Uitspraak
RECHTBANK Noord-Holland
Civiel recht
Zittingsplaats Haarlem
Zaaknummer: C/15/364557 / KG ZA 25-237
Vonnis in kort geding van 20 juni 2025
in de zaak van
1.de besloten vennootschap naar Belgische recht ASL GROUP B.V.,
mede namens haar 100% deelneming
ASL N.V.,
ASL N.V.,
beide te Hasselt, België,
hierna te noemen: ASL Group,
2.
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
2.
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
JETNETHERLANDS B.V.,
te Schiphol,
hierna te noemen: JetNetherlands,
3.
de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid DUTCH BUSINESS AVIATION ASSOCIATION,
3.
de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid DUTCH BUSINESS AVIATION ASSOCIATION,
te Schiphol,
hierna te noemen: DBAA,
eisende partijen,
hierna samen te noemen: ASL,
advocaat: mr. H.T. Kernkamp,
tegen
1.de publiekrechtelijke rechtspersoon DE STAAT DER NEDERLANDEN,
te Den Haag,
hierna te noemen: de Staat,
advocaten mrs. T.W. Franssen en M. Mein,
advocaten mrs. T.W. Franssen en M. Mein,
2.
de publiekrechtelijke rechtspersoon (zelfstandig bestuursorgaan)
de publiekrechtelijke rechtspersoon (zelfstandig bestuursorgaan)
AIRPORT COORDINATION NETHERLANDS,
te Schiphol,
hierna te noemen: ACNL,
advocaten mrs. D.A. van Oeveren en G. Verberne,
advocaten mrs. D.A. van Oeveren en G. Verberne,
3.
de naamloze vennootschap EINDHOVEN AIRPORT N.V.,
de naamloze vennootschap EINDHOVEN AIRPORT N.V.,
te Eindhoven,
hierna te noemen: Eindhoven Airport,
advocaat mr. M.L. de Vries Lentsch,
gedaagde partijen,
hierna samen te noemen: de Staat c.s.
1.De procedure
1.1.
Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding met producties van ASL
- de conclusie van antwoord met producties van de Staat
- de conclusie van antwoord van ACNL
- de producties 13 en 14 van ASL
2.De feiten
2.1.
ASL Group biedt door heel Europa vluchten in de algemene en zakelijke luchtvaart (aangeduid als General Aviation en Business Aviation, (hierna "GA/BA") sector aan. ASL Group opereert een vloot van meer dan 45 vliegtuigen en heeft vestigingen op bijna alle Belgische en Nederlandse luchthavens.
2.2.
JetNetherlands is een 100% deelneming van ASL Group. JetNetherlands is huurder en exploitant van twee hangars op luchthaven Eindhoven. ASL Group/Jet Netherlands hebben permanent drie toestellen gestationeerd in Eindhoven.
2.3.
DBAA is een Nederlandse vereniging die zich tot doel stelt het behartigen en het beschermen van de belangen van nationale en internationale bedrijven die actief zijn in de zakelijke luchtvaartsector, met name ten behoeve van de General Aviation /
Business Aviation (“GA/BA”). GA/BA is een specifiek onderdeel van de luchtvaart waarbij vluchtbewegingen niet op regelmatige en vooraf in te plannen dagen en tijden plaatsvinden.
2.4.
Luchthaven Eindhoven is een militaire luchthaven waar burgermedegebruik plaatsvindt. Eindhoven Airport exploiteert het civiele vliegverkeer op de luchthaven. Aan Eindhoven Airport is een vergunning voor dit burgermedegebruik verleend. In die vergunning is opgenomen dat op de luchthaven jaarlijks maximaal 41.500 vliegtuigbewegingen voor het burgermedegebruik zijn toegestaan. Op grond van artikel 10.31 van de Wet luchtvaart is luchthaven Eindhoven een openbare luchthaven.
2.5.
Luchthaven Eindhoven is voor het civiele vliegverkeer een slotgecoördineerde
luchthaven in de zin van artikel 2, onder g, van de Verordening (EEG) nr. 95/93 van de Raad van 18 januari 1993 betreffende gemeenschappelijke regels voor de toewijzing van "slots" op communautaire luchthavens (hierna: “de Slotverordening"). Een slot is een door de coördinator van een gecoördineerde luchthaven gegeven toestemming om op een bepaalde datum en tijd de gehele voor de uitvoering van een luchtdienst noodzakelijke luchthaveninfrastructuur te gebruiken om te landen of op te stijgen. Luchtvaartuigen kunnen alleen landen op en opstijgen van een slotgecoördineerde luchthaven indien aan de exploiterende luchtvaartmaatschappij hiervoor een slot is toegewezen.
2.6.
ACNL is de Nederlandse slotcoördinator. ACNL is een zelfstandig bestuursorgaan. Om de door de Slotverordening voorgeschreven onafhankelijkheid van ACNL te borgen heeft de Nederlandse wetgever bepaald dat de artikelen 21 en 22 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen niet van toepassing zijn op ACNL. Dit betekent dat de Minister geen beleidsregels kan vaststellen ten aanzien van de taakuitvoering van ACNL en ook niet de bevoegdheid heeft om besluiten van ACNL te vernietigen.
2.7.
Voordat ACNL slots kan verdelen, moet de beschikbare capaciteit op een luchthaven worden vastgesteld. Dit gebeurt tweemaal per jaar in een zogeheten 'capaciteitsdeclaratie', voor het winterseizoen en het zomerseizoen. De verantwoordelijkheid voor het vaststellen van de capaciteitsdeclaraties is in het Besluit Slotallocatie toegewezen aan Eindhoven Airport als exploitant van de luchthaven.
2.8.
Aan het vaststellen van de capaciteitsdeclaratie gaat een consultatieproces vooraf met betrokken stakeholders, waaronder de Staat, luchtvaartmaatschappijen, ACNL en representatieve organisaties. Dat overleg vindt plaats in de Coordination Committee Netherlands (‘CCN’). Onder de CCN is de werkgroep Capacity Declaration Subcommittee (‘CDSC’) betrokken bij de vaststelling van de capaciteitsdeclaraties. Zij bereidt de besluitvorming van de CCN voor.
2.9.
Na het vaststellen van de capaciteitsdeclaratie doen luchtvaartmaatschappijen hun slotaanvragen. Vervolgens worden de beschikbare slots door ACNL uitgegeven. Voorafgaand aan het slotallocatieproces voor het winter- en het zomerseizoen maakt ACNL haar Working Procedure Slot Allocation ("WPSA") bekend. Hierin maakt ACNL onder meer duidelijk hoe het slotallocatieproces zal worden vormgegeven en wat daarbij wordt verwacht van de luchtvaartmaatschappijen.
2.10.
De verdeling van slots door ACNL vindt plaats conform artikel 8 van de Slotverordening (zie bijlage). Kort gezegd geldt bij de toedeling de volgende procedure:
- Luchtvaartmaatschappijen kunnen historisch rechten opbouwen. Bij verdeling van slots hebben luchtvaartmaatschappijen met historische rechten voorrang. (artikel 8 lid 2) Een luchtvaartmaatschappij kan aanspraak maken op historische rechten indien zij in het voorgaande corresponderende winter- of zomerseizoen ten minste 80% van de betreffende slotreeks heeft gebruikt
- Commerciële luchtdiensten gaan voor op GA/BA luchtvaart (artikel 8 lid 3)
- Luchtvaartmaatschappijen en andere exploitanten van vliegtuigen kunnen aanspraken maken op slots die na toewijzing resteren en op slot die op een later moment vrijkomen (de “Slotpool”) (artikel 8 lid 7).
2.11.
Voor het hele proces gelden internationaal afgestemde tijdslijnen (de "IATA-kalender"). Die tijdslijnen hebben kort gezegd betrekking op (i) het declareren van de capaciteit door Eindhoven Airport, (ii) het aanvragen van slots door luchtvaartmaat-schappijen en (iii) de uitgifte van slots door ACNL.
2.12.
In overeenstemming met de internationale tijdslijnen heeft ACNL de door Eindhoven Airport afgegeven capaciteitsdeclaratie voor het zomerseizoen 2025 (S25) op 1 oktober 2024 gepubliceerd op haar website waarna de slots voor het zomerseizoen 2025 door ACNL zijn verdeeld. Het zomerseizoen is ingegaan op 30 maart 2025. Op 8 mei 2025 heeft Eindhoven Airport de capaciteitsdeclaratie voor het winterseizoen (W25/26) vastgesteld. De luchtvaartmaatschappijen hebben hun slotaanvragen op 15 mei 2025 ingediend en ACNL heeft de beschikbare slots voor W25/26 op 5 juni 2025 toegekend.
2.13.
Omdat de GA/BA-sector geen dienstregeling hanteert en geen vaste slotreeksen gebruikt, bouwt zij geen historische rechten op. Daardoor en door de voorrang die de Slotverordening geeft aan commerciële luchtvaart blijven er door de beperkte capaciteit aan slots op luchthaven Eindhoven voor GA/BA nauwelijks slots over. Om de GA/BA sector toch voldoende ruimte te geven heeft Eindhoven Airport in oktober 2016 een eigen regeling in het leven geroepen: de 'Prior Permission Requested Regeling zakelijke en algemene luchtvaart Eindhoven Airport' (hierna: "PPR-regeling"). Op basis van de PPR-regeling werd door Eindhoven Airport een deel van de beschikbare luchthavencapaciteit niet gerapporteerd aan ACNL als onderdeel van de capaciteitsdeclaratie, maar gereserveerd voor GA/BA. Eindhoven Airport verdeelde deze capaciteit vervolgens zelf onder belangstellende partijen.
Onder de PPR-regeling werden tot april 2025 1560 slots per jaar gereserveerd voor GA/BA. ACNL was van het bestaan van deze regeling op de hoogte.
2.14.
Tijdens een overleg op 19 september 2023 heeft Eindhoven Airport aan ASL Group toegelicht dat zij vanwege toenemende schaarste van geluidscapaciteit voornemens was de PPR-regeling per 1 januari 2026 te stoppen. Op 20 september 2023 heeft Eindhoven Airport aan ASL Group een brief gestuurd met een kort verslag van het gesprek. In die brief gaf Eindhoven Airport aan dat (i) de bezettingsgraad van GA/BA-vluchten veel lager was dan de bezettingsgraad van commerciële vluchten en (ii) dat de geluidbelasting van GA/BA-toestellen – op bepaalde tijdstippen op de dag – vergelijkbaar is met de nieuwste generatie
toestellen in de commerciële luchtvaartsector en dat zij om die reden voornemens was per 1 januari 2026 te stoppen met het uitgeven van PPR’s voor het GA/BA segment.
2.15.
Op 7 november 2023 heeft Eindhoven Airport op haar website een aantal maatregelen aangekondigd om versneld te verduurzamen en de uitstoot van geluid en CO2 van haar vliegverkeer met 30% terug te brengen. Een van de genoemde maatregelen is om vanaf 1 januari 2026 geen (fossiele) privévluchten meer toe te laten, omdat privévluchten een relatief grote geluid- en CO2-footprint per passagier hebben en maar in zeer beperkte mate voorzien in de mobiliteitsbehoefte van de regio.
2.16.
Op 15 januari 2024 heeft tussen ACNL en Eindhoven Airport een overleg plaatsgevonden waarbij ACNL heeft aangegeven dat de PPR-regeling in strijd is met de Slotverordening, omdat alle beschikbare capaciteit op de Luchthaven gedeclareerd moet
worden.
2.17.
Op 21 februari 2024 heeft de Staat in een brief aan Eindhoven Airport geschreven dat – kort gezegd – de PPR-regeling in strijd is met de Slotverordening en dat het de Minister van I&W derhalve het verzoek van ACNL onderschrijft om de bestaande PPR-regeling binnen een voor belanghebbenden redelijke termijn af te bouwen, zodat alle slots door ACNL gealloceerd kunnen worden. De Minister schrijft verder dat hij graag op de hoogte wil worden gehouden van de afbouw en geplande beëindiging van de PPR-regeling.
2.18.
Op 3 april 2024 hebben twee vertegenwoordigers van Eindhoven Airport een vertegenwoordiger van ASL Group bezocht waarbij zij uitleg hebben gegeven over de opvatting van ACNL en de Staat. Vervolgens heeft Eindhoven Airport op 25 juni 2024 tijdens een presentatie voor ASL Group aangegeven dat zij niet langer uitvoering kon geven aan de PPR-regeling, nu de capaciteit door de onafhankelijk slotcoördinator moet worden verdeeld. Eindhoven Airport heeft daarbij aangekondigd dat zij een overgangsregeling zou opstellen, de zogenaamde "tussenstap", waarbij een voor de GA/BA-sector bestemd deel van de slots zou worden opgenomen in de capaciteitsdeclaratie. Een soortgelijke presentatie is op 10 juli 2024 gegeven voor andere belanghebbenden, waaronder twee bestuursleden van DBAA.
2.19.
In samenspraak met ACNL heeft Eindhoven Airport een overgangsregeling opgesteld die van toepassing is van 30 maart 2025 tot 1 januari 2026. Die overgangsregeling houdt in dat Eindhoven Airport in haar capaciteitsdeclaratie onderscheid maakt tussen gedeclareerde slots voor de commerciële luchtvaart en de GA/BA-sector. Gedurende de overgangsregeling blijft de PPR-regeling van toepassing en kan de GA/BA-sector nog steeds vluchtaanvragen indienen bij Eindhoven Airport. Na goedkeuring van Eindhoven Airport dient de grondafhandelaar van de GA/BA-sector vervolgens bij ACNL een slotaanvraag in ten behoeve van de exploitant van het vliegtuig. Vanaf 1 januari 2026 is de overgangsregeling niet meer van toepassing en zijn niet langer afzonderlijke slots voor de GA/BA-sector gereserveerd.
2.20.
In een bijeenkomst op 21 augustus 2024 heeft Eindhoven Airport de GA/BA-sector over de opgestelde overgangsregeling geïnformeerd. Ten behoeve van deze bijeenkomst heeft Eindhoven Airport de conceptdeclaratie van het zomerseizoen van 2025 (S25) overgelegd, waaruit blijkt dat voor de GA/BA-sector voor het zomerseizoen van 2025 slots worden opgenomen in de capaciteitsdeclaratie.
2.21.
Bij de CCN van 12 september 2024 is een presentatie gegeven waarin de overgang
van de PPR-regeling naar het slotsysteem is toegelicht.
2.22.
Op 1 november 2024 heeft een overleg plaatsgevonden waarin drie bestuursleden van DBAA en Eindhoven Airport het toekomstperspectief van de GA/BA-sector op de Luchthaven Eindhoven hebben besproken. Eindhoven Airport heeft in dat overleg toegelicht dat de PPR-regeling na 1 januari 2026 niet langer kan worden toegepast.
2.23.
Op 25 oktober 2024 heeft Eindhoven Airport de nieuwe tarieven en voorwaarden, waaronder de nieuwe PPR-regeling die per 30 maart 2025 zou gelden, vastgesteld. Alle gebruikers, waaronder de GA/BA-sector, hebben die nieuwe tarieven en voorwaarden ontvangen.
2.24.
Op 3 januari 2025 heeft Eindhoven Airport aan de gebruikers van de
Luchthaven een e-mail gestuurd waarin zij de GA/BA-sector (opnieuw) heeft ingelicht
over de overgang van de PPR-regeling naar het slotsysteem en de overgangsregeling die zij met ACNL heeft opgesteld:
"Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en de Nederlandse slotcoördinator (ACNL) hebben laten weten dat op grond van de Europese slotverordening ook het zakelijke en algemene verkeer slotplichtig verkeer is en
een PPR regeling niet mogelijk is. Uit de slotverordening volgt dat alle beschikbare capaciteit gedeclareerd moet worden, zodat de slotcoördinator de beschikbare capaciteit volgens verdeelregels kan verdelen.
Na overleg is een overgangsregeling tot 1 januari 2026 vastgesteld. Op 25 oktober 2024 heeft Eindhoven Airport haar tarieven en voorwaarden (waaronder de nieuwe PPR regeling in bijlage) vastgesteld. Daarin is in art. 3.1 opgenomen dat de beschikbare capaciteit voor algemene luchtvaart zal worden opgenomen in de capaciteitsdeclaratie. In de Capacity declaration Eindhoven Airport IATA Summer season 2025 is er nog een verdeling tussen commerciële en algemene luchtvaart aangebracht."
2.25.
Op 6 maart 2025 heeft een speciaal voor de GA/BA-sector georganiseerd CDSC-overleg plaatsgevonden, onder voorzitterschap van de voorzitter van het CCN. Bij dit overleg was ook het Ministerie van Infrastructuur & Waterstaat aanwezig, waarbij het Ministerie de brief van de Staat van 21 februari 2024 (zie 2.17) nader heeft toegelicht. Eindhoven Airport heeft in dat overleg uitgelegd: (i) wat de opvatting van ACNL en de Staat was, (ii) welke acties zij ten behoeve van deze opvatting heeft ondernomen, (iii) hoe de overgangsregeling vanaf het zomerseizoen van 2025 wordt vormgegeven, en
(iv) hoe het slotsysteem zal werken.
2.26.
Voorafgaand aan het overleg van de CCN op 3 april 2025 heeft Eindhoven Airport de concept capaciteitsdeclaratie W25/26 gedeeld. Tijdens het overleg zijn daar geen vragen of opmerkingen over gemaakt.
2.27.
In de capaciteitsdeclaratie voor het zomerseizoen 2025 (S25) heeft Eindhoven Airport 690 slots gereserveerd voor GA/BA. Dit aantal is door ACNL vervolgens opgenomen in de Working Procedure General Aviation Slot Allocation (WSPA) S25.
2.28.
In de op 8 mei 2025 door Eindhoven Airport bij ACNL ingediende capaciteitsdeclaratie voor de winter 2025-2026 (W25/26) is conform de overgangsregeling een splitsing gemaakt: voor de GA/BA sector is voor de periode 26 oktober 2025 tot en met 31 december 2025 een aparte declaratie opgenomen van 220 slots en voor de periode 1 januari 2026 tot en met 28 maart 2026 is voor alle luchtvaart samen één gezamenlijke declaratie ingediend.
3.Het geschil
3.1.
ASL vordert – na wijziging van eis – bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad,
de Staat c.s. te gebieden te handelen als ware de PPR regeling nog onverkort van kracht en hen te verbieden om te handelen conform de Working Procedure General Aviation Slot Allocation Eindhoven (EHEH/EIN) S25 voor zover dit de zakelijke en algemene luchtvaart verder beperkt in haar vliegtuigbewegingen dan de PPR regeling, althans Eindhoven Airport te gebieden te komen met een voorstel van de afbouw van de PPR regeling met inachtneming van een balanced approach procedure en gedaagden te gebieden zolang de afbouwregeling nog niet is vastgesteld en geïmplementeerd, al datgene te doen om zakelijke en algemene luchtvaart op gelijke wijze in het genot van toegang tot Eindhoven Airport te stellen als onder de PPR regeling, zulks onder meer maar niet beperkt tot het door middel van een addendum verruimen van de capaciteitsdeclaratie ten behoeve van de zakelijke en algemene luchtvaart en het toelaten c.q. gehengen en gedogen van hetzelfde aantal vliegtuigbewegingen als onder de PPR regeling;
Eindhoven Airport te verbieden in haar capaciteitsdeclaratie voor winterseizoen 2025-2026 voor GA/BA een verlaagd aantal toegestane vliegtuigbewegingen en/of te alloceren slots te declareren, middels een planningslimiet en/of operationele limiet of anderszins afwijkend van het aantal vliegtuigbewegingen onder de PPR regeling:
de Staat c.s. te verbieden om, zonder dat daartoe eerst de Balanced Approach-procedure als bedoeld in de EU-Geluidsverordening is gevolgd, enige maatregel af te kondigen dan wel te handhaven, die het gebruik van Eindhoven Airport voor de algemene en zakelijke luchtvaart verder beperkt dan onder de PPR regeling;
de Staat c.s. te verbieden enige maatregel af te kondigen dan wel te handhaven, die het gebruik van Eindhoven Airport voor de algemene en zakelijke luchtvaart verder beperkt dan onder de PPR regeling, zulks totdat, in overeenstemming met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, een gelijkwaardige regeling zal worden ingevoerd;
met veroordeling van gedaagden in de kosten van deze procedure.
3.2.
ASL legt het volgende aan haar vorderingen ten grondslag. Uitgangspunt is dat de GA/BA-sector zonder meer toegang tot luchthaven Eindhoven als openbare luchthaven moet hebben. Door het afschaffen van de PPR-regeling wordt feitelijk de GA/BA-sector van de luchthaven verbannen waardoor een noodsituatie ontstaat. De maatregelen in onderling verband gezien zijn in strijd met de wet, omdat zij afbreuk doen aan het wettelijk gegarandeerde publieke karakter van luchthaven Eindhoven. De Staat c.s. stelt weliswaar dat de PPR-regeling in strijd is met de Slotverordening, maar dat is niet onderbouwd. Er ligt geen rechterlijk oordeel dat de PPR-regeling ontoelaatbaar is. ASL bestrijdt dat de PPR-regeling onder de Slotverordening niet mogelijk zou zijn. Artikel 8 lid 5 van de Slotverordening maakt het volgens ASL mogelijk dat via ‘lokale richtsnoeren’ (‘local rules’) op nationaal niveau passende maatregelen worden getroffen. De PPR-regeling voldoet aan de daaraan te stellen eisen en de minister kan een dergelijke ‘local rule’ vaststellen. Het CCN kan hiertoe een voorstel doen op basis van artikel 5 lid 3 van de Slotverordening. Ieder zorgvuldig traject zou dan ook hebben moeten inhouden dat het CCN zou zijn uitgenodigd om met een ‘local rule’ te komen. De noodzaak van het afschaffen van de PPR-regeling staat dus niet vast en een voorstel voor een afbouwregeling, waar de Staat in haar brief van 21 februari 2024 om heeft verzocht, is ASL onbekend en is niet ter consultatie met de sector gedeeld. De door Eindhoven Airport opgestelde ‘overgangsregeling’ is feitelijk geen overgangsregeling, maar een lappendeken van improvisaties, waarbij in het geheel niet is getoetst wat de gevolgen zijn. Het onder de slotplicht brengen van de GA/BA-sector moet geschieden door middel van een zorgvuldig proces, waarbij rekening wordt gehouden met de belangen van de GA/BA-sector. Daarbij zal als uitgangspunt moeten dienen dat de rechten van de GA/BA-sector niet zullen verslechteren. Bovendien had in dit geval de Balanced Approach regeling moeten worden toegepast. Dit volgt niet alleen uit de tekst van de Geluidsverordening, maar ook uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De afschaffing van de PPR-regeling zonder inachtneming van die regeling of een andere zorgvuldige regeling, leidt tot een onwettige en onrechtmatige een inbreuk op fundamentele verdragsrechtelijk beschermde rechten, zoals het recht van eigendom en de vrijheid van ondernemen en dienstverlening. De Staat en ACNL handelen voorts in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het gelijkheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. Daarnaast hebben de Staat en Eindhoven Airport het in hun macht om alsnog middels consultatie een passende overgangsregeling te ontwerpen en implementeren en moeten dit ook doen. De Staat en Eindhoven Airport kunnen besluiten om tussentijds de capaciteitsdeclaratie zodanig aan te passen dat het aantal slots beschikbaar voor GA/BA gelijk gesteld wordt aan die van de PPR-regeling en ACNL kan op haar beurt de wijze van slotaanvraag en verdeling gelijk trekken met de situatie onder de PPR-regeling. Een andere passende optie is om geheel te handelen als ware de PPR-regeling nog geldig. ASL wil kortom in afwachting van een definitieve regeling weer in het genot gesteld worden van de rechten die GA/BA toekwam voor afschaffing van de PPR-regeling.
3.3.
De Staat c.s. voert verweer.
3.4.
Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
4.De beoordeling
Het kader van dit kort geding
4.1.
Het gaat hier om in kort geding gevorderde voorlopige voorzieningen. De voorzieningenrechter moet daarom eerst beoordelen of ASL ten tijde van dit vonnis bij die voorziening een spoedeisend belang hebben. Daarnaast geldt dat de rechter in dit kort geding moet beoordelen of de vorderingen in de bodemprocedure een zodanige kans van slagen hebben, dat vooruitlopend daarop toewijzing van de voorlopige voorziening gerechtvaardigd is. Als uitgangspunt geldt bovendien dat in deze procedure geen plaats is voor bewijslevering.
Kern van de zaak
4.2.
Sinds 1 oktober 2016 gold op luchthaven Eindhoven de door Eindhoven Airport ten behoeve van de GA/BA-sector in het leven geroepen PPR-regeling, waarbij met afwijking van de door de Slotverordening voorgeschreven procedure door Eindhoven Airport capaciteit werd achtergehouden voor de GA/BA-sector. Mede als gevolg van toenemende schaarste aan luchthavencapaciteit in de periode na Covid hebben de Staat en ACNL in 2023 besloten om de Slotverordening strak toe te passen en Eindhoven Airport op te dragen via een afbouwregeling toe te werken naar het stopzetten van de PPR-regeling. Eindhoven Airport heeft in samenspraak met ACNL vervolgens een overgangsregeling opgesteld waarbij de PPR-regeling in aangepaste vorm wordt voortgezet tot 1 januari 2026. De overgangsregeling heeft tot gevolg dat er in het huidige zomerseizoen en het komende winterseizoen tot 1 januari 2026 minder slots dan voorheen gereserveerd zijn voor de GA/BA-sector. Per 1 januari 2026 eindigt de PPR-regeling en worden geen slots meer gereserveerd voor GA/BA. Dat zal er in de praktijk toe leiden dat de GA/BA-sector als gevolg van de schaarse capaciteit en de voorrangsregels van de Slotverordening bij de initiële verdeling geen slots meer toebedeeld zal krijgen in een omvang die past bij haar exploitatie, maar aangewezen zal zijn op (de naar verwachting spaarzame) slots die na toewijzing resteren of die op een later moment vrijkomen (de ‘Slotpool’). Kern van deze zaak is of ASL zich met succes in kort geding tegen de overgangsregeling en het per 1 januari 2026 stopzetten van de PPR-regeling kan verzetten. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is dat niet het geval, omdat zowel materiële als formele overwegingen daaraan in de weg staan. De voorzieningenrechter zal dat hieronder toelichten.
Materiële afwijzingsgronden
4.3.
Tussen partijen staat vast dat de Slotverordening van toepassing is op luchthaven Eindhoven als slotgecoördineerde luchthaven. De Staat c.s. is gehouden deze verordening onverkort toe te passen. Europese verordeningen zijn verbindend in al hun onderdelen en rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat. Volgens de Slotverordening moet alle luchthaven-capaciteit worden gedeclareerd en door de slotcoördinator worden verdeeld conform de voorrangsregels die in artikel 8 van die verordening zijn opgenomen. Die voorrangsregels komen er kort gezegd op neer dat opgebouwde historische rechten moeten worden gerespecteerd en dat commerciële luchtvaart voor gaat op GA/BA.
De PPR-regeling is in strijd met die voorrangsregels. Met de Staat c.s. is de voorzieningenrechter van oordeel dat het niet mogelijk is de toewijzing van een deel van de beschikbare capaciteit van de werking van voorrangsregels uit de Slotverordening uit te zonderen door middel van een ‘local rule’, zoals ASL betoogt. Artikel 8 lid 5 van de Slotverordening maakt duidelijk dat ‘local rules’ geen afbreuk mogen doen aan de onafhankelijkheid van de slotcoördinator, moeten stroken met het gemeenschapsrecht en tot doel moeten hebben de luchthavencapaciteit efficiënter te benutten. Local rules mogen dus niet in strijd zijn met de Slotverordening en kunnen daarom niet worden gebruikt om de dwingend geformuleerde voorrangsregels aan te passen. Zij kunnen slechts worden gebruikt om de regels over de verdeling van slots nader in te vullen of te verfijnen. Dat is ook wat de op Schiphol voor GA/BA geldende local rule 1 doet. Die geeft een nadere regeling voor de toekenning van slots die na de slotallocatie op basis van de voorrangsregels resteren en in de slotpool terecht komen en wijkt niet af van de voorrangsregels. Local rules kunnen dus niet worden gebruikt om de PPR-regeling of een andere met de Slotverordening strijdige regeling te legaliseren. Daar komt nog bij dat als ASL een local rule zou willen bewerkstelligen, zij dat via het CCN moet doen (artikel 5 lid 1 jo. 8 lid 5 Slotverordening). Vaststelling van een dergelijke local rule kan niet in een kort geding worden afgedwongen.
4.4.
De Staat c.s. moet de Slotverordening en de daarin opgenomen voorrangsregels dus toepassen. Zij kunnen niet geboden worden in strijd daarmee de PPR-regeling of een vergelijkbare regeling waarmee slotcapaciteit wordt gereserveerd door GA/BA voort te zetten. Evenmin kan het hen verboden worden te handelen volgens procedures, zoals Working Procedure General Aviation Slot Allocation Eindhoven, waarmee juist uitvoering wordt gegeven aan de Slotverordening. De vorderingen van ASL stuiten daar al op af.
4.5.
Anders dan ASL betoogt, is ook geen sprake van discriminatoire (beleids) maatregelen waarmee de GA/BA-sector, in strijd met het openbare karakter van die luchthaven, van Eindhoven wordt verbannen. GA/BA mag – ook vanaf 1 januari 2026 – nog steeds gebruikmaken van de luchthaven, alleen wordt dat gebruik door de uitwerking van de voorrangsregels van de Slotverordening beperkt. Die beperking doet niet af aan het openbare karakter van de luchthaven en is (ook overigens) niet onwettig of onrechtmatig, maar het gevolg van de toepassing van Europese regelgeving.
4.6.
De Staat c.s. kan geen verwijt worden gemaakt van de gevolgen die de Slotverordening heeft voor de GA/BA-sector. Bij de totstandkoming van de Slotverordening heeft op Europees niveau – dus in abstracto – een belangenafweging plaatsgevonden die heeft geleid tot de in artikel 8 neergelegde voorrangsregels en in die afweging is het belang van de commerciële luchtvaart klaarblijkelijk groter geacht dan het belang van de GA/BA-sector.
4.7.
Als die belangenafweging niet al zou zijn gemaakt en de Slotverordening nog ruimte zou bieden voor een afweging van belangen in dit kort geding zou dat overigens niet tot een ander resultaat leiden. Eindhoven Airport heeft eerder al aangekondigd dat zij richting 2030 versneld wil verduurzamen door vermindering van de geluidsbelasting en de CO2-uitstoot van haar vliegverkeer en dat zij dat onder meer wil bereiken door het aantal privévluchten tot een minimum te beperken. Hoewel de Slotverordening destijds niet is opgesteld met het oog op dit soort doelstellingen, helpen de voorrangsregels Eindhoven Airport wel bij het behalen van haar doelstellingen. Deze klimaat- en omgevingsdoelstellingen hebben een hoog maatschappelijk belang en wegen naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter zwaarder dan de belangen van de GA/BA-sector bij het kunnen blijven vliegen vanaf luchthaven Eindhoven. Dat geldt te meer voor ASL Group die niet alleen actief is op Eindhoven, maar in totaal op zeven luchthavens in Nederland en België, waaronder Maastricht, Rotterdam en Groningen. Uit de ter zitting desgevraagd gegeven toelichting blijkt weliswaar dat luchthaven Eindhoven van strategisch belang is voor ASL Group, maar ook dat de economische impact van het (nagenoeg) niet meer kunnen vliegen op luchthaven Eindhoven voor ASL Group als conglomeraat zou neerkomen op verlies van ca 10% van haar capaciteit en als zodanig overzienbaar is.
4.8.
Het afbouwen en vervolgens stopzetten van de PPR-regeling is ondanks de gevolgen daarvan voor de GA/BA-sector dus niet onrechtmatig. Met ASL is de voorzieningen wel van oordeel dat daarbij een zorgvuldig traject gevolgd moet worden en een redelijke overgangsregeling geboden moet worden die de GA/BA-sector voldoende tijd geeft om zich op het einde van de PPR-regeling te kunnen voorbereiden. Anders dan ASL is de voorzieningenrechter echter van oordeel dat Eindhoven Airport – mede op verzoek van de Staat en in samenspraak met ACNL – een redelijke overgangsregeling heeft vastgesteld en de GA/BA-sector daarover tijdig en zorgvuldig heeft geïnformeerd. Eindhoven Airport heeft begin 2024 al aan de GA/BA-sector meegedeeld dat de PPR-regeling per 1 januari 2026 zou worden stopgezet en dat vanaf het zomerseizoen 2025 een aangepaste PPR-regeling van kracht zou worden waarbij minder slots voor GA/BA beschikbaar zouden zijn. Uit de hierboven onder 2.18 tot en met 2.26 weergegeven feiten blijkt bovendien dat, anders dan ASL in de stukken doet voorkomen, de overgangsregeling in de loop van 2024 tijdens meerdere overleggen met de GA/BA-sector – waaronder ASL – is besproken. Tussen de aankondiging dat de PPR-regeling zou stoppen en het daadwerkelijke stopzetten daarvan op 1 januari 2026 zit bijna twee jaar. Mede gelet op de hiervoor genoemde relatief beperkte impact van de beleidswijziging acht de voorzieningenrechter die termijn voldoende lang voor de GA/BA-sector om zich te kunnen voorbereiden op het einde van de PPR-regeling. Ook wat inhoud betreft is de afbouwregeling redelijk. Tot aan het zomerseizoen 2025 (S25) is de bestaande PPR-regeling geheel in stand gebleven. Voor het (lopende) zomerseizoen 2025 is het aantal voor GA/BA gereserveerde slots minder dan voorheen, maar is nog steeds een substantieel aantal slots voor GA/BA beschikbaar. Dat geldt ook voor de drie tot 1 januari 2026 resterende maanden van het nog komende winterseizoen 2025. Waar onder de PPR-regeling per jaar in totaal 1560 slots voor GA/BA werden gereserveerd, is dat aantal voor het zomerseizoen 2025 teruggebracht naar 690 en zijn voor de drie in 2025 resterende maanden van het winterseizoen 2025/2026 nog steeds 220 slots beschikbaar. Van een per direct afschaffen van de PPR-regeling voor een systeem waarbij per direct onvoldoende ruimte was voor de GA/BA-sector is dan ook geen sprake geweest. De opgestelde overgangsregeling is zowel qua inhoud als termijn redelijk en bovendien voldoende tijdig en zorgvuldig met de sector gecommuniceerd. Het verwijt van ASL dat Eindhoven Airport onzorgvuldig heeft gehandeld door geen redelijke afbouwregeling te hanteren is dan ook onterecht.
4.9.
De voorzieningenrechter volgt ASL ook niet in haar standpunt dat de bij de afbouw van de PPR-regeling de ‘balanced approach procedure’ uit de Geluidsverordening [1] moet worden toegepast. Die verordening bevat regels over de procedure die moet worden gevolgd voor de coherente invoering van geluidsgerelateerde exploitatiebeperkingen voor luchthavens met een geluidsprobleem (artikel 1 lid 1 Geluidsverordening). Weliswaar is de Geluidsverordening van toepassing op lidstaten waarin een luchthaven is gelegen die meer dan 50.000 bewegingen van civiele luchtvaartuigen per kalenderjaar afhandelt, maar dat wil niet zeggen dat de verordening vervolgens moet worden toegepast op elke in die lidstaat gelegen luchthaven. Artikel 1 lid 1 spreekt immers over het vaststellen van regels inzake de procedure die moet worden gevolgd voor de coherente invoering van geluidsgerelateerde exploitatiebeperkingen,
per individuele luchthaven. Uit artikel 2 lid 2 blijkt dat het toepassingsgebied van de Geluidsverordening is beperkt tot luchthavens met meer dan 50.000 bewegingen van civiele luchtvaartuigen per kalenderjaar. Luchthaven Eindhoven voldoet met jaarlijks maximaal 41.500 vliegtuigbewegingen niet aan die norm. De Geluidsverordening is dus niet van toepassing op luchthaven Eindhoven. Daarbij komt nog dat het toepassen van de Slotverordening niet een geluidsbeperkende exploitatiemaatregel is waar de Geluidsverordening op van toepassing is. De ‘balanced approach procedure’ hoeft bij het afbouwen van de PPR-regeling dus niet gevolgd te worden.
per individuele luchthaven. Uit artikel 2 lid 2 blijkt dat het toepassingsgebied van de Geluidsverordening is beperkt tot luchthavens met meer dan 50.000 bewegingen van civiele luchtvaartuigen per kalenderjaar. Luchthaven Eindhoven voldoet met jaarlijks maximaal 41.500 vliegtuigbewegingen niet aan die norm. De Geluidsverordening is dus niet van toepassing op luchthaven Eindhoven. Daarbij komt nog dat het toepassen van de Slotverordening niet een geluidsbeperkende exploitatiemaatregel is waar de Geluidsverordening op van toepassing is. De ‘balanced approach procedure’ hoeft bij het afbouwen van de PPR-regeling dus niet gevolgd te worden.
4.10.
ASL stelt zich tot slot nog op het standpunt dat ‘het afpakken’ van de aan de GA/BA toekomende slots een inbreuk vormt op haar fundamentele rechten en in strijd is met algemene beginselen van behoorlijk bestuur. ASL miskent echter dat de toepassing van een Europese verordening geen ongeoorloofde inbreuk op rechten zoals het eigendomsrecht of het recht op vrij verkeer van diensten en kapitaal kan meebrengen. Voor zover hier al sprake zou zijn van een beperking van fundamentele rechten, betreft het een gerechtvaardigde beperking waarvoor niet alleen een wettelijke grondslag in de vorm van de Slotverordening bestaat, maar een beperking die bovendien proportioneel is en een legitiem doel dient.
4.11.
ASL kan ook geen geslaagd beroep doen op algemene beginselen van behoorlijk bestuur, omdat honorering van dergelijke beginselen naar Europese bestuursrechtelijke maatstaven niet contra legem mag geschieden. Met andere woorden: een beroep op algemene beginselen van behoorlijk bestuur kan niet slagen als dat tot gevolg heeft dat een praktijk die strijdig is met Unierecht in stand blijft. Die situatie zou zich hier voordoen, omdat de PPR-regeling of een daarmee vergelijkbare regeling in strijd is met de Slotverordening.
4.12.
De slotsom is dat het afbouwen en vervolgens stopzetten van de PPR-regeling conform de vastgestelde overgangsregeling niet onwettig of onrechtmatig is en de Slotverordening geen ruimte biedt voor het voortzetten van de PPR-regeling of een andere vergelijkbare regeling waarbij slots voor GA/BA worden gereserveerd. De door ASL ingestelde vorderingen komen reeds daarom niet voor toewijzing in aanmerking.
Formele afwijzingsgronden
4.13.
Behalve op de hiervoor besproken materiële overwegingen kunnen de vordering ook vanwege de volgende formele gronden niet slagen.
4.14.
ASL is bij de Staat aan het verkeerde adres. De PPR-regeling is niet door de Staat vastgesteld en de Staat past die regeling niet zelf toe. Nog daargelaten dat de Slot-verordening niet toestaat dat capaciteit wordt gereserveerd, is de Staat niet betrokken bij het vaststellen van de capaciteitsdeclaratie door Eindhoven Airport. De Staat speelt ook geen rol bij de toedeling van slots. Die rol is exclusief voorbehouden aan ACNL als onafhankelijke slotcoördinator. De Working Procedure S25 is door ACNL opgesteld en bevat beleidsregels gericht op het handelen van ACNL zelf. Deze beleidsregels zijn niet van toepassing op (enig handelen van) de Staat. De Staat kan dan ook niet ‘handelen’ conform de Working Procedure S25, zodat een verbod geen doel kan treffen.
Op grond van artikel 8a.64 lid 3 Wlv en de artikelen 21 en 22 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen is de Staat ook niet bevoegd om beleidsregels met betrekking tot de taakuitoefening van ACNL vast te stellen en heeft zij ook geen aanwijsbevoegdheid, zoals ASL veronderstelt. De Staat is kortom niet bij machte te doen wat ASL van haar vordert.
De vorderingen tegen de Staat kunnen ook om die reden niet worden toegewezen.
4.15.
Voor zover de vorderingen zich richten tegen ACNL en Eindhoven Airport overweegt de voorzieningenrechter tot slot nog het volgende.
Het gevorderde onder 1 en 2 komt erop neer dat ACNL voor het huidige zomerseizoen, dat loopt van 30 maart tot 26 oktober 2025, en het op 26 oktober ingaande winterseizoen 2025-2026 de reeds verdeelde slots opnieuw zou moeten verdelen en een groter aantal slots aan GA/BA zou moeten toedelen dan wel dat Eindhoven Airport de vastgestelde capaciteitsdeclaratie moet uitbreiden en daarin meer slots moet opnemen dan het volgens vergunning voor burgermedegebruik toegestane maximum van 41.500 slots. Nog daargelaten dat het reserveren van slots voor GA/BA in strijd is met de Slotverordening, gaat ASL er met deze vorderingen aan voorbij dat voor zowel het vaststellen van de capaciteitsdeclaratie als de slotallocatie strikte termijnen gelden die zijn vastgelegd in de ‘IATA-kalender’. Die termijnen zijn er onder meer om luchtvaartmaatschappijen de gelegenheid te geven hun seizoensplanning te maken. Zij moeten ruim op tijd weten welke slots zij toegewezen hebben gekregen. De capaciteitsdeclaratie voor het huidige zomerseizoen is al op 3 oktober 2024 vastgesteld en de slots zijn in november 2024 verdeeld. Die verdeling kan nu – halverwege het zomerseizoen – vanzelfsprekend niet meer worden gewijzigd. Dat geldt ook voor het komende winterseizoen. Conform de deadline heeft Eindhoven Airport de capaciteitsdeclaratie voor het winterseizoen 2025-2026 vastgesteld op 8 mei 2025 en heeft ACNL de beschikbare slotcapaciteit op 5 juni 2025 onder de luchtvaartmaatschappijen verdeeld. Ook op díe verdeling kan nu niet meer worden teruggekomen. Als ASL bezwaren had tegen de capaciteitsdeclaratie of de verdeling van de slots door ACNL had zij dat bezwaar eerder en volgens de daarvoor gebruikelijke procedure kenbaar moeten maken. Niet duidelijk is waarom ASL van die mogelijkheid geen gebruik heeft gemaakt. ASL is in dit kort geding in ieder geval te laat met haar vorderingen.
Proceskosten
4.16.
ASL is in het ongelijk gesteld en moeten daarom de proceskosten (inclusief nakosten) van de Staat c.s. betalen.
De proceskosten van de Staat, ACNL en Eindhoven Airport worden per partij begroot op:
- griffierecht
€
714,00
- salaris advocaat
€
1.661,00
- nakosten
€
178,00
(plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)
Totaal
€
2.553,00
4.17.
De gevorderde wettelijke rente over de proceskosten wordt toegewezen zoals vermeld in de beslissing.
4.18.
De proceskostenveroordeling wordt hoofdelijk uitgesproken. Dat betekent dat iedere veroordeelde kan worden gedwongen het hele bedrag te betalen. Als de één (een deel) betaalt, hoeft de ander dat (deel van het) bedrag niet meer te betalen.
5.De beslissing
De voorzieningenrechter
5.1.
wijst de vorderingen van ASL af,
5.2.
veroordeelt ASL hoofdelijk in de proceskosten van € 2.553,00 per gedaagde partij, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, per gedaagde partij te vermeerderen met € 92,00 plus de kosten van betekening als ASL niet tijdig aan de veroordelingen voldoen en het vonnis daarna wordt betekend,
5.3.
veroordeelt ASL hoofdelijk tot betaling van de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW over de proceskosten als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn betaald,
5.4.
verklaart dit vonnis wat betreft de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. A.H. Schotman en in het openbaar uitgesproken op 20 juni 2025.
977