Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Alkmaar
Bestuursrecht
zaaknummers: HAA 22/4622 en HAA 22/4624
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 juli 2025 in de zaak tussen
[eiser], uit [plaats] , eiser
(gemachtigde: mr. P. Thole),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Texel
(gemachtigde: M. Oosterdijk).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] uit [plaats]
(gemachtigde: mr. T. de Beet).
Inleiding
1.1
Het gaat in deze uitspraak om de vraag of het college de aanvraag van eiser om een omgevingsvergunning voor het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de gronden op de hoek van [locatie] in [plaats] heeft kunnen afwijzen. Ook gaat het om de vraag of het college terecht een last onder dwangsom aan eiser heeft opgelegd.
1.2
Het college heeft de aanvraag van 18 juni 2025 met het besluit van 3 september 2021 geweigerd. Met het besluit van 22 juli 2022 op het bezwaar van eiser is het college bij de weigering gebleven. Eiser heeft op 2 september 2022 tegen dit besluit beroep ingesteld (zaaknummer HAA 22/4624).
1.3
Het college heeft in het primaire besluit van 3 september 2021 een last onder dwangsom aan eiser opgelegd. Met het bestreden besluit van 22 juli op het bezwaar van eiser heeft het college het primaire besluit gehandhaafd. Eiser heeft op 2 september 2022 beroep ingesteld tegen dit besluit (zaaknummer HAA 22/4622).
1.4
Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
1.5
De rechtbank heeft de beroepen gelijktijdig op 11 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser met zijn gemachtigde en de gemachtigde van het college. Derde-partij is met bericht niet ter zitting verschenen.
HAA 22/4624
Totstandkoming van het bestreden besluit
2.1
Eiser is eigenaar van het perceel [perceelnummer] (het perceel), dat is gelegen aan [adres] op de locatie hoek [locatie] in [plaats] . Eiser heeft op 18 juni 2021 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het gebruik als pluktuin. Het betreft een omgevingsvergunning voor extensief dagrecreatief medegebruik en extensief educatief medegebruik van het perceel.
2.2
Eiser heeft eerder ook al aanvragen ingediend om een omgevingsvergunning. Op de eerste aanvraag heeft het college bij besluit van 25 oktober 2019 aan eiser een omgevingsvergunning verleend voor de pluktuin. Nadat derde-partij hiertegen bezwaar heeft gemaakt, heeft het college bij de beslissing op bezwaar van 27 maart 2020 besloten om het besluit van 25 oktober 2019 te herroepen en de vergunning alsnog te weigeren. Hiertegen heeft eiser beroep ingediend en dit beroep is door deze rechtbank bij uitspraak van 20 januari 2022 (HAA 20/2833) gegrond verklaard, omdat aan het besluit van 27 maart 2020 een motiveringsgebrek kleefde. De weigering bleef echter wel in stand.
2.3
De tweede aanvraag om een omgevingsvergunning is afgewezen. Het daartegen ingediende bezwaar is ongegrond verklaard. Er is geen beroep tegen ingediend.
2.4
Het bestreden besluit dat in deze zaak voorligt ziet op de derde aanvraag van eiser. Ten opzichte van de eerdere aanvragen geldt dat de vergunning nu wordt gevraagd voor een gedeelte van het perceel [perceelnummer] en niet meer voor het hele perceel.
2.5
Bij besluit van 3 september 2021 – dat in stand is gelaten in het bestreden besluit van 22 juli 2022 – heeft het college de aanvraag afgewezen. Het college stelt dat de vergunning niet verleend kan worden omdat ook met deze aanvraag nog afbreuk wordt gedaan aan de landschappelijke waarden en de woonsituatie. Er is volgens het college geen sprake van een goede ruimtelijke ordening. Doordat gedurende een lange tijdsperiode het perceel betreden kan worden door publiek leidt dit tot een aantasting van de waarden van het gebied en verstoring van het woongenot van de bewoners van de aanliggende woningen. Bovendien heeft de aanvraag ook betrekking op een vorm van detailhandel, namelijk het tegen betaling plukken van bloemen.
Beoordeling door de rechtbank
3.1
De rechtbank beoordeelt of het college in redelijkheid een omgevingsvergunning kon weigeren. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
3.2
De rechtbank concludeert dat het college de omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft en eiser geen gelijk krijgt. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Overgangsrecht Omgevingswet
4. De rechtbank stelt voorop dat het bestreden besluit is gebaseerd op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), die als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 is vervallen. Omdat het bestreden besluit is genomen vóór 1 januari 2024, zijn de regels uit de Wabo nog wel op het bestreden besluit van toepassing.
Toepasselijk bestemmingsplan
5. De gronden op het perceel hebben de bestemming ‘Agrarisch met waarden’ en de dubbelbestemming ‘Waarde-Archeologie 2’. Artikel 5.1 van het bestemmingsplan Den Hoorn bepaalt dat de voor ‘Agrarisch met waarden’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
- agrarisch grondgebruik
- cultuurgrond en
- het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de landschappelijke, natuurlijke en
cultuurhistorische waarden, alsmede de openheid in relatie tot het waardevol zicht op het dorp.
5.1
Uit artikel 1.6 van de planregels volgt dat onder agrarisch bedrijf wordt verstaan ‘een bedrijf gericht op het voortbrengen of het houden van dieren, door middel van het telen van gewassen en/of het houden van dieren, met inbegrip van daarmee samenhangende activiteiten van ondergeschikte betekenis’. Uit de aanvraag van eiser blijkt dat hij een deel van de gronden in de hoek van het perceel P, nummer [perceelnummer] wil inrichten voor het dagelijks van 9 tot 19 uur bekijken van de gewassen, het maken van foto’s, het al dan niet tegen betaling plukken van bloemen en het informeren over de ontstaansgeschiedenissen.
5.2
Volgens artikel 5.3, onder g, van de planregels wordt tot strijdig gebruik in ieder geval gerekend het gebruik van gronden ten behoeve van dagrecreatieve, educatieve en verblijfsrecreatieve doeleinden. In het bestemmingsplan “ Den Hoorn 2014” kon op grond van artikel 5.4 met een omgevingsvergunning worden afgeweken van het bepaalde in artikel 5.3, in die zin dat de gronden worden gebruikt ten behoeve van extensief dagrecreatief medegebruik en extensief educatief medegebruik. Op 14 april 2021 is door de gemeenteraad een motie aangenomen waarin is aangegeven dat het gebruik van de gronden en bouwwerken ten behoeve van dagrecreatieve, educatieve en verblijfsrecreatieve doeleinden niet langer gewenst is en beëindigd moet worden. Ter uitvoering van die motie is op 28 mei 2021 het ontwerpbestemmingsplan “Tweede reparatieplan Den Hoorn ” ter inzage gelegd waarin artikel 5.4 van de planregels wordt geschrapt. Op 15 december 2021 is het bestemmingsplan vastgesteld. Bij uitspraak van 17 mei 2023 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het door eiser daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard, waardoor het bestemmingsplan onherroepelijk is geworden. [1] Het college heeft het weigeringsbesluit ten tijde van het nemen van het primaire besluit gebaseerd op artikel 5.4, onder a, onder 4, van de planregels. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling geldt bij de heroverweging in bezwaar als uitgangspunt dat rekening moet worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden zoals die zich op dat moment voordoen en dat het recht moet worden toegepast zoals het op dat moment geldt, ook als de belanghebbende door de toepassing van dat nieuwe recht in een ongunstigere positie komt te verkeren. Slechts in bijzondere gevallen, welke zich in casu niet voordoen, kan van dit uitgangspunt worden afgeweken. [2] Het college heeft in het bestreden besluit gesteld dat artikel 2.12 van de Wabo (ook voor het overige) geen grondslag biedt om medewerking te verlenen voor het door eiser beoogde gebruik, omdat dit gebruik in strijd is met de goede ruimtelijke ordening.
Bespreken van de beroepsgronden
6. Eiser voert aan dat het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd is. Het is onduidelijk wat de afbreuk is die wordt gedaan aan de landschappelijke waarden en de woonsituatie. Eiser werd voorheen gestimuleerd om aan medegebruik te doen, maar nu leidt het plotseling tot een onevenredige afbreuk aan de landschappelijke waarden en de woonsituatie en zou er geen sprake zijn van een goede ruimtelijke ordening. Het is onduidelijk waar het college zich op baseert. De stelling dat mensen gedurende het hele jaar het perceel betreden is onjuist, zo komt gedurende minimaal vier maanden per jaar niemand op het perceel. Het parkeren van fietsen en auto’s in de berm kan volgens eiser ook niet leiden tot verkeershinder. Mocht hier al sprake van zijn dan dient het college dit toe te lichten. De stelling van het college dat de aanvraag ook betrekking heeft op een vorm van detailhandel is onjuist. Er is sprake van louter een vrijwillige bijdrage.
7. In het geldende bestemmingsplan is artikel 5.4, zoals dat gold onder het voorgaande bestemmingsplan, geschrapt. Dat betekent, zoals ook onder 5.2 besproken, dat er geen binnenplanse afwijkingsmogelijkheid meer bestaat voor het afwijken van de gebruiksregels voor de bestemming ‘agrarisch met waarden’ ten behoeve van ondergeschikt extensief dagrecreatief medegebruik en het extensief educatief medegebruik. Evenmin is er de mogelijkheid tot meewerken aan een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). De omgevingsvergunning kan daarom alleen worden verleend op basis van een zogenaamde buitenplanse afwijking, maar daaraan wenst het college geen medewerking te verlenen.
8. De rechtbank stelt voorop dat het college bij de beslissing om al dan niet een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan beleidsvrijheid heeft en de rechtbank deze beslissing daarom terughoudend moet toetsen, dat wil zeggen zich moet beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om geen omgevingsvergunning te verlenen. Bij de toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º, van de Wabo moet worden beoordeeld of aan de goede ruimtelijke ordening wordt voldaan, waarbij een ruimtelijke onderbouwing is vereist.
Door eiser zijn verschillende aanvragen ingediend, voor steeds een kleiner deel van het terrein. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, ook deze aanvraag, niet voldoet aan artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º van de Wabo. Daarbij heeft het college mogen betrekken dat de aanvraag van eiser
het mogelijk maakt om het gehele jaar te gebruiken, het college dient op de aanvraag te beslissen zoals die voorligt. Het college heeft in eerdere beslissingen reeds gemotiveerd waarom de activiteiten niet passend zijn in het bestemmingsplan en waarom ze niet vergunbaar zijn. Zo stelt het college dat – net als bij de eerdere aanvragen die op een groter deel van het perceel zagen – ook met deze aanvraag onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de landschappelijke waarden en de woonsituatie. Er is daarom volgens het college geen sprake van een goede ruimtelijke ordening. Doordat nog steeds gedurende een lange tijdsperiode (jaarrond en dagelijks) het perceel kan worden betreden door het publiek leidt dit tot een aantasting van de waarden van het gebied en verstoring van het woongenot van de bewoners van de aanliggende woningen. In de aanvraag zijn volgens het college onvoldoende maatregelen getroffen dit tegen te gaan. De rechtbank is van oordeel dat het college (meermaals) deugdelijk gemotiveerd heeft waarom het niet wil afwijken van het bestemmingsplan. De beroepsgrond slaagt niet.
Overgangsrecht, vertrouwensbeginsel en gelijkheidsbeginsel
9.1
Eiser doet een beroep op het overgangsrecht, het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel.
9.2
Deze gronden zijn in eerdere procedures (20 januari 2022 en 11 juni 2024) ook aangevoerd door eiser. In de uitspraak van 20 januari 2022 heeft deze rechtbank het beroep van eiser op het overgangsrecht, het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel uitdrukkelijk en zonder voorbehoud verworpen. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld, zodat van de juistheid van dit eerder door de rechtbank gegeven oordeel moet worden uitgegaan. Van dit oordeel kan slechts in zeer uitzonderlijke gevallen worden teruggekomen. Daarvan is in dit geval geen sprake. Hetgeen eiser in dit kader heeft aangevoerd laat de rechtbank daarom verder buiten bespreking.
Conclusie en gevolgen
10. De rechtbank concludeert dat het college de aanvraag om een omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen afwijzen. Het beroep met zaaknummer HAA 24/4624 is daarom ongegrond. Dat betekent dat het besluit tot weigering van een omgevingsvergunning in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Er is ook geen aanleiding voor vergoeding van zijn proceskosten.
HAA 22/4622
De totstandkoming van het bestreden besluit
11.1
Omdat buurtbewoners vermoeden dat eiser zijn perceel zonder omgevingsvergunning gebruikt voor extensief dagrecreatief medegebruik en extensief educatief medegebruik van het perceel heeft een buurtbewoner op 10 april 2021, op 19 april 2021, op 19 mei 2021 en op 28 mei 2021 het college verzocht om handhavend op te treden.
11.2
Er hebben op 4 mei 2021, 1 juni 2021 en 3 augustus 2021 controles plaatsgevonden op het perceel door een toezichthouder. In het primaire besluit van 3 september 2021 – dat in stand is gelaten in het in beroep bestreden besluit van 22 juli 2021 – heeft het college een last onder dwangsom aan eiser opgelegd. De last houdt in dat eiser:
- De openstelling van het perceel [perceelnummer] voor publiek, het gebruik als (zelf)pluktuin, het geven van informatie of voor educatie en voor andere recreatieve doeleinden
binnen twee wekendient te staken en gestaakt te houden, op laste van € 500,- per keer dat een toezichthouder vaststelt dat eiser de last overtreedt met een maximum van € 10.000,- ;
binnen twee wekendient te staken en gestaakt te houden, op laste van € 500,- per keer dat een toezichthouder vaststelt dat eiser de last overtreedt met een maximum van € 10.000,- ;
- Het olifantsgras of een daarmee vergelijkbaar gewas van het perceel [perceelnummer]
binnen zes wekendient te verwijderen en verwijderd te houden, op laste van € 500,- per dag dat de overtreding voortduurt met een maximum van € 10.000,-.”
binnen zes wekendient te verwijderen en verwijderd te houden, op laste van € 500,- per dag dat de overtreding voortduurt met een maximum van € 10.000,-.”
11.3
In het bestreden besluit van 22 juli 2022 heeft het college besloten om het handhavingsbesluit te herroepen voor zover dat betrekking heeft op het opleggen van een last onder dwangsom om het olifantsgras te verwijderen; die last wordt ingetrokken.
Beoordeling door de rechtbank
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
12. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
12.1.
De last onder dwangsom is opgelegd vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Dit betekent dat de Wabo van toepassing blijft in onderhavige procedure.
Bespreken van de beroepsgronden
Is er sprake van een overtreding?
13.1
Eiser voert aan dat het college geen last onder dwangsom op kan leggen omdat de vergunning verleend had moeten worden.
13.2
De rechtbank overweegt als volgt. Niet in geschil is dat het gebruik van het perceel voor recreatief medegebruik, zoals een pluktuin, in strijd is met de planregels en er geen omgevingsvergunning is verleend.
Zijn er redenen om van handhaving af te zien?
14. Uit de rechtspraak van de Afdeling volgt dat het uitgangspunt is dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, omdat het algemeen belang gediend is met handhaving. Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat, volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen. Zoals hierboven besproken wil het college geen gebruik maken van de bevoegdheid om af te wijken. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. [3] Zoals onder 10.2 overwogen is ook daar geen sprake van. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
15. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het college terecht in bezwaar de last onder dwangsom in stand heeft gelaten. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Er is ook geen aanleiding voor vergoeding van zijn proceskosten.
Slotsom
16. De rechtbank verklaart de beroepen met zaaknummers HAA 22/4624 en HAA 22/4622 ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Ook is er geen aanleiding voor vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J.H.A.C. Everaerts, rechter, in aanwezigheid van mr. A.M. Wammes, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 29 juli 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.