Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummers: HAA 24/1281, HAA 24/2598 en HAA 24/2620
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 juni 2025 in de zaak tussen
[eiseres 1] ., gevestigd te [plaats 1] ,
[eiseres 2], gevestigd te [plaats 2] ,
[eiseres 3], gevestigd te [plaats 3] ,
gezamenlijk te noemen: eiseressen
(gemachtigde: mr. dr. R.M. Schnitker),
en
voorheen de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, thans de minister van Justitie en Veiligheid
(gemachtigden: mr. I.M. van der Heijden en mr. A.D. Roell).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de beroepen van eiseressen gericht tegen het besluit van 16 februari 2024 waarin hun bezwaren niet-ontvankelijk zijn verklaard. Eiseressen zijn het hiermee niet eens. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het bezwaar van eiseressen terecht niet-ontvankelijk is verklaard.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de bezwaren van eiseressen met het bestreden besluit terecht niet-ontvankelijk zijn verklaard
.Eiseressen krijgen dus geen gelijk en de beroepen zijn dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Eiseressen krijgen dus geen gelijk en de beroepen zijn dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 3, waarbij de rechtbank eerst ingaat op de juridische achtergrond en de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. Daarna bespreekt de rechtbank onder 4 de vraag of de bezwaren terecht niet-ontvankelijk zijn verklaard. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
1.3.
De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Procesverloop
2. In het bestreden besluit van 16 februari 2024 heeft verweerder de bezwaren van eiseressen niet-ontvankelijk verklaard.
2.1.
Eiseressen hebben beroepen ingesteld tegen het bestreden besluit bij de rechtbank Gelderland, Midden-Nederland en Noord-Holland. Omdat het beroep bij de rechtbank Noord-Holland als eerste is ingediend, worden de beroepen op grond van artikel 8:8, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij de rechtbank Noord-Holland gezamenlijk behandeld.
2.2.
Verweerder heeft op 3 oktober 2024 een verweerschrift ingediend.
2.3.
De rechtbank heeft de beroepen op 10 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseressen en namens luchthaven Texel: [naam 1] , namens luchthaven Hilversum : [naam 2] en namens luchthaven Teuge: [naam 3] . Namens verweerder waren voornoemde gemachtigden aanwezig.
Beoordeling door de rechtbank
Juridische achtergrond
3. Op grond van de Schengengrenscode is het passeren van de buitengrenzen van het
Schengengebied toegestaan via de daartoe aangewezen grensdoorlaatposten, waar
(systematische) grenscontroles worden uitgevoerd door de Koninklijke Marechaussee (Kmar). Grensdoorlaatposten worden in Nederland aangewezen bij ministeriële regeling, namelijk het Voorschrift Vreemdelingen 2000 (VV). Uit artikel 4.2, eerste lid, VV volgt dat de plaatsen waar grensdoorlaatposten zijn gevestigd, worden aangewezen in bijlage 4 bij het VV. Dit betekent dat personen in beginsel alleen via de daartoe in bijlage 4 bij het VV
aangewezen grensdoorlaatposten het Schengengebied in- en uit kunnen reizen. Dit geldt ook voor de kleinere luchthavens waar ‘general aviation’ plaatsvindt, dat met name bestaat uit privévluchten van sportvliegers of zakenjets.
3.1.
In 2021 is door het ministerie van Justitie en Veiligheid een overleg opgestart met zes kleine luchthavens in Nederland, te weten: Texel, Teuge, Hilversum , Kempen/Budel, Breda/Seppe en Midden-Zeeland. Dit overleg heeft ertoe geleid dat met de luchthavens Midden-Zeeland, Breda/Seppe en Kempen/Budel een pilot project is gestart om te bezien of er mogelijkheden waren om deze kleine luchthavens aan te merken als grensdoorlaatpost. In dat kader zijn deze drie zuidelijke luchthavens op 21 juli 2021 toegevoegd aan bijlage 4 bij het VV en daarmee voor onbepaalde tijd aangewezen als grensdoorlaatpost (Stcrt. 2021, nr. 36374).
3.2.
De Nederlandse Vereniging van Luchthavens (NVL) heeft bij brief van 16 november 2022 verweerder verzocht om een soortgelijke pilot uit te voeren voor de drie noordelijke luchthavens, namelijk eiseressen, en deze luchthavens daartoe ook op te nemen in bijlage 4 bij het VV als grensdoorlaatpost.
3.3.
Bij brief van 4 april 2023 heeft verweerder aangegeven dat uit de pilot is gebleken dat het uitvoeren van systematische grenscontroles op de kleinere luchthavens veel capaciteit vergt en dat dit ten koste gaat van andere taken van de Kmar. Voor het besluit welke kleine luchthavens opgenomen worden op de lijst van grensdoorlaatposten is onder andere gekeken naar het aantal extra-Schengenvluchten en de (kosten van) extra Kmar capaciteit die nodig is om systematische grenscontroles uit te voeren. Ook is gekeken naar het belang van de luchthaven voor de bereikbaarheid van Nederland voor kleinere luchtvaartuigen en het economisch belang van de kleine luchthavens zelf, ook voor de regio. Na afweging van alle relevante factoren is besloten om in totaal drie kleine luchthavens aan te wijzen als grensdoorlaatpost. Gezien het structureel relatief hoge aantal extra-Schengenvluchten is gekozen voor de zuidelijke luchthavens: Breda/Seppe, Kempen/Budel en Midden-Zeeland.
In november 2022 is gevraagd om de pilot uit te voeren op de noordelijke luchthavens. Een aparte pilot zal echter geen nieuwe inzichten bieden. Gezien de consistent lage aantal extra-Schengenvluchten op de noordelijke luchthavens en de benodigde capaciteit voor het uitvoeren van grenscontroles, is besloten om deze luchthavens niet aan te merken als grensdoorlaatpost. Dit betekent dat extra-Schengenverkeer van en naar deze luchthavens niet meer is toegestaan. De noordelijke luchthavens hebben vanaf 1 april 2023 vijf maanden de tijd om de extra-Schengenvluchten af te bouwen.
3.4.
In de beslissing op bezwaar van 16 februari 2024 heeft verweerder het hiertegen door eiseressen ingediende bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat de brief van 4 april 2023 geen besluit is waartegen bezwaar kan worden gemaakt. Het VV is een algemeen verbindend voorschrift (avv). De aanwijzing van luchthavens als grensdoorlaatpost in bijlage 4 bij het VV is een concretiserend besluit van algemene strekking (cbas). Tegen een cbas staan rechtsmiddelen open, maar dit betreft een andere situatie. Verzocht is om een pilot uit te voeren voor de noordelijke luchthavens, hetgeen de (tijdelijke) aanwijzing van deze luchthavens als grensdoorlaatpost in bijlage 4 impliceert. Tegen de afwijzing van een verzoek om wijziging van een cbas, kan niet met een bestuursrechtelijk rechtsmiddel worden opgekomen, omdat een dergelijke weigering geen rechtsgevolgen in het leven roept.
Is het bezwaar terecht niet-ontvankelijk verklaard?
4. Eiseressen stellen (samengevat) dat zij een concrete aanvraag hebben ingediend om als grensdoorlaatpost te worden aangewezen en dat de afwijzing van die aanvraag op rechtsgevolg is gericht, namelijk uitsluiting van toegang tot het internationale luchtverkeer. Als gevolg daarvan is voor eiseressen sprake van gemiste economische kansen, verstoring van de bedrijfsvoering door het uitblijven van investeringen en aantasting van de rechtspositie van eiseressen ten opzichte van andere luchthavens die wel grensdoorlaatpost zijn. Hierdoor is onder meer sprake van (economische) schade, aantasting van het vestigingsklimaat en ongelijkheid met de andere luchthavens. Dat die aanwijzing als grensdoorlaatpost technisch vorm krijgt via wijziging van een bijlage bij een ministeriële regeling, doet er niet aan af dat wel sprake is van een besluit. De weigering tot wijziging van de bijlage is, gelet op het individuele karakter, aan te merken als een beschikking zoals bedoeld in artikel 1:3, tweede lid, Awb. Eiseressen wijzen ook op de conclusie [1] van de staatsraden Advocaten Generaal Snijders en Widdershoven van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 26 februari 2025 waarin benadrukt wordt dat de functie en gevolgen van het besluit bij de beoordeling of sprake is van een cbas of een avv doorslaggevend zijn. Bij twijfel moet een goede rechtsbescherming leidend zijn. Naarmate de bestuursrechter de meer bevoegde en gespecialiseerde rechter is op het betrokken terrein, ligt het meer voor de hand om een besluit aan te merken als een cbas. Een mogelijke rechtsgang bij de burgerlijke rechter heeft niet de voorkeur, omdat de bepalingen in het Vreemdelingenbesluit en de Schengengrenscode een bestuursrechtelijk karakter hebben. De bestuursrechter kent ook een geïntegreerde toetsing aan nationale én Unierechtelijke normen en biedt de geëigende vorm van bescherming voor publiekrechtelijke besluiten. Indien het besluit niet als een cbas wordt aangewezen en het bestreden besluit formele rechtskracht krijgt, is het nadeel voor de luchthavens groot. Het bezwaar van eiseressen is daarom ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
4.1.
Verweerder stelt (samengevat) dat de brief van 4 april 2023 een afwijzing is van een verzoek om een cbas te wijzigen. Een cbas is een besluit van algemeen strekking. Dat is dus geen beschikking zoals bedoeld in artikel 1:3, tweede lid, Awb en daartegen staat dus geen bezwaar of beroep open. Tot slot wijst verweerder erop dat voor eiseressen de mogelijkheid openstaat om bij de burgerlijke rechter op te komen tegen de keuze om eiseressen niet aan te wijzen als grensdoorlaatpost. Het bezwaar van eiseressen is daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard.
4.2.
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat het bezwaar van eiseressen terecht niet ontvankelijk is verklaard en legt dit als volgt uit.
4.2.1
Tussen partijen is niet in geschil dat het VV een avv is. Ook is niet in geschil dat bijlage 4 bij het VV, waarin de grensdoorlaatposten worden aangewezen, een cbas is. Bij de aanwijzing van een luchthaven als grensdoorlaatpost in de bijlage ondervindt eenieder de rechtsgevolgen van dit besluit, omdat een luchthaven wordt opengesteld voor eenieder die het Schengengebied wil in- of uitreizen. Dat maakt dat sprake is van een besluit van algemene strekking, waarin de algemene norm die volgt uit het VV en artikel 5 Schengengrenscode, nader naar plaats en tijd wordt geconcretiseerd.
4.2.2.
Uit de systematiek van de Awb volgt dat een weigering van een aanvraag tot wijziging van een besluit van algemene strekking niet op rechtsgevolg is gericht, omdat de situatie voor de aanvrager daardoor niet verandert. Deze weigering is daarom niet aan te merken als een besluit waartegen bezwaar en beroep open staat. Alleen in de specifieke situatie genoemd in artikel 1:3, tweede lid, Awb is de weigering van een aanvraag wel vatbaar voor bezwaar en beroep. De afwijzing van het verzoek om bijlage 4 te wijzigen is echter geen afwijzing van een aanvraag in de zin van artikel 1:3, tweede lid, Awb. In artikel 1:3, tweede lid, Awb wordt namelijk aangegeven dat onder een beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan. Hiervoor heeft de rechtbank al vastgesteld dat de aanwijzing van een luchthaven als grensdoorlatpost in bijlage 4 wel een (concretiserend) besluit van algemene strekking (cbas) is. Door de algemene strekking is geen sprake van een beschikking.
4.2.3.
De verwijzing naar de conclusie van 26 februari 2025 leidt niet tot een ander oordeel. In de conclusie wordt vooral ingegaan op het onderscheid tussen een avv en een cbas, terwijl dit juist niet in geschil is. In geschil is immers of de weigering van een aanvraag om een cbas te wijzigen voor bezwaar en beroep vatbaar is. Tot slot heeft verweerder ook terecht gewezen op de mogelijkheid die voor eiseressen openstaat om bij de burgerlijke rechter op te komen tegen de keuze om de noordelijke luchthavens niet aan te wijzen als grensdoorlaatpost. Het is dus niet zo dat voor eiseressen geen rechtsbescherming openstaat.
4.2.4.
De beroepsgronden van eiseressen slagen dus niet.
Conclusie en gevolgen
5. De beroepen van eiseressen zijn dus ongegrond. Dit betekent dat eiseressen geen gelijk krijgen en het bestreden besluit, waarbij het bezwaar van eiseressen niet-ontvankelijk is verklaard, in stand blijft.
6. Ook krijgen eiseressen geen vergoeding van hun griffierecht en proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Janse van Mantgem, voorzitter, en mr. M.H. Affourtit-Kramer en mr. C.M.A.V. van Kleef, leden, in aanwezigheid van mr. A.W. Martens, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:3
1.Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
2Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.
(…)
Artikel 8:3
1.Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit:
a. inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
b. inhoudende de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
c .inhoudende de goedkeuring van een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel of de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel.
2Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling.
Vreemdelingenbesluit 2000
Artikel 2.4
1.Aan de vreemdeling, die als passagier van een vliegtuig een vliegveld aandoet en in wiens geldig document voor grensoverschrijding het voor binnenkomst in het Beneluxgebied vereiste reisvisum of doorreisvisum met oponthoud ontbreekt, kan toegang tot het Beneluxgebied worden verleend.
(…)
3.De toegang wordt slechts verleend, indien de vreemdeling een bij ministeriële regeling aangewezen vliegveld in Nederland aandoet, dan wel een daartoe aangewezen vliegveld in België of Luxemburg.
Voorschrift Vreemdelingen 2000
Artikel 2.4
Als de vliegvelden in Nederland, bedoeld in
artikel 2.4, derde lid, van het Besluit, zijn aangewezen de vliegvelden, vermeld in
bijlage 4 (https://wetten.overheid.nl/BWBR0012002/2025-04-10)bij deze regeling.
artikel 2.4, derde lid, van het Besluit, zijn aangewezen de vliegvelden, vermeld in
bijlage 4 (https://wetten.overheid.nl/BWBR0012002/2025-04-10)bij deze regeling.
Artikel 4.2
1.Als de plaatsen waar grensdoorlaatposten zijn gevestigd, zijn aangewezen de plaatsen vermeld in kolom A van
bijlage 4 (https://wetten.overheid.nl/BWBR0012002/2025-04-10)bij deze regeling. Personencontrole in het kader van de grensbewaking kan worden uitgevoerd op de locaties, vermeld in kolom B van
bijlage 4 (https://wetten.overheid.nl/BWBR0012002/2025-04-10)bij deze regeling.
bijlage 4 (https://wetten.overheid.nl/BWBR0012002/2025-04-10)bij deze regeling. Personencontrole in het kader van de grensbewaking kan worden uitgevoerd op de locaties, vermeld in kolom B van
bijlage 4 (https://wetten.overheid.nl/BWBR0012002/2025-04-10)bij deze regeling.
2. De grensdoorlaatposten, bedoeld in het eerste lid, zijn voor het inreizen en uitreizen van personen opengesteld gedurende de tijden, vermeld in kolom C van
bijlage 4 (https://wetten.overheid.nl/BWBR0012002/2025-04-10)bij deze regeling.
bijlage 4 (https://wetten.overheid.nl/BWBR0012002/2025-04-10)bij deze regeling.
Schengengrenscode
Artikel 5
1. De buitengrenzen mogen slechts via de grensdoorlaatposten en gedurende de vastgestelde openingstijden worden overschreden. Aan de grensdoorlaatposten die niet 24 uur per etmaal open zijn, worden de openingstijden duidelijk aangegeven.
De lidstaten stellen de Commissie overeenkomstig artikel 39 in kennis van de lijst van hun grensdoorlaatposten.
2. In afwijking van lid 1 kunnen op de verplichting om de buitengrenzen uitsluitend via de grensdoorlaatposten en gedurende de vastgestelde openingstijden te overschrijden, uitzonderingen worden toegestaan:
a)
voor personen of groepen van personen wanneer bijzondere omstandigheden nopen tot incidentele overschrijding van de buitengrenzen buiten grensdoorlaatposten en vastgestelde tijden en mits zij in het bezit zijn van de door het nationale recht voorgeschreven vergunningen en dit niet in strijd is met overwegingen van openbare orde en binnenlandse veiligheid van de lidstaten. De lidstaten kunnen specifieke regelingen treffen in bilaterale overeenkomsten. Algemene uitzonderingen waarin in het nationale recht en in bilaterale overeenkomsten is voorzien, worden overeenkomstig artikel 39 ter kennis van de Commissie gebracht;
b)
voor personen of groepen van personen in geval van een onvoorziene noodsituatie;
c)
overeenkomstig de specifieke voorschriften in de artikelen 19 en 20 in samenhang met de bijlagen VI en VII.
3. Onverminderd de uitzonderingen in lid 2 en de verplichtingen inzake internationale bescherming, stellen de lidstaten overeenkomstig hun nationale recht sancties op het onrechtmatig overschrijden van de buitengrenzen buiten de grensdoorlaatposten en de vastgestelde openingstijden. Die sancties zijn doeltreffend, evenredig en afschrikkend.