek na het primaire besluit niet meer worden uitgebreid. De door eiseres genoemde overige verplichtingen van Tata Steel zijn dus niet relevant. Dat verweerder na de beoordeling van het onderzoek met name nadere informatie opvraagt over maatregelen die veelbelovend zijn, lijkt de commissie te getuigen van effectiviteit. Ten slotte bevat het nadere onderzoek van 13 oktober 2023 een financiële onderbouwing over de maatregelen waterinjectie en het toevoegen van BTX. Tata Steel heeft daarmee voldaan aan hetgeen door verweerder is gevraagd.
3.13
In het bestreden besluit van 28 augustus 2024 heeft verweerder het advies van de commissie integraal overgenomen en de afwijzing van het verzoek gehandhaafd.
Gronden van beroep
4. Eiseres voert (samengevat) aan dat verweerder ten onrechte het verzoek om handhaving heeft afgewezen. De door Tata Steel ingediende onderzoeken voldoen niet aan voorschrift 1.2.20.H.I. De onderzoeken geven geen inzicht in de in voorschrift 1.2.20.H.I. genoemde onderdelen, zoals de mogelijkheid om een emissiereductie gericht op 500 mg/Nm3 te bereiken. Verweerder heeft in de beoordeling van 19 februari 2024 zelf al impliciet aangegeven dat sprake is van een overtreding door te stellen dat de ingediende onderzoek “literatuuronderzoek betreffen, waarbij weinig concrete intentie wordt getoond tot het daadwerkelijk onderzoeken en toepassen van de omschreven mogelijkheden”.
Meer specifiek voldoet het onderzoek van 13 februari 2023 niet omdat Tata Steel ten onrechte in paragraaf 4.1 en 4.2 niet heeft onderzocht of vervangende nieuwbouw van Kooksfabriek 1 een optie is. In paragraaf 4.3.2. wordt genoemd dat met het stoken met aardgas 30-50% reductie van de NOx-concentratie mogelijk is en de emissiegrenswaarde van 500 mg/Nm3 wel haalbaar is. Dit scenario is ten onrechte vervolgens niet onderzocht. In paragraaf 4.5.1. staat dat bij een gaartijd van 25 uur in de ovens wel wordt voldaan aan NOx-concentratie van 500 mg/Nm3. Dit scenario is ten onrechte niet nader uitgewerkt. Verweerder heeft ook niet gemotiveerd waarom alleen ten aanzien van BTX-wassing en waterinjectie een strenge beoordeling is gehanteerd en verweerder dus alleen op die punten een nader onderzoek nodig achtte.
Verweerder heeft ook geëist dat in het nader onderzoek de financiële rapportage moet worden uitgewerkt en onderbouwd. In het nadere rapport van 13 oktober 2024 heeft Tata Steel dat alleen gedaan voor de waterinjectie en BTX-wassing, maar niet voor de andere maatregelen. Ook dit voldoet dus niet.
Voor Tata Steel geldt al een onderzoeksverplichting naar de emissie van NOx, namelijk op grond van voorschrift 0.1.13 van de revisievergunning. Het voorschrift 1.2.20.H.I. is daar bovenop gekomen en dus aanvullend. De ingediende onderzoeken van Tata Steel voldoen niet aan deze (oude) norm en daarom ook niet aan de aangescherpte norm 1.2.20.H.I. Tot slot heeft de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) op 6 januari 2025 verweerder geadviseerd om Tata Steel ten hoogtes drie maanden de tijd te geven om de onderzochte maatregelen die het NOx gehalte kunnen terugdringen tot maximaal 500 mg/Nm3, nader te onderbouwen met een kosten effectiviteitsanalyse. Ook hieruit blijkt dat de door Tata Steel ingediende onderzoeken onvoldoende waren.
Standpunt verweerder
5. Verweerder stelt dat het handhavingsverzoek terecht is afgewezen, omdat de ingeleverde onderzoeken voldoen aan voorschrift 1.2.20.H.I. Het onderzoek is bedoeld als een eerste aanzet tot het verkrijgen van inzicht in maatregelen die technisch haalbaar en kosteneffectief zijn. Dat betekent niet dat voor iedere maatregel een volledige kosteneffectiviteitsberekening hoeft te worden gemaakt of een implementatieplan hoeft te worden opgesteld. Dat er nog aanvullend onderzoeken nodig zijn, doet niet af aan het feit dat aan het voorschrift is voldaan.
De beoordeling of Tata Steel voldoet aan voorwaarde 0.1.13 van de revisievergunning valt buiten de reikwijdte van deze procedure.
De beoordeling of Tata Steel voldoet aan voorwaarde 0.1.13 van de revisievergunning valt buiten de reikwijdte van deze procedure.
Over de stelling dat de maatregelen met een klein effect uitgebreid zijn behandeld, terwijl maatregelen die gericht zijn op het behalen van de emissiereductie 500 mg/Nm3 nauwelijks zijn onderzocht, stelt verweerder dat niet iedere maatregel eenzelfde mate van detailniveau behoeft ten aanzien van de elementen uit voorschrift 1.2.20.H.I. Verweerder heeft iedere maatregel getoetst aan de elementen uit het voorschrift.
Over de financiële onderbouwing stelt verweerder dat op 12 april 2023 nadere eisen zijn gesteld aan de wijze van rapporteren over de maatregelen waterinjectie en BTX. Alleen over die maatregelen diende Tata Steel de financiële rapportage nader uit te werken en dat heeft zij gedaan. Er is dus geen sprake van een overtreding.
Omvang van het handhavingsverzoek
6.1
De rechtbank stelt vast dat in het besluit van 16 juni 2023 door verweerder is geconcludeerd dat met de indiening van het onderzoek “NOx Reductie KGF 1” op 13 februari 2023 is voldaan aan voorschrift 1.2.20.H.I, sub a, b en c. Nu eiseres hier niet tegen is opgekomen staat dit in rechte vast. Dit kan dus niet opnieuw aan de orde worden gesteld in deze procedure.
De rechtbank is daarom van oordeel dat het in deze zaak alleen nog maar kan gaan over de vraag of voldaan is aan sub d van voorschrift 1.2.20.H.I, namelijk of Tata Steel tijdig heeft voldaan aan de nadere eisen die door verweerder zijn gesteld in de brief van 12 april 2023. Hierbij merkt de rechtbank op dat eiseres in haar aanvullende handhavingsverzoek haar verzoek heeft beperkt tot de vraag of voldaan is aan de nadere eis 3.
6.2
Tot slot heeft eiseres ter zitting verduidelijkt dat hetgeen zij heeft aangevoerd over voorschrift 0.1.13 van de revisievergunning alleen dient om de context van voorschrift 1.2.20.H.1 weer te geven. Eiseres heeft niet bedoeld te stellen dat Tata Steel dit voorschrift overtreedt. De rechtbank zal dat wat eiseres over voorschrift 0.1.13 heeft aangevoerd, daarom ook niet beoordelen.
Kan sprake zijn van een overtreding van het voorschrift?
7. De rechtbank beoordeelt allereerst of überhaupt sprake kan zijn van een overtreding en beantwoordt die vraag bevestigend. Voorschrift 1.2.20.H.1 sub d stelt immers in de tweede zin dat verweerder nadere eisen kan stellen aan het ingediende onderzoek en dat de vergunninghouder hier vervolgens aan moet voldoen. Als de vergunninghouder, Tata Steel, hier niet aan voldoet, is sprake van een overtreding van voorschrift 1.2.20.H.1 sub d. De door Tata Steel ter zitting ingenomen stelling dat überhaupt geen sprake kan zijn van een overtreding van het voorschrift en dus van schending van artikel 2.3 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), volgt de rechtbank dus niet.
Is het nadere onderzoek tijdig ingediend?
8.1
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich op het standpunt kon stellen dat het nadere onderzoek van 13 oktober 2023 tijdig is ingediend. Verweerder heeft in de brief van 12 april 2023 aangegeven dat dit nadere onderzoek uiterlijk op 12 juli 2023, oftewel drie maanden later, door Tata Steel moet zijn aangeleverd. Tata Steel heeft vervolgens op 12 juni 2023 verweerder gevraagd om uitstel van die termijn. Verweerder heeft op 15 augustus 2023 de termijn verlengd tot 15 oktober 2023. Het nadere onderzoek is vervolgens door Tata Steel op 13 oktober 2023, oftewel binnen die termijn, aangeleverd.
8.2
De stelling van eiseres dat verweerder deze termijn niet kon verlengen, omdat in voorschrift 1.2.20.H.1 is aangegeven dat het nadere onderzoek binnen twee maanden dient te worden aangeleverd, volgt de rechtbank niet. In voorschrift 1.2.20.H.I, sub d is bepaald dat het (eerste) rapport binnen twee maanden na afronding van het onderzoek moet zijn ingediend en dat verweerder binnen twee maanden na ontvangst van dit rapport nadere eisen kan stellen. In dit artikel is echter niet aangegeven binnen welke termijn Tata Steel aan die nadere eisen moet voldoen. Ook blijkt uit dit voorschrift niet dat die termijn vervolgens niet meer verlengd kan worden.
8.3
Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
Voldeed het nadere onderzoek aan de nadere eisen?
9.1
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich op het standpunt kon stellen dat het door Tata Steel ingediende nader onderzoek van 13 oktober 2023 voldeed aan de gestelde nadere eisen en legt dit als volgt uit.
9.2
Verweerder heeft op 12 april 2023 aangegeven dat het eerste onderzoek van 13 februari 2023 voldeed aan de vereisten opgenomen in voorschrift 1.2.20.H.I sub b en c, maar dat een aantal zaken nog niet helemaal duidelijk waren. Verweerder heeft hierbij aangegeven dat het specifiek gaat om het toepassen van de maatregelen waterinjectie en het toevoegen van BTX aan KO-gas. Om die reden ziet verweerder aanleiding om nadere eisen te stellen die zien op deze elementen. Vervolgens formuleert verweerder drie nadere eisen. Onder punt 3 wordt aangegeven dat de financiële rapportage door Tata Steel nader moet worden uitgewerkt en onderbouwd. Verweerder heeft toegelicht dat het nadere onderzoek van 13 oktober 2023 hieraan voldoet, omdat de uitgewerkte financiële rapportage alleen diende te zien op de maatregelen waterinjectie en het toevoegen van BTX aan KO-gas. De rechtbank kan deze motivering, gelet op de opbouw van en de uitleg in de daarvoor opgenomen tekst in de brief van 12 april 2023 over de aanleiding om nadere eisen te stellen, volgen. Dat de nadere financiële rapportage op alle in het onderzoek van 13 februari 2023 genoemde maatregelen moest zien en dat daarom niet is voldaan aan sub d van voorschrift 1.2.20.H.I, volgt de rechtbank dus niet.
9.3
Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat verweerder terecht het handhavingsverzoek van eiseres heeft afgewezen. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H. Affourtit-Kramer, voorzitter, en mr. drs. J.H.A.C. Everaerts, en mr. R. Brouwer, leden, in aanwezigheid van mr. A.W. Martens, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2026.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet algemeen bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.3
Het is verboden te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning dat betrekking heeft op:
a. activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e;
b. activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, b, c, d, f, g, h of i;
c. activiteiten als bedoeld in artikel 2.2.