Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 23/2018
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 juni 2025 in de zaak tussen
de coöperatie
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., uit Nijmegen, hierna: MOB,
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., uit Nijmegen, hierna: MOB,
gemachtigde: S.R. van Uffelen,
en
gedeputeerde staten van Noord-Holland, verweerder,
gemachtigde: mr. R.T. de Grunt, werkzaam bij de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied.
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: de besloten vennootschap
Tata Steel IJmuiden B.V.uit IJmuiden, hierna: Tata Steel,
Tata Steel IJmuiden B.V.uit IJmuiden, hierna: Tata Steel,
gemachtigde: mr. W.J. Bosma, advocaat te Den Haag.
De rechtbank heeft niet als partij aangemerkt: de stichting
Stichting Dorpsraad Wijk aan Zee, uit Wijk aan Zee, hierna: de Dorpsraad
.
Stichting Dorpsraad Wijk aan Zee, uit Wijk aan Zee, hierna: de Dorpsraad
.
Samenvatting
1.1.
Deze uitspraak gaat over de afwijzing van het verzoek van MOB om handhavend op te treden tegen Tata Steel in verband met de (algemene) verplichting emissie van zeer zorgwekkende stoffen (ZZS) te vermijden of te beperken. De zaak had MOB reeds aanhangig gemaakt met een beroep tegen het niet tijdig beslissen, toen verweerder nog niet op haar verzoek had beslist. MOB was het met het niet tijdig beslissen op haar verzoek niet eens en is het ook niet eens met de afwijzing van het verzoek. Tegen de afwijzing van het verzoek voert MOB aan dat Tata Steel geen complete inventarisatie heeft gemaakt van de door haar veroorzaakte emissies van ZZS. Tata Steel heeft (daarom), aldus MOB, ook geen deugdelijk vermijdings- en reductieprogramma (VRP) opgesteld. MOB voert verder aan dat Tata Steel geen of onvoldoende inspanning levert om de emissie van ZZS te reduceren en dat Tata Steel daarom in strijd handelt met een voor haar geldende zorgplicht. Volgens MOB handelt Tata Steel daarnaast ook in strijd met voorschriften over ZZS in de voor haar geldende omgevingsvergunning, waaronder een daarin neergelegde onderzoeks- en rapportageverplichting. Aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het verzoek om handhaving en de afwijzing daarvan.
1.2.
MOB heeft, zo is ook niet in geschil, geen belang meer bij een uitspraak over haar beroep tegen het niet tijdig beslissen op haar verzoek om handhaving, omdat alsnog op dat verzoek is beslist. Het verzoek van de Dorpsraad om als partij aan de procedure te mogen deelnemen, stuit af op het feit dat de Dorpsraad zich te laat als (mede)eisende partij heeft gemeld. De rechtbank komt verder tot het oordeel dat verweerder het verzoek van MOB om handhavend op te treden tegen Tata Steel terecht heeft afgewezen, omdat met betrekking tot de algemene verplichting van Tata Steel om ZZS-uitstoot te beperken en daarvoor (uiterlijk aan het einde van de eerste cyclus van vijf jaren na 1 januari 2021) emissies te inventariseren en een vermijdings- en reductieprogramma op te stellen, niet langer sprake is van een overtreding. Hieronder legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt.
Procesverloop
Handhavingsverzoek
2.1.
MOB heeft verweerder op 13 december 2022 [1] verzocht om handhavend op te treden tegen Tata Steel omdat Tata Steel de artikelen 2.4, tweede en derde lid, van het (toenmalige) Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm) en de voor Tata Steel geldende vergunningsvoorschriften over onderzoek naar minimalisatie van ZZS zou overtreden. MOB verzoekt verweerder om handhavend op te treden:
- op grond van de informatieverplichting over de emissie van ZZS als bedoeld in artikel 2.4, derde lid, Abm. Tata Steel heeft volgens MOB sinds de inwerkingtreding van genoemd artikel nooit een complete inventarisatie ingeleverd. Tata Steel heeft nagenoeg geen inzicht gegeven in de omvang van door haar veroorzaakte emissies van ZZS. Daarom kan volgens MOB ook geen sprake zijn van een deugdelijk vermijdings- en reductieprogramma (hierna ook: VRP);
- op grond van de zorgplichtbepaling van artikel 2.4, tweede lid, Abm. Deze zorgplichtbepaling strekt tot minimalisatie van ZZS. Gelet op het feit dat Tata Steel de grootste bron van ZZS van Nederland is en gelet op het feit dat Tata Steel volgens MOB jarenlang nagenoeg niet aantoonbaar enige substantiële inspanning heeft geleverd ter reductie van ZZS-emissies, is sprake van ernstige nalatigheid. Er kan daarom direct op de zorgplichtbepaling worden gehandhaafd, aldus MOB;
- wegens overtreding van de voorschriften 0.9, 1.1.11, 1.2.21, 3.3.7 en 4.1.3 van de geldende milieuvergunning en op andere voorschriften waarin een onderzoeksverplichting of rapportageverplichting over ZZS of over tracers van ZZS is opgenomen.
MOB verzoekt verder om de positionering op de interventiematrix die wordt gebruikt in de Landelijke Handhavingsstrategie te motiveren en in te gaan op eventueel bezwarende omstandigheden. Ook verzoekt zij om een overzicht van eerdere overtredingen. Gelet op de ernst van de overtreding verzoekt MOB verweerder om in elk geval ten aanzien van de Kooksgasfabrieken de zwaarst mogelijke handhavingsinstrumenten in te zetten.
Geding bij de rechtbank
2.2.
MOB heeft op 12 maart 2023 beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op haar verzoek van 13 december 2022.
2.3.
Bij besluit van 30 maart 2023 (het bestreden besluit) heeft verweerder het verzoek afgewezen.
2.4.1.
Bij brief van 29 juni 2023 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden. Bij brief van 24 september 2024 heeft verweerder nadere stukken ingestuurd en daarbij verzocht de kennisneming daarvan te beperken tot de rechtbank met een beroep op artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
2.4.2.
De geheimhoudingsrechter heeft bij beslissing van 22 oktober 2024 bepaald dat beperking van de kennisneming van de door verweerder bij brief van 24 september 2024 nader ingestuurde stukken, niet is gerechtvaardigd. Verweerder heeft vervolgens desgevraagd alsnog ingestemd met toezending van de stukken aan partijen. De betreffende stukken zijn daarom bij brief van 30 oktober 2024 aan partijen verzonden.
2.5.
MOB heeft nadere gronden van beroep ingediend tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Tata Steel heeft ook schriftelijk gereageerd.
2.6.
Bij brief van 25 oktober 2024 heeft de Stichting Dorpsraad Wijk aan Zee (hierna: Dorpsraad) verzocht om aan het geding te mogen deelnemen.
2.7.
De rechtbank heeft het beroep op 5 november 2024 op zitting behandeld. MOB is vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Namens verweerder hebben deelgenomen: de gemachtigde, vergezeld door [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] , [naam 4] , allen in dienst van de Omgevingsdienst Noorzeekanaalgebied. Namens Tata Steel hebben deelgenomen: de gemachtigde, vergezeld door [naam 5] , milieuadviseur, en [naam 6] , advocaat, beiden in dienst van Tata Steel.
Beoordeling door de rechtbank
Het bestreden besluit
3. In het bestreden besluit stelt verweerder zich – kort samengevat – op het standpunt dat Tata Steel (weliswaar niet tijdig) een deugdelijke ZZS-inventarisatie en een VRP heeft overgelegd en dat het VRP voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Met dit VRP voldoet Tata Steel volgens verweerder ook aan de op Tata Steel rustende minimalisatieverplichting van ZZS. Handhaving van de door MOB opgevoerde vergunningsvoorschriften is volgens verweerder niet mogelijk omdat deze hun gelding hebben verloren.
Overgangsrecht
4.1.
Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (hierna: Ow) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet, volgt dat in deze procedure nog het oude recht (waaronder het Activiteitenbesluit (Abm) en de Activiteitenregeling) van toepassing is, omdat het handhavingsverzoek is ingediend vóór de inwerkingtreding van de Ow.
4.2.
De omstandigheid dat in artikel 8.2.3. van het Invoeringsbesluit Ow is bepaald dat artikel 2.4, derde lid, van het Abm in werking blijft tot 1 januari 2025 maakt hetgeen hiervoor is overwogen niet anders.
Wettelijk kader
5. Enige verkort aangehaalde wettelijke regels staan vermeld in de bijlage bij deze uitspraak.
Kan de Dorpsraad als derde-partij aan het geding deelnemen?
6.1.
De Dorpsraad heeft de rechtbank bij brief van 25 oktober 2024 verzocht haar als belanghebbende toe te staan deel te nemen aan deze beroepsprocedure. Daarbij heeft zij aangegeven dat zij zich laat vertegenwoordigen door S.R. van Uffelen en dat zij zich geheel aansluit bij de standpunten van MOB in deze zaak.
6.2.
Bij brief van 29 oktober 2024 heeft de rechtbank de Dorpsraad bericht dat het verzoek zo wordt begrepen dat de Dorpsraad zich wenst te stellen als (mede-)eiser, in aanvulling op het door MOB ingestelde beroep. Omdat het verzoek niet is gedaan binnen de beroepstermijn, zo hield de rechtbank haar voor, lijkt de Dorpsraad niet te kunnen worden toegelaten als partij in de procedure. Verder is aangegeven dat een en ander ter zitting nader kan worden besproken met S.R. van Uffelen.
6.3.
Ter zitting is namens de Dorpsraad desgevraagd aangegeven dat zij partij wil zijn in de procedure omdat zij het oneens is met het bestreden besluit. De rechtbank blijft derhalve bij haar oordeel, verwoord in de brief van 29 oktober 2024, dat de Dorpsraad een met MOB gelijk te stellen belang heeft. Zij kan dus niet als derde-partij aan het geding deelnemen. Namens de Dorpsraad is verder desgevraagd aangegeven dat zij met haar verzoek niet heeft beoogd een positie als (mede-)eisende partij te verkrijgen. Het verzoek om deelname reikt derhalve niet zover dat het verzoek moet worden aangemerkt als een zelfstandig – maar te laat ingesteld - beroep tegen het bestreden besluit. Het verzoek om deelname aan het geding wordt daarom afgewezen en is hiermee afgedaan. De Dorpsraad is niet zelf partij in het geding .
Het beroep tegen het niet tijdig beslissen
(De omvang van) het beroep tegen het niet tijdig beslissen
7.1.
Tata Steel voert aan dat het beroep niet-tijdig beslissen alleen betrekking heeft op het uitblijven van een besluit op het verzoek van 13 december 2022 en niet ook op het handhavingsverzoek neergelegd in de zienswijze van 13 oktober 2022. Ook de ingebrekestelling ziet volgens Tata Steel niet op het niet tijdig beslissen op dit verzoek van 13 oktober 2022. Omdat in het bestreden besluit daarom niet alsnog op het verzoek van 13 oktober 2022 is beslist, heeft het beroep van rechtswege ook geen betrekking op dit verzoek.
7.2.
De rechtbank begrijpt het bestreden besluit aldus dat daarin is beslist op het verzoek van MOB van 13 december 2022 om handhavend op te treden tegen Tata Steel, waarbij verweerder heeft onderkend dat dit verzoek deels ook al in de zienswijze van 13 oktober 2022 is geuit. In het handhavingsverzoek van 13 december 2022 wordt ook op deze zienswijze gewezen, waardoor dit onderdeel uitmaakt van het verzoek van 13 december 2022. Ter zitting hebben MOB en verweerder voorts bevestigd dat het verzoek van 13 oktober 2022 is opgegaan in het verzoek van 13 december 2022. Op het verzoek om handhaving – waarbij dus de brieven van 13 oktober 2022 en 13 december 2022 in samenhang zijn bezien – is beslist bij het bestreden besluit. Op grond van artikel 6:20 Awb Pro richt het beroep van MOB tegen het uitblijven van een beslissing op haar verzoek om handhaving, zich van rechtswege mede tegen het genomen besluit. Omdat het handhavingsverzoek van 13 december 2022 mede het verzoek van 13 oktober 2022 omvat en op dat handhavingsverzoek is beslist, volgt de rechtbank Tata Steel dus niet in de stelling dat het beroep van rechtswege niet ook betrekking heeft op het verzoek van 13 oktober 2022.
Heeft MOB belang bij het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het handhavingsverzoek?
8. Omdat bij het bestreden besluit op het handhavingsverzoek van MOB is beslist, heeft MOB geen belang meer bij het beroep voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit. De rechtbank zal daarom het beroep voor zover gericht tegen het niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk verklaren. De rechtbank zal zich hierna nog wel uitlaten over een proceskostenveroordeling.
Het beroep van rechtswege
9. Het bestreden besluit is van rechtswege onderwerp van dit beroep. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien de zaak naar verweerder te verwijzen ter behandeling als bezwaar.
Is het handhavingsverzoek van MOB een aanvraag en het antwoord daarop een besluit?
10.1
Tata Steel voert aan dat het verzoek van MOB om handhavend op te treden geen aanvraag [2] is omdat MOB geen belanghebbende is bij besluiten over de inrichting en de activiteiten van Tata Steel. Zowel de statutaire doelstelling van MOB als het werkgebied zijn daartoe te ruim, aldus Tata Steel.
10.2.
Onder verwijzing naar hetgeen hiervoor is overwogen, dateert het handhavingsverzoek van MOB van 13 december 2022. Niet is in geschil dat dit een aanvraag betreft als bedoeld in de Awb.
10.3.
Over de belanghebbendheid van MOB overweegt de rechtbank als volgt. Op grond van artikel 1.3, eerste en derde lid, Awb is alleen sprake van een besluit (met rechtsgevolg) als het verzoek daartoe is gedaan door een belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2 Awb Pro. Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2 Awb Pro, zijn volgens het derde lid van dat artikel mede van belang de algemene belangen die de rechtspersoon krachtens zijn doelstellingen en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigt. In die eis ligt besloten dat een rechtspersoon geen belanghebbende kan zijn indien de doelstellingen van de rechtspersoon op een onvoldoende concreet afgebakend werkgebied betrekking hebben en/of te algemeen zijn geformuleerd, omdat dan sprake zou zijn van een actio popularis. Als sprake is van een niet concreet afgebakend werkgebied als “de hele wereld” of de doelstellingen zo algemeen zijn geformuleerd dat niet of nauwelijks meer sprake is van belangen die de rechtspersoon in het bijzonder behartigt, kan de correctie van de feitelijke werkzaamheden die zien op de belangen die in het bijzonder aan de orde zijn, echter meebrengen dat de rechtspersoon toch belanghebbende is.
10.4.
De doelomschrijving van MOB staat in artikel 2 van Pro haar statuten. Haar werkgebied staat in artikel 3.
Artikel 2 (Doel) luidt:
1. In overeenstemming met artikel 3 van Pro het Verdrag betreffende de Europese Unie “een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu” te bevorderen door:
behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu;
het nemen van maatregelen om lokale, regionale of mondiale milieuproblemen aan te pakken waarbij de focus primair op Nederland is gericht;
het streven naar goede wettelijke regelingen met betrekking tot het leefmilieu en de kwaliteit van de natuur, en het bevorderen van de naleving ervan;
het stoppen dan wel beperken van verdere teruggang van biodiversiteit in Europa, en in Nederland in het bijzonder;
het bevorderen van een tijdige en juiste implementatie van Europese richtlijnen zoals de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn, waarbij de werkzaamheden van de coöperatie in Nederland focussen op met name een systematische verlaging van stikstofdeposities afkomstig van industrie, landbouw en veeteelt op natuurgebieden in het gehele land;
het bevorderen van een tijdige en juiste implementatie van overige Europese richtlijnen zoals bijvoorbeeld de RIE, Kaderrichtlijn Water, Richtlijn Luchtkwaliteit en andere relevante richtlijnen, evenals de relevante BREF’s;
bescherming van het leefklimaat en de gezondheid van de mens;
behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen.
2. Zij tracht dit te bereiken door:
- vergroten van bewustzijn van Nederlandse politici, organisaties en burgers, dat Nederland binnen de Europese Unie steeds verder achter loopt qua uitvoering van milieubeleid;
- lobbying, beïnvloeding van politiek en het informeren van de Europese Commissie over niet tijdig uitvoeren van EU-richtlijnen in Nederland;
- samenwerken met andere Nederlandse en Europese milieuorganisaties;
- assisteren en voorlichten van bezorgde burgers, gemeentes en provincies;
- sluiten van convenanten met bedrijven en organisaties;
- het voeren van alle wettelijke procedures zoals, maar niet gelimiteerd tot de volgende acties: indienen van bedenkingen, zienwijzen, beroepschriften, bezwaarschriften en/of voeren van alle noodzakelijke bestuursrechtelijke procedures met als doel het verminderen, dan wel beëindigen van overlast, risico’s en schade veroorzaakt aan mens en milieu door inrichtingen, installaties en andere bronnen van milieuverontreiniging;
- samenwerken en het verstrekken van opdrachten aan derden;
- samenwerken met en het uitvoeren van opdrachten van derden.
Artikel 3, eerste lid, van de statuten luidt:
Het werkgebied omvat de gehele wereld.
10.5.
Ter zitting heeft MOB toegelicht dat haar feitelijke activiteiten al langere tijd (ook) zijn gericht op de gevolgen van activiteiten van Tata Steel op de omgeving en ook zien op het informeren en adviseren van burgers, actiegroepen en rechtspersonen in de regio, het schrijven van lobbybrieven en het zelf voeren van procedures met betrekking tot emissies door Tata Steel. Deze beschrijving van de feitelijke werkzaamheden heeft Tata Steel niet gemotiveerd bestreden. Mede gelet op hetgeen de rechtbank over MOB uit andere zaken bekend is, gaat de rechtbank van deze werkzaamheden uit.
10.6.
De doelstellingen, zoals geformuleerd in de statuten, zijn daarmee gericht op het behartigen van algemene belangen zoals bedoeld in artikel 1:2, derde lid, Awb. Daarbij geldt dat, ondanks de aanduiding van de hele wereld als werkgebied in artikel 3, volgens artikel 2 de Pro focus primair op Nederland is gericht. Het handhavingsverzoek waar deze zaak over gaat, ligt binnen de territoriale begrenzing van de doelomschrijving van MOB. Het minimaliseren van de emissie van ZZS past ook binnen de doelstelling. Haar feitelijke werkzaamheden zijn ook sinds geruime tijd concreet gericht op de milieueffecten van de activiteiten van Tata Steel op omwonenden in de regio. MOB is daarom belanghebbende als bedoeld in de artikelen 1:2 en 1:3 Awb bij het verzoek. De reactie van verweerder op het handhavingsverzoek, zijnde een aanvraag in de zin van de Awb, is daarom, anders dan Tata Steel betoogt, een besluit met rechtsgevolg. Dit verweer van Tata Steel treft geen doel.
Handhaving van vergunningsvoorschriften
11.1.
MOB voert aan dat verweerder haar verzoek om handhaving van de vergunningsvoorschriften [3] waarin voor Tata Steel verplichtingen zijn opgenomen tot het uitvoeren van onderzoeken naar de reductie van ZZS ten onrechte heeft afgewezen. Verweerder heeft daarbij volgens MOB ten onrechte gesteld dat de vergunningsvoorschriften over ZZS met de inwerkingtreding van artikel 2.4 Abm hun gelding hebben verloren. De voorschriften zijn daarom niet vervallen, maar hebben in ieder geval op grond van het overgangsrecht van het Abm te gelden als maatwerkvoorschriften.
11.2.1.
Verweerder stelt terecht en met afdoende motivering dat handhaving van de genoemde (vergunnings)voorschriften niet (meer) mogelijk is. Op de inrichting van Tata Steel is immers afdeling 2.3 van het Abm van toepassing waardoor de ZZS-emissies van de inrichting worden gereguleerd door het Abm en niet door de voorschriften die zijn opgenomen in de voor Tata Steel geldende milieutoestemming. Op grond van de artikelen 2.3a en 2.4 kunnen vergunningsvoorschriften voor ZZS-emissies namelijk alleen worden gesteld indien en voor zover voor de activiteit of het type productieproces BBT [4] -conclusies voor deze emissies zijn vastgesteld. Weliswaar zijn voor sommige ZZS emissies BBT-conclusies vastgesteld, maar de voorschriften in de vergunning, waar MOB in haar verzoek op doelt, zagen niet op dergelijke emissies.
11.2.2.
De rechtbank volgt MOB ook niet in de stelling dat de voorschriften op grond van het overgangsrecht van het Abm als maatwerkvoorschriften hebben te gelden. Artikel 2.4 Abm is op 1 januari 2016 in werking getreden. Op grond van het algemeen overgangsrecht, neergelegd in artikel 6.1 Abm hebben voorschriften maximaal drie jaar (eerste lid) dan wel zes maanden (vierde lid) als maatwerkvoorschrift te gelden. Voor zover de mogelijkheid tot maatwerk al zou hebben bestaan, was in elk geval de geldingsduur daarvan ten tijde van de besluitvorming al geruime tijd verstreken.
11.2.3.
Het verzoek om handhavend optreden op grond van die voorschriften heeft verweerder dus op goede gronden afgewezen.
Handhaving van de artikelen 2.4, tweede en derde lid, van het Abm
Inleiding
12.1.
Op 1 januari 2016 zijn in artikel 2.4, tweede en derde lid, Abm een minimalisatie- en een informatieverplichting voor ZZS opgenomen. De minimalisatieverplichting houdt in dat emissies van ZZS naar de lucht zoveel mogelijk moeten worden voorkomen of, als dat niet mogelijk is, tot een minimum moeten worden beperkt. De informatieverplichting houdt in dat degene die een inrichting drijft van waaruit emissies van ZZS naar de lucht plaatsvinden, elke vijf jaar informatie moet overleggen aan het bevoegd gezag over de mate waarin emissies van ZZS naar de lucht plaatsvinden en de mogelijkheden om die emissies te voorkomen of, als dat niet mogelijk is, te beperken. Uit artikel 2.4, zesde lid, van het Activiteitenbesluit volgt dat deze informatie moet worden neergelegd in een programma en dat over het opstellen van dat programma regels worden gesteld bij ministeriële regeling. De bedoelde regels zijn gesteld in artikel 2.20 van de Activiteitenregeling milieubeheer (hierna: de Activiteitenregeling). Uit deze bepaling volgt dat zo’n programma een vermijdings- en reductieprogramma (VRP) wordt genoemd.
12.2.
MOB stelt – heel kort samengevat – dat Tata Steel niet voldoet aan artikel 2.4, derde lid, Abm omdat Tata Steel sinds de inwerkingtreding van dit artikel nagenoeg geen (toereikend) inzicht heeft gegeven in de omvang van door haar veroorzaakte emissies van ZZS, waardoor ook geen goede informatie kan zijn verstrekt van de mogelijkheden om emissies van die stoffen te voorkomen dan wel, indien dat niet mogelijk is, te verminderen. Omdat Tata Steel daarom aantoonbaar nagenoeg geen substantiële inspanning heeft geleverd ter reductie van ZZS handelt Tata Steel volgens MOB ook in strijd met de zorgplicht opgenomen in het tweede lid van artikel 2.4 Abm.
12.3.
MOB heeft gronden aangevoerd die zien op de (on)tijdigheid van de aangeleverde informatie, de (ontoereikendheid van de) inventarisatie ZZS, het VRP en de minimalisatieverplichting. Deze gronden worden hierna onder respectievelijk 13, 14, 15 en 16 besproken.
Informatie niet tijdig aangeleverd?
13.1.
MOB voert aan dat Tata Steel ondanks waarschuwingen heeft nagelaten over de eerste periode 2016-2020 informatie aan te leveren. Dit mag niet leiden tot een vertraging van het onderzoek. Tata Steel dient de achterstand in te lopen. Er kan niet worden volstaan met een globaal eerste onderzoek in de tweede periode, dat pas in de derde periode wordt uitgewerkt en dan pas wordt gestaafd met metingen aan belangrijke emissiebronnen. De minister heeft duidelijk gesteld dat bedrijven per direct, dus vanaf 1 januari 2016, aan de slag moesten met hun verplichtingen [5] . Verder is geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om aan de hand van het globale onderzoek een gemotiveerd faseringsvoorstel in te dienen ter zake het uitgebreider onderzoek [6] . Verweerder kan dan niet, zoals hier is gedaan, zelf een fasering bedenken. MOB betoogt verder onder verwijzing naar het verslag van de brainstormsessie van 29 september 2021 dat de om advies gevraagde partijen het standpunt van MOB delen dat van Tata Steel op zijn minst sinds 1 januari 2016 inzet had mogen worden verwacht voor wat betreft de minimalisatie van ZZS.
13.2.1.
De rechtbank overweegt het volgende. Artikel 2.4 Abm is op 1 januari 2026 in werking getreden. De eerste cyclus van de in artikel 2.4, derde lid, Abm opgenomen vijf jaar is daarmee aangevangen op 1 januari 2016. In de Nota van Toelichting bij het wijzigingsbesluit van artikel 2.4 Abm is aangegeven dat ‘drijvers van inrichtingen meteen moeten gaan nadenken of een dergelijke stof noodzakelijk is voor hun proces (vermijding stof) en of er mogelijkheden zijn om de emissie van de stof te verminderen. Na maximaal 5 jaar moet op grond van het derde lid informatie worden aangeleverd aan het bevoegd gezag over de mate van emissies en mogelijkheden tot vermijding en reductie van emissie van de zeer zorgwekkende stoffen.’
13.2.2.
Anders dan MOB en met verweerder is de rechtbank van oordeel dat van een door verweerder voorgeschreven fasering die afwijkt van de in het Abm voorgeschreven cyclus geen sprake is. Tata Steel heeft op 22 december 2020 de inventarisatie ZZS ingebracht en die nadien aangevuld op 21 mei 2021. Het definitieve ‘Vermijdings- en reductieprogramma Tata Steel 2020-2025’ (VRP) heeft Tata Steel op 30 september 2021 l ingediend [7] . Het VRP heeft Tata Steel op 30 september 2022 aangevuld met informatie over de ZZS-emissies afkomstig van afwijkende bedrijfsomstandigheden en op 28 februari 2023 met een rapportage over de mogelijkheden en technieken ter voorkoming dan wel beperking van de ZZS emissies afkomstig van de kleine(re) bronnen. De tweede cyclus is op 1 januari 2021 aangevangen. Tata Steel zal dus uiterlijk 31 december 2025 opnieuw informatie moeten aanleveren. Tot die tijd wordt het VRP van 30 september 2021 uitgevoerd. Van te late uitvoering van het eerste VRP eerst in de derde periode (dit is de periode van vijf jaar vanaf 1 januari 2026), zoals MOB stelt, is daarmee geen sprake. Dat deelnemers aan de expertmeeting de mening van MOB delen dat Tata Steel in gebreke is omdat zij niet onmiddellijk, in het begin van de eerste cyclus, zou zijn begonnen met inventariseren en vermijden en reduceren, leidt niet tot een ander oordeel. Niet de mening van de deelnemers aan de expertmeeting, maar het Abm is immers maatgevend voor de verplichtingen van Tata Steel op het gebied van ZZS. Een schending van de in artikel 2.4, derde lid, Abm neergelegde informatieverplichting kan dus pas na ommekomst van de vijfjaarstermijn worden vastgesteld.
Voor de stelling van MOB dat, om invulling te geven aan de eerste cyclus, al bij aanvang van die periode informatie nodig was, biedt, hoewel wel verstandig uit een oogpunt van het tijdig voldoen aan de verplichting, het systeem zoals dat volgt uit artikel 2.4 van het Abm geen steun. De rechtbank merkt nog wel op dat Tata Steel niet tijdig voor het einde van de eerste vijfjaarsperiode een door verweerder geaccordeerde ZZS-inventarisatie en VRP had opgeleverd, maar dat vormde geen aanleiding (meer) om te handhaven, omdat die informatie volgens verweerder – en naar hierna zal blijken terecht – inmiddels alsnog is verstrekt.
De inventarisatie ZZS
14.1.
MOB voert aan dat de ZZS-inventarisatie waarop het VRP is gebaseerd niet deugt omdat deze fouten bevat en omdat aan cruciale onderdelen van de ZZS-inventarisatie geen metingen ten grondslag liggen. De ZZS-inventarisatie voor wat betreft de PAK-emissie bij de kookgasfabrieken is bijvoorbeeld niet gebaseerd op metingen van de emissieconcentratie, maar op cijfers uit het elektronisch milieujaarverslag (hierna: e-MJV) 2019. Verder zijn enkele metingen die wel zijn verricht niet uitgevoerd volgens daarvoor geldende normen. De berekeningen die Tata Steel over de emissies en depositie van (ZZS bevattende) stof heeft uitgevoerd zijn volgens MOB niet accuraat. Het RIVM heeft in 2021 [8] geconcludeerd dat in de leefomgeving concentraties ZZS worden gevonden die hoger zijn dan zou mogen worden verwacht op basis van de verspreidingsberekeningen aan de hand van door Tata Steel gerapporteerde emissiegegevens. Na door verweerder georganiseerde expertmeetings is de discrepantie weliswaar kleiner gebleken dan gedacht maar daarmee zijn de tekortkomingen van de ZZS-inventarisatie niet volledig weggenomen. Er blijkt nog steeds een verschil tussen de berekende en gemeten concentratiebijdragen van de verschillende stoffen in 2019, tot een factor 5. De inzichten uit de expertmeetings zijn volgens MOB ook nog niet verwerkt in een herziene ZZS-inventarisatie. Dat de ZZS-inventarisatie niet deugt blijkt ook uit het rapport van het RIVM uit 2023 [9] waarin is geconcludeerd dat de gerapporteerde emissie van Tata Steel niet overeenkomt met hetgeen op basis van depositiemetingen kan worden verwacht.
Ter verdere onderbouwing van haar standpunt wijst MOB op het rapport ‘Op- en overslag, mengen en bewerking van stuifgevoelige goederen op de terreinen van Tata Steel, Harsco Metals en overige bedrijven in Velsen-Noord’ [10] (hierna: het rapport van Coenrady). Daarin worden de bevindingen van het RIVM uit 2023 onderschreven. Het rapport van Coenrady wijst verder uit dat in de e-MJV’s emissies worden gerapporteerd die lager zijn dan op basis van vaste kengetallen of de Nederlands Technische Afspraak (NTA 8029) kunnen worden verwacht. In het rapport staat verder dat in de ZZS-inventarisatie ten onrechte alleen maar de PM10-fractie met de daarin aanwezige zware metalen en grof stof is doorgerekend en dat een verspreidingsmodel is gebruik dat niet geschikt is voor de modellering van grotere stofdeeltjes. In het rapport is tenslotte vermeld dat indien de juiste kengetallen worden gebruikt, een totale stofemissie van 1.663 ton per jaar wordt verkregen. Als verder een vergelijk wordt getrokken met Duitse grenswaarden voor depositie, kan op basis van de metingen van het RIVM worden vastgesteld dat verschillende depositiegrenswaarden voor zware metalen en PAK worden overschreden.
14.2.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat Tata Steel voldoende gegevens heeft aangeleverd over de ZZS-emissies bij alle bronnen en over de voorgenomen reductiemaatregelen van ZZS bij de grote bronnen om te kunnen beoordelen of Tata Steel in het kader van de minimalisatieplicht voor ZZS voldoende inspanning verricht. Tot die conclusie is verweerder ook gekomen in de beoordelingsbrief van 5 april 2022. De bevindingen van het RIVM doen aan de deugdelijkheid van de ZZS inventarisatie niet af. Verweerder wijst er op dat de eisen voor emissieregistratie in het e-MVJ waarop het RIVM zich in het rapport 2021-0216 heeft gebaseerd, minder compleet en nauwkeurig zijn dan de ZZS inventarisatie die door Tata Steel is aangeleverd. Het e-MVJ bleek voor wat betreft de hoeveelheid uitstoot op een aantal punten een onderschatting te bevatten ten opzichte van de ZZS inventarisatie. Na een herberekening met gegevens uit de ZZS-inventarisatie van Tata Steel (bronpunten in plaats van kentallen) bleek dat de discrepantie veel kleiner was dan door het RIVM was geconstateerd. Verweerder wijst er op dat op grond van (de Nota van Toelichting bij het besluit tot wijziging van) het Abm geen meetverplichting geldt en dat de PAK-emissies bij de kookgasfabrieken – anders dan door MOB gesteld – voor een deel zijn gemeten en voor een deel zijn berekend zoals ook blijkt uit de inventarisatie. De ZZS inventarisatie is verder opgesteld volgens de geldende normen, te weten het Nieuw Nationaal Model. Verweerder kon ook van de door Tata Steel verstrekte cijfers uitgaan omdat Tata Steel beschikt over een eigen geaccrediteerde meetinstelling die door de Raad voor accreditatie wordt gecontroleerd. Verweerder wijst er verder op dat de verplichting uit artikel 2.4, derde lid, Abm op grond van het tiende lid van dat artikel niet geldt voor sommige ZZS, waaronder enige zware metalen, zodat op dat punt helemaal geen sprake kan zijn van overtreding van de informatieverplichting uit artikel 2.4, derde lid, Abm.
14.2.2.
Het door MOB overgelegde rapport van Coenrady kan volgens verweerder niet afdoen aan het bestreden besluit voor zover dit ziet op de ZZS inventarisatie. Voor zover in dat rapport de bevindingen van het RIVM zijn onderschreven, verwijst verweerder naar de nuancering van die bevindingen als gevolg van de expertmeetings. Anders dan Coenrady betoogt, zijn de jaarvrachten voor stof in het e-MVJ volgens verweerder wel berekend met gebruikmaking van de kengetallen en de methodiek uit de NTA 8029. Voor ZZS in de PM10-fractie stof is een schatting gemaakt op basis van een hoeveelheid van een metaal in een percentage als gewogen gemiddelde van alle grondstoffen, waarbij geldt dat de PM10-fractie bepalend is. Als stof reduceert, is de verwachting dat ook stofgebonden zware metalen zullen reduceren. Verweerder wijst er verder op dat gebruik is gemaakt van standaardrekenmethode 3 (Nieuw Nationaal Model) die geschikt is om verspreidingsberekeningen te maken conform wet- en regelgeving. Verweerder wijst er verder op dat in de door MOB genoemde 1.663 ton stofemissie per jaar – onverplicht – ook stofemissies van in de nabijheid van Tata Steel gevestigde andere bedrijven zijn verwerkt. De vergelijking ten slotte met Duitse grenswaarden gaat volgens verweerder niet op, omdat Nederland geen nationale wet- en regelgeving voor depositie heeft en Duitsland wel.
14.3.1.
Verweerder heeft daarmee afdoende gemotiveerd dat de ZZS-inventarisatie van Tata Steel van 30 december 2020, laatstelijk gewijzigd op 21 mei 2021 en nog later aangevuld met de rapportage van 30 september 2022 over ZZS-emissies bij ongewone voorvallen en overige/kleine luchtemissiebronnen in de rapportage van 28 februari 2023, deugdelijk is. Hetgeen MOB daartegenin heeft gebracht doet aan dat oordeel niet af. Daarbij is van belang dat de door MOB aangehaalde RIVM-rapporten niet rechtstreeks kunnen worden toegepast binnen het toetsingskader voor ZZS. Het doel van deze RIVM-onderzoeken is namelijk niet om de informatie- en minimalisatieplicht voor ZZS van Tata Steel te toetsen, maar deze zijn gericht op onderzoek naar de herkomst van neergedaald stof en stoffen in de lucht in de IJmond regio [11] en naar PAK en metalen in neergedaald stof in de IJmond regio [12] . Verder hanteert RIVM in deze rapporten andere grootheden dan voor ZZS gelden, zodat directe toetsing van de ZZS-verplichtingen aan de hand van deze rapporten niet mogelijk is. Vele ZZS moeten immers voldoen aan emissie- en immissie-eisen, uitgedrukt in concentratiewaarden, en niet aan de door het RIVM in haar rapporten gehanteerde depositiewaarden. Het effect van de door Tata Steel te treffen reductiemaatregelen voor ZZS is meetbaar bij de emissiepunten van de verschillende werkeenheden. Het is niet mogelijk – en de RIVM-rapportages zijn daar ook niet op gericht – om vanuit de geconstateerde depositiewaarden van PAK en zware metalen in de omgeving van Tata Steel een exact emissiepunt te identificeren van de in totaal 213 emissiepunten als bron van de PAK en zware metalen.
Verweerder heeft verder afdoende gemotiveerd dat de discrepantie tussen de waarden zoals gemeten in het luchtmeetnet in de IJmond en berekeningen met data van de e-MJV’s van Tata Steel verklaarbaar was en dat deze na herberekening met gegevens uit de ZZS inventarisatie van Tata Steel (bronpunten in plaats van kentallen) ook kleiner bleek dan door het RIVM was geconstateerd. Met haar verwijzing naar de RIVM rapporten en in dat verband ook het rapport van Coenrady waarin de niet nader genuanceerde bevindingen van het RIVM zijn bevestigd, heeft MOB daarom niet onderbouwd dat de door Tata Steel aangeleverde en door verweerder als voldoende beoordeelde ZZS-inventarisatie niet deugdelijk is.
14.3.2.
Verweerder heeft ook verder afdoende gemotiveerd dat het rapport Coenrady niet afdoet aan de deugdelijkheid van de ZZS-inventarisatie. De rechtbank onderschrijft de motivering van verweerder zoals opgenomen in 14.2.2. In aanvulling daarop overweegt de rechtbank dat de werkelijk geïnventariseerde ZZS-emissie is gebaseerd op emissiemetingen aan schoorstenen en dakopeningen. Waar emissiemetingen niet mogelijk waren, is gebruik gemaakt van kentallen uit de literatuur. De PAK-emissies bij de kookgasfabrieken zijn, zoals ook volgt uit de inventarisatie, niet alleen berekend maar ook deels gemeten. De rechtbank ziet ook geen grond voor de stelling van MOB, onder verwijzing naar het rapport Coenrady, dat de stofemissies worden onderschat. Verweerder heeft afdoende gemotiveerd dat de rekenmodellen zien op PM10 en dat als reductiemaatregelen effect hebben op PM10 er ook vanuit kan worden gegaan dat deze ook effect hebben op de (kleinere) fracties PM₅ en PM₂⸴₅ (en de daarin aanwezige ZZS/metalen). Omdat de rechtbank MOB niet volgt in haar stelling dat de ZZS inventarisatie onvoldoende is, kan zij MOB ook niet volgen in de door Coenrady berekende totale stofemissie. Te minder nu Coenrady in deze berekening ook stofemissies van in de nabijheid van Tata Steel gevestigde bedrijven heeft verwerkt. Zoals verweerder onbetwist heeft gesteld bestaat daartoe geen verplichting.
14.3.3.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat van een overtreding van artikel 2.4, derde lid, aanhef en onder a, Abm geen sprake is.
Het vermijdings- en reductieprogramma
15.1.1.
MOB voert aan dat zonder een deugdelijke ZZS-inventarisatie niet aan een inhoudelijke beoordeling van het VRP kan worden toegekomen. De omstandigheid dat – naar Tata Steel stelt – voor verschillende bronnen reinigingstechnieken zijn geïnstalleerd die als BBT zijn aan te merken, ontslaat Tata Steel niet van de verplichting om voor alle emissiebronnen na te gaan of verdere reductie van ZZS-emissie mogelijk is, dus ook voor emissies die volgens Tata Steel al aan het BBT-niveau voldoen. Dat is niet gebeurd en daarom had verweerder het VRP niet mogen goedkeuren.
Onder verwijzing naar het rapport van Coenrady voert MOB aan dat al in 2006 en 2012 het uitgangspunt gold dat diffuse stofemissies, die ZZS bevatten, moeten worden voorkomen door de grondstoffen inpandig op te slaan, zodat stof niet kan verwaaien naar buiten de inrichting, met een voorbehoud voor grote opslagen. Voor kleine opslagen gold dat voorbehoud niet en was inpandige opslag al BBT. In het rapport van Coenrady is onderzocht wat de huidige technische mogelijkheden zijn en daaruit blijkt dat het voor alle opslagvelden mogelijk is een inpandige opslag te realiseren. De grootschalige opslag waarvoor in 2006 nog een voorbehoud gold, is vandaag de dag mogelijk in silo’s, in een semi-vast gebouw met een kunststof dak of in een vast gebouw. Een dergelijke opslag is al gebouwd bij een staalfabriek in Italië. In het VRP is slechts summier ingegaan op diffuse stofemissies. Gesteld wordt dat bij de opslag van grondstoffen een windscherm wordt geplaatst en dat wordt overwogen transportbanden te overkappen. Dat is dus nog minder dan uit de implementatie van de BBT-conclusies voor IJzer- en Staalproductie uit 2012 [13] voortvloeit, laat staan dat sprake is van een maatregelenpakket waarmee wordt geconformeerd aan het huidige BBT-niveau. Verder zijn slechts globale schattingen gegeven van het effect en de kosten. Een berekening van de kosteneffectiviteit is niet gegeven.
15.1.2.
MOB voert verder aan dat het bestreden besluit op een onjuist inzicht steunt over de omvang van de emissiereductie die met het VRP kan worden gerealiseerd. In het RIVM-rapport 2023-0093 is op basis van metingen in de leefomgeving in 2020 en 2022 vastgesteld dat geen sprake is van significante afname van emissies. Het VRP, waarin is voorgespiegeld dat in de lopende periode het grootste deel van de 48% PAK-emissiereductie is gerealiseerd, kan daarom niet juist zijn.
15.2.1.
Volgens verweerder voldoet Tata Steel met het VRP van 30 september 2021 en de aanvullingen op het VRP van 30 september 2022 over de ZZS-emissies afkomstig van afwijkende bedrijfsomstandigheden en van 23 februari 2023 over de mogelijkheden en technieken ter voorkoming dan wel ter beperking van de ZZS-emissies afkomstig van de kleine bronnen aan de informatieplicht op grond van artikel 2.4, derde lid, Abm en aan de inspanningsverplichting voor de minimalisatie van ZZS op grond van artikel 2.4, tweede lid, Abm. Het VRP voldoet daarbij aan de criteria van artikel 2.20 van de Activiteitenregeling. De voorgestelde maatregelen zijn in de bijlage van het VRP nader uitgewerkt en worden, zo heeft Tata Steel aangekondigd, voor het einde van de looptijd van het VRP geïmplementeerd. De emissiebeperkende maatregelen moeten naar verwachting kunnen leiden tot een reductiepercentage van: 62% van zware metalen, 68% van lood, 48% van PAK’s, 29% van benzeen, 55% van dioxide en 71% [14] van PCB. Het gaat daarbij om ramingen. Door monitoring zal de daadwerkelijke reductie moeten worden vastgesteld. Indien nodig wordt met maatwerkvoorschriften en/of vergunningen erop toegezien dat het hoogste rendement uit de maatregelen zal worden gehaald. In de bijlage bij het VRP is volgens verweerder in overeenstemming met artikel 2.20 van de Activiteitenregeling naast informatie over de te verwachten rendementen van de voorgestelde reductietechnieken en de weergave van de validatie ervan ook informatie verstrekt over de bedrijfszekerheid, de kosten en de afwenteleffecten. De bedrijfszekerheid is geborgd omdat de voorgestelde reductietechnieken veelal bestaande en bewezen best beschikbare technieken zijn. De totale investeringskosten zijn geraamd op circa 300 miljoen euro. Gelet hierop voldoet Tata Steel volgens verweerder aan alle eisen die artikel 2.20 van de Activiteitenregeling stelt aan de informatieplicht van artikel 2.4, derde lid, van het Abm.
15.2.2.
Verweerder stelt in reactie op de beroepsgronden dat de maatregelen overeenkomstig de formule ERS>MVP1>MVP2 en naar de grootte van de werkelijke vrachtemissie zijn geprioriteerd om op zo kort mogelijke termijn de grootste reductie te kunnen behalen van emissies van ZZS bij Tata Steel. Daarbij hebben de grootste bronnen de hoogste prioriteit. Deze aanpak past volgens verweerder binnen het kader van artikel 2.4 van het Activiteitenbesluit. Anders dan MOB lijkt te stellen worden van Tata Steel wel reductiemaatregelen verlangd die boven de BBT-eisen liggen. Wat Tata Steel volgens verweerder in het VRP heeft geprobeerd toe te lichten, is dat de toe te passen reductietechnieken veelal bestaande en bewezen BBT zijn, waarvan de fabrieksspecificaties in de praktijk zijn beproefd, en waarvan het rendement derhalve bekend is of kan worden berekend. Op deze manier is inzichtelijk gemaakt dat de verwachte reductiepercentages ook realistisch zijn. De in het VRP voorgestelde maatregelen zijn ten opzichte van de vergunning over het algemeen BBT+, zoals bijvoorbeeld de ontstoffingsinstallatie van de pelletfabriek. Verweerder stelt verder dat MOB onder verwijzing naar het rapport van Coenrady ten onrechte betoogt dat inpandige opslag als uitgangspunt gold ter voorkoming van diffuse emissies. Weliswaar noemen zowel de BREF [15] op- en overslag als de BBT-conclusies IJzer- en Staalproductie de inpandige opslag als mogelijke best beschikbare techniek om emissie van stof te beperken, maar beide maken nadrukkelijk een voorbehoud voor grotere opslagen, waartoe ook de opslag bij Tata Steel kan worden gerekend. De in BBT-conclusie 11 [16] genoemde maatregelen, waaronder inpandige opslag (met voorbehoud voor grotere installaties), zijn daarnaast ook facultatief. In het VRP zijn maatregelen genoemd voor open opslagen die verder gaan dan BBT, zoals het windscherm. Verweerder wijst er verder op dat in het VRP is aangegeven dat de kosten van daarin opgenomen maatregelen voor open bronnen naar schatting vijfentwintig miljoen euro bedragen. Voor de kosteneffectiviteit zijn voor ZZS alleen referentiewaarden beschikbaar die niet zijn vastgelegd in wet- en regelgeving.
15.3.1.
De rechtbank stelt voorop dat verweerder (enige) beoordelingsruimte heeft bij de beoordeling of Tata Steel heeft voldaan aan de VRP-informatieverplichting als bedoeld in artikel 2.4, derde lid, aanhef en onder b, Abm. Dat neemt niet weg dat ook voor dat onderdeel b van de informatieverplichting moet worden voldaan aan de minimale vereisten van artikel 2.4, derde lid, van het Abm en artikel 2.20 van de Activiteitenregeling.
15.3.2.
Op 30 september 2021 heeft Tata Steel het (gewijzigde) ‘Vermijdings- en reductieprogramma 2020-2025’ aan verweerder overgelegd [17] . Het VRP ziet niet op alle ZZS-emissiebronnen binnen Tata Steel. In het VRP zijn 24 emissiebronnen betrokken. Dat verweerder heeft ingestemd met de keuze om in deze eerste cyclus van het VRP de maatregelen te prioriteren overeenkomstig de formule ERS>MVP1 >MVP2 en de grootte van de werkelijke vrachtemissie, waarmee de reductie van extreem risicovolle stoffen (ERS) in prioriteit is geplaatst boven de reductie van minimalisatieverplichte vaste stoffen (MVP1) die op hun beurt prioriteit hebben boven de minimalisatieverplichte gas- of dampvorminge stoffen (MVP2) en waarbij de grootste bronnen de hoogste prioriteit hebben, kan de rechtbank billijken. Temeer nu met die aanpak, zoals verweerder onbestreden heeft gesteld, op zo kort mogelijke termijn de grootste reductie kan worden behaald van de emissie van ZZS bij Tata Steel. Daarbij komt dat in paragraaf 3.2 van het stuk waarin het VRP is neergelegd, is aangegeven dat de 24 emissiebronnen die in het VRP zijn opgenomen niet de enige bronnen zijn die worden geminimaliseerd. Veel van de andere bronnen zijn immers uitgerust met een best beschikbare reinigingstechniek om de emissie van ZZS te reduceren, zoals een doekenfilter voor stofvormige componenten bij de pelletfabriek en een naverbrander voor gasvormige koolstofhoudende componenten. Verder blijkt uit dit stuk dat, als het VRP is uitgevoerd, de emissie van ZZS van minimaal 110 emissiebronnen zal zijn geminimaliseerd.
In tabel 5 van het VRP zijn de 24 in het VRP betrokken emissiebronnen opgenomen, met daarbij de ZZS die uit elke bron worden geëmitteerd en per bron de te nemen reductiemaatregelen. In de bij tabel 5 behorende bijlage ‘Gegevens per individuele bron-reductiemaatregel’ zijn de realisatietermijn en de details van de reductiematregelen opgenomen. Verweerder heeft afdoende gemotiveerd dat de in het VRP voorgestelde maatregelen ten opzichte van de verplichting in de milieuvergunning tot toepassing van BBT over het algemeen BBT+ zijn. Ook heeft verweerder afdoende gemotiveerd dat, anders dan Coenrady betoogt, een inpandige opslag voor Tata Steel niet heeft te gelden als verplicht toe te passen BBT nu de benodigde opslag zou kwalificeren als een in BBT-11 uit de BBT-conclusies voor IJzer- en Staalproductie van die eis – uitgezonderde – grote opslag.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank met verweerder van oordeel dat Tata Steel ook heeft voldaan aan de informatieplicht van artikel 2.4, derde lid, aanhef en onder b, Abm. De omstandigheid dat de verstrekte informatie voor wat betreft de totale kosten en de reductiepercentages ramingen betreffen, doet daaraan niet af. Ook voor het overige ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat niet is voldaan aan de eisen gesteld in artikel 2.20 van de Activiteitenregeling.
15.3.3.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat van een overtreding van artikel 2.4, derde lid, aanhef en onder b, Abm (en van artikel 2.20 van de Activiteitenregeling) geen sprake is.
Minimalisatieverlichting
16.1.
MOB wijst er op dat zij verweerder voorts heeft verzocht om handhavend op te treden op grond van de minimalisatieverplichting. Tata Steel voldoet volgens MOB ruim na het verlopen van de eerste onderzoeksperiode niet aan haar ZZS-informatieverplichtingen. Volgens het RIVM is er ook nog geen aantoonbare reductie gerealiseerd. Tata Steel heeft dan ook langdurig niet voldoende inspanning gepleegd tot ZZS-emissiereductie. Daarmee overtreedt Tata Steel volgens MOB de minimalisatieverplichting van artikel 2.4, tweede lid, Abm.
16.2.1.
De rechtbank overweegt met verweerder dat de minimalisatieverplichting een continue en cyclische inspanningsverplichting is die op Tata Steel rust ter voorkoming en reductie van emissie van ZZS. Daarbij geldt dat van bedrijven niet wordt verwacht dat alle ZZS maatregelen in één VRP-periode worden genomen. Er is spreiding mogelijk over meerdere opeenvolgende VRP-perioden indien sprake is van voldoende inspanning in de lopende periode. Bij de vraag of Tata Steel aan de inspanningsverplichting heeft voldaan heeft verweerder beoordelingsruimte.
16.2.2.
Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen, dat Tata Steel voldoet aan de inspanningsverplichting uit artikel 2.4, tweede lid, Abm tot minimalisatie van emissie van ZZS. Van belang daarbij is dat Tata Steel in het VRP dat, zij het enigszins te laat, is opgesteld in de periode 2016 – 2020 een groot aantal emissiebeperkende maatregelen heeft opgenomen en dat de uitvoering van deze maatregelen is of zal worden gestart in de lopende periode 2021 - 2025, waarbij geldt dat alle voorgestelde maatregelen voor het einde van de looptijd van het VRP moeten worden geïmplementeerd. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat op grond hiervan niet kan worden gezegd dat Tata Steel niet aan haar inspanningsverplichting van artikel 2.4, tweede lid, Abm voldoet.
16.2.3.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat van een overtreding van artikel 2.4, tweede lid, Abm geen sprake is.
Conclusie en gevolgen
17.1.
Nu gelet op het voorgaande van een overtreding geen sprake is, heeft verweerder het verzoek van MOB om handhavend op te treden tegen Tata Steel terecht afgewezen.
17.2.
Het beroep tegen het bestreden besluit is ongegrond. Het beroep tegen het niet tijdig beslissen is niet-ontvankelijk.
17.3.
MOB krijgt wel een vergoeding van haar proceskosten voor het instellen van het beroep tegen het niet tijdig beslissen, omdat dat op goede gronden was ingesteld. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt MOB een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend. Omdat de zaak een licht gewicht heeft, wordt een factor 0,5 toegepast. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 453,50,-. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
17.4.
MOB krijgt ook een vergoeding voor het betaalde griffierecht. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Het gaat om een bedrag van € 184,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond;
- bepaalt dat verweerder aan MOB het door haar betaalde griffierecht van € 184,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 453,50 aan proceskosten aan MOB.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin, voorzitter en mr. drs. J.H.A.C. Everaerts en mr. T.J.H. Verstappen, leden, in aanwezigheid van mr. P.C. van der Vlugt, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage wettelijk kader
Activiteitenbesluit milieubeheer
Artikel 2.3a
1. Deze afdeling is van toepassing op degene die een inrichting type A, een inrichting type B of een inrichting type C drijft.
2. In afwijking van het eerste lid is deze afdeling, met uitzondering van de artikelen 2.4, tweede lid, niet van toepassing op emissies naar de lucht van een IPPC-installatie indien en voor zover voor de activiteit of het type productieproces BBT-conclusies voor deze emissies zijn vastgesteld op grond van artikel 13, vijfde en zevende lid, van de EU-richtlijn industriële emissies. Indien de BBT-conclusie van toepassing is op een groep van stoffen, geldt de eerste volzin voor alle stoffen die tot die groep van stoffen behoren.
(..)
Artikel 2.4
1. In afwijking van artikel 2.3a, eerste lid, is dit artikel, met uitzondering van het achtste lid, onder b, uitsluitend van toepassing op degene die een inrichting type C [18] drijft.
2. Emissies van zeer zorgwekkende stoffen naar de lucht worden zoveel mogelijk voorkomen dan wel, indien dat niet mogelijk is, tot een minimum beperkt.
3. Degene die een inrichting drijft van waaruit emissies van zeer zorgwekkende stoffen naar de lucht plaatsvinden, overlegt elke vijf jaar informatie aan het bevoegd gezag over:
a. de mate waarin emissies van zeer zorgwekkende stoffen naar de lucht plaatsvinden;
b. de mogelijkheden om emissies van die stoffen te voorkomen dan wel, indien dat niet mogelijk is, te beperken.
4. In afwijking van het derde lid, kan het bevoegd gezag, indien het belang van de bescherming van het milieu zich daartegen niet verzet, bij maatwerkvoorschrift toestaan dat:
a. aan de informatieverplichting niet hoeft te worden voldaan indien naar het oordeel van het bevoegd gezag de bijdrage van emissies uit de inrichting aan het maximaal toelaatbaar risico, bedoeld in het vijfde lid, verwaarloosbaar is, of
b. de informatieverplichting, rekening houdend met de meest relevante zeer zorgwekkende stoffen, gefaseerd wordt uitgevoerd. Hierbij stelt het bevoegd gezag per stof een redelijke termijn vast waarbinnen die informatie wordt aangeleverd.
5. Indien bij activiteiten emissies van zeer zorgwekkende stoffen naar de lucht plaatsvinden, leiden de emissiewaarden van die stoffen, genoemd in artikel 2.5, niet tot overschrijding van het maximaal toelaatbaar risiconiveau van de immissieconcentratie van die stof.
6. Bij ministeriële regeling worden ten behoeve van de bescherming van het milieu regels gesteld over:
a. het opstellen van de programma’s voor het voorkomen dan wel, indien dat niet mogelijk is, beperken van emissies van zeer zorgwekkende stoffen, bedoeld in het derde lid;
b. het maximaal toelaatbaar risiconiveau en de vaststelling daarvan;
c. de bepaling van de immissieconcentratie, bedoeld in het vijfde lid.
7. Indien voor een van de zeer zorgwekkende stoffen nog geen maximaal toelaatbaar risiconiveau is vastgesteld, is het vijfde lid niet van toepassing op die stof tot het moment waarop de vaststelling plaatsvindt.
8. Indien de geografische ligging, de plaatselijke milieuomstandigheden of de technische kenmerken van de betrokken installatie daartoe aanleiding geven, kan het bevoegd gezag, als het belang van de bescherming van het milieu en het belang van het voorkomen dan wel voor zover dat niet mogelijk is het zoveel mogelijk beperken van luchtverontreiniging zich daartegen niet verzetten, bij maatwerkvoorschrift voor de stofcategorie ZZS voor zover het betreft:
a. een inrichting type C, emissiegrenswaarden vaststellen die afwijken van de emissiewaarden, bedoeld in het vijfde lid, dan wel afwijken van de emissiewaarden in de tabellen 2.5 en 2.6 of de tijdelijk bij ministeriële regeling vastgestelde waarden als bedoeld in artikel 2.5, zesde lid, dan wel andere eisen stellen;
b. een inrichting type B, eisen stellen aan de situering en uitvoering van het afvoerpunt van emissies;
c. eisen stellen aan de emissies van diffuse bronnen.
9. Ten aanzien van de technische kenmerken, bedoeld in het achtste lid, wordt onder meer rekening gehouden met een afwijkend emissiepatroon, de kosten en baten en een integrale afweging van de mogelijkheden voor emissiebeperking.
10. Dit artikel is, met uitzondering van het tweede lid, het achtste lid en het negende lid, niet van toepassing op de stoffen genoemd in bijlage 2 bij de Wet milieubeheer.
11. De termijn van vijf jaar, genoemd in het derde lid, vangt aan:
a. op het tijdstip van het van toepassing worden van artikel 2.4. op de inrichting, of
b. in afwijking van onderdeel a, voor een inrichting waarvoor tot het toepassing worden van artikel 2.4 voor die inrichting in een vergunning een afwijkend tijdstip was vastgelegd, op dat afwijkende tijdstip.
Activiteitenregeling milieubeheer
Artikel 2.20
De vermijdings- en reductieprogramma’s van zeer zorgwekkende stoffen, bedoeld in artikel 2.4, zesde lid, onder a, van het besluit, bevatten in ieder geval:
a. een overzicht van mogelijkheden en technieken ter voorkoming en ter beperking van de emissies;
b. met betrekking tot de technieken, bedoeld in onderdeel a, informatie over:
1°. het rendement;
2°. de validatie;
c. informatie over de bedrijfszekerheid en de kosten;
d. informatie over afwenteleffecten.