Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 23/6997
uitspraak van de meervoudige kamer van 10 maart 2025 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats] , eiser
(gemachtigde: mr. dr. T.S.G. Staal),
en
Minister van Veiligheid en Justitie, Directie Wetgeving en Juridische Zaken, de minister
(gemachtigde: mr. E.C. Pietermaat).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser over het gedeeltelijk afwijzen van het verzoek van eiser om informatie op grond van de Wet open overheid (Woo).
1.1.
De minister heeft dit verzoek met het besluit van 3 mei 2023 deels geweigerd. Met het bestreden besluit van 29 september 2023 heeft de minister het bezwaar van eiser deels gegrond verklaard. Hiertegen heeft eiser beroep ingesteld.
1.2.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 16 december 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen eiser, de gemachtigde van eiser en [naam 1] en namens de minister: de gemachtigde van de minister, [naam 2] , [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] .
1.4.
Ter zitting heeft de rechtbank medegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht zes weken later uitspraak te doen.
Totstandkoming van het bestreden besluit
Het Woo-verzoek
2.1.
Eiser heeft verzocht om openbaarmaking van alle interne en externe correspondentie van en met de Nationaal Coördinator Antisemitismebestrijding (NCAB) en/of diens medewerkers waarin verwezen wordt naar en/of betrekking heeft op de Jerusalem Declaration on Antisemitism (JDA).
Standpunt van de minister
2.2.
De minister heeft de door eiser gevraagde informatie gedeeltelijk openbaar gemaakt. In de zoekslag heeft de minister de volgende 9 documenten aangetroffen:
Statement to the Committee on Antisemitism and Holocaust Denial;
E-mail oproep van 54 academici;
Conceptverslag van de hoorzitting commissie behandeling klacht;
E-mail met bijlage over de gedachten en posities binnen de International Holocaust Remembrance Alliance (IHRA)-community over JDA;
De Nederlandse delegatie bij IHRA (bijlage bij document 4);
E-mail IHRA en JDA;
Klaagschrift tegen het handelen van de NCAB;
Advies Commissie behandeling klacht NCAB; en
Rapport van de Verenigde Naties.
Documenten 1, 3 en 5 zijn niet openbaar gemaakt. Documenten 2, 4 en 6 zijn deels openbaar gemaakt. Documenten 7, 8 en 9 zijn al openbaar. Document 3 is een conceptverslag en het definitieve document is al openbaar. De minister heeft de volgende weigeringsgronden toegepast:
- documenten 1, 2, 5 en 6: artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Woo
- documenten 2, 4 en 6: artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo
- documenten 2 en 3: artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo
- document 2 en 3: artikel 5.2 van de Woo
Standpunt van eiser
2.3.
Eiser richt zich in beroep tegen het niet openbaar maken van documenten 1 en 5 op grond van 5.2.1.a en het in alle documenten onleesbaar maken van de naam van de ambtenaren die uit hoofde van hun functie in de openbaarheid treden op grond van 5.1.2.e.
Aangepast standpunt van de minister
2.4.
In het verweerschrift heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat het beroep van eiser gegrond is ten aanzien van het gebruik van de weigeringsgrond 5.1.2.a en het beroep voor het overige ongegrond is. De minister heeft de motivering van het bestreden besluit aangepast. De weigering om de documenten 1 en 5 openbaar te maken behoeft een andere motivering. Voor document 1 geldt dat 5.1.2.a niet van toepassing is, maar dat de openbaarmaking integraal moet worden geweigerd op grond van 5.1.2.i. Voor document 5 geldt dat de openbaarmaking integraal moet worden geweigerd op grond van 5.1.2.i vanwege de aard van het document. Daarnaast bevat document 5 passages die de internationale betrekkingen zou schaden, waardoor op die passages subsidiair 5.1.2.a van toepassing is. Ten aanzien van de weigeringsgrond 5.1.2.e blijft de minister bij het standpunt dat het belang van het beschermen van de persoonlijke levenssfeer een groter gewicht toekomt dan het belang van openbaarmaking van deze gegevens.
Ter zitting definitieve versie document 1 openbaar gemaakt
2.5.1.
De minister heeft ter zitting de definitieve versie van document 1 openbaar gemaakt en zich daarbij op het standpunt gesteld dat de openbaarmaking van de conceptversie van document 1 geweigerd blijft op grond van 5.2.1.i.
2.5.2.
Eiser heeft ter zitting het beroep ten aanzien van het niet openbaar maken van de conceptversie van document 1 gehandhaafd.
Wettelijk kader
3. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Beoordeling door de rechtbank
4.1.
Eiser voert tegen het bestreden besluit een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het bestreden besluit.
4.2.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Hieronder legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt.
Weigeringsgrond 5.2.1.i
5.1.
De minister heeft – zoals hierboven opgenomen onder 2.4 – in het verweerschrift het standpunt aangepast ten aanzien van de weigering om documenten 1 en 5 openbaar te maken. Dat betekent dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat het standpunt van de minister dat de openbaarmaking van documenten 1 en 5 integraal moeten worden geweigerd op grond van 5.2.1.a niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep is daarom gegrond. De vraag die voorligt is of dit gebrek in het bestreden besluit is hersteld met de aangepaste motivering in het verweerschrift en of daarom de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven. De rechtbank is van oordeel dat dat niet het geval is en legt hieronder uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
5.2.
De minister heeft in het verweerschrift de aangepaste motivering ten aanzien van documenten 1 en 5 als volgt toegelicht:
Document 1 bevat een concept-standpuntbepaling ten aanzien van de JDA. Dit document bevat niet een definitief, met alle nodige partijen afgestemd standpunt dat volledig representatief is voor het uiteindelijk ingenomen standpunt.
Document 5 bevat losse, informele aantekeningen van een overleg van de Nederlandse IHRA delegatie, gevolgd door de bevindingen uit de gesprekken en een voorstel voor de positie van de Nederlandse IHRA-delegatie. Ook hier geldt dat dit voorstel voor de positie niet representatief is voor het uiteindelijke standpunt.
Voor beide documenten is de minister echter van mening dat openbaarmaking niet mogelijk is omdat dit het goed functioneren van de overheid, volgens 5.1.2.i, zou schaden. Uit deze stukken blijkt namelijk niet wat het uiteindelijke standpunt is geweest dat door de Nederlandse IHRA delegatie is ingenomen. Gelet op de gevoeligheid van de materie en de zorgvuldigheid die gepaard gaat met het bepalen van een definitief standpunt, is het niet wenselijk om deze eerdere versies onderdeel uit te laten maken van het publieke debat. Hierbij weegt de minister mee dat het slechts informele documenten betreft, en geen concepten die op enige manier ter formele besluitvorming zijn voorgelegd. Daarnaast is het wenselijk dat ambtenaren de ruimte voelen om vrijelijk van gedachten te wisselen over gevoelige onderwerpen. Document 1 en 5 zijn slechts een eerste aanzet tot een gedachtewisseling. De minister acht het van belang dat deze mogelijkheid blijft bestaan, zonder dat er – met het oog op de maatschappelijke gevoeligheid en het vergrootglas dat op een dergelijk onderwerp ligt – bij het begin van dit proces al dezelfde zorgvuldigheid moet worden betracht als ware het een gedragen eindproduct is. Om deze twee redenen acht de minister het belang om het functioneren van de overheid op dit punt te beschermen groter dan het belang van openbaarmaking.
5.3.
De rechtbank beoordeelt of de minister de openbaarmaking van documenten 1 en 5 integraal heeft mogen weigeren op grond van 5.2.1.i. De rechtbank heeft daartoe, met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), kennisgenomen van de geheimgehouden documenten 1 en 5.
Document 1
6. Ten aanzien van document 1 constateert de rechtbank dat de conceptversie van het document en het ter zitting openbaar gemaakt definitieve document nagenoeg identiek zijn. De opzet van de documenten met drie bullet points is identiek. In het definitieve document zijn bij de eerste bullet point enkele woorden anders gedefinieerd, maar daarbij gaat het om een nuanceverschil en is de tekst verder identiek. Bij de tweede en de derde bullet point is de tekst identiek. Het grootste verschil tussen de conceptversie van het document en het definitieve document is dat in het definitieve document bovenaan de pagina een inleiding staat, terwijl deze ontbreekt in de conceptversie van het document. De rechtbank concludeert dan ook dat er slechts kleine verschillen bestaan tussen de conceptversie van het document en het reeds openbaar gemaakte definitieve document. De Woo is niet van toepassing op informatie die reeds openbaar is. Daar waar de conceptversie van het document afwijkt van het definitieve document heeft de minister met toepassing van 5.2.1.i de openbaarmaking geweigerd. De rechtbank is echter van oordeel dat de minister in het verweerschrift (en ter zitting) onvoldoende heeft gemotiveerd waarom in dit geval, terwijl er slechts kleine verschillen zijn tussen de conceptversie van het document en het definitieve document, het belang van het goed functioneren van de overheid een groter gewicht toekomt dan het belang van openbaarmaking van deze gegevens. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de minister het motiveringsgebrek in het bestreden besluit niet heeft hersteld en daarom ziet de rechtbank geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit op dit punt in stand te laten.
Document 5
7. Ten aanzien van document 5 heeft de minister zich in de aangepaste motivering in het verweerschrift – zoals hierboven opgenomen onder 5.2 – op het standpunt gesteld de openbaarmaking integraal moet worden geweigerd op grond van 5.1.2.i vanwege de aard van het document. De rechtbank constateert dat de aangepaste motivering ziet op intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen (als bedoeld in weigeringsgrond 5.2). Deze weigeringsgrond heeft de minister niet ten grondslag gelegd aan de weigering om document 5 openbaar te maken. Subsidiair heeft de minister de weigeringsgrond van 5.1.2.a toegepast omdat document 5 volgens de minister passages bevat die de internationale betrekkingen van Nederland met andere landen en met internationale organisaties zou schaden. Het is voor de rechtbank echter onduidelijk op welke passages de minister deze weigeringsgrond heeft toegepast omdat de minister de openbaarmaking van document 5 integraal heeft geweigerd. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat minister ook op dit punt het motiveringsgebrek in het bestreden besluit niet heeft hersteld en daarom ziet de rechtbank ook hier geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit op dit onderdeel in stand te laten.
Weigeringsgrond 5.1.2.e
8.1.
Het beroep van eiser richt zich op het in alle documenten onleesbaar maken van de naam van de ambtenaren die uit hoofde van hun functie in de openbaarheid treden op grond van 5.1.2.e. Daarbij heeft eiser primair verzocht om het openbaar maken van de naam en de e-mailextensies van de NCAB.
8.2.
De minister heeft de weigeringsgrond 5.1.2.e toegepast op documenten 2, 4 en 6 en zich op het standpunt gesteld dat het belang van het beschermen van de persoonlijke levenssfeer een groter gewicht toekomt dan het belang van openbaarmaking van deze gegevens. Volgens de minister geldt voor ambtenaren die uit hoofde van hun functie naar buiten treden, dat zij, om hun werk goed te doen, zich vrijuit in het interne beraad kunnen mengen, zonder het risico te lopen daar achteraf op te worden aangesproken. Daarom wordt in ieder geval, wanneer er persoonlijke beleidsopvattingen openbaar worden gemaakt, de openbaarmaking van de namen van deze ambtenaren geweigerd. In dit specifieke geval weegt, bij de gemaakte belangenafweging, het dreigingsprofiel, waarmee in het bijzonder de NCAB, maar ook zijn medewerkers, zowel in hun professionele als in hun privésfeer worden geconfronteerd, zwaar mee. Volgens de minister weegt het belang van openbaarmaking van de gegevens die zien op de persoonlijke levenssfeer in verband met het veiligheidsrisico niet op tegen het belang van bescherming van deze gegevens.
8.3.
Uit vaste jurisprudentie volgt dat het eerbiedigen van de persoonlijke levenssfeer zich verzet tegen openbaarmaking van namen van ambtenaren, maar dat dit anders kan zijn indien de betrokken ambtenaren in de openbaarheid treden. In het geval van ambtenaren die in hoedanigheid van hun functie in de openbaarheid treden, dient er een belangenafweging gemaakt te worden. [1] Naar aanleiding van de Kabinetsreactie op het rapport ‘Ongekend onrecht’ [2] is het beleid gewijzigd en worden, in het kader van democratische bestuursvoering persoonlijke beleidsopvattingen veel vaker dan voorheen openbaar gemaakt. Op grond van artikel 5.2, tweede lid, van de Woo gebeurt openbaarmaking van dergelijke persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm.
8.4.
De rechtbank stelt vast dat de NCAB een ambtenaar is die in hoedanigheid van zijn functie in de openbaarheid treedt. De minister heeft in documenten 2, 4 en 6 geweigerd de naam en de e-mailextensies van de NCAB openbaar te maken en daarvoor de weigeringsgrond 5.1.2.e toegepast. Uit het gewijzigde beleid volgt echter dat als de minister van mening is dat in documenten 2, 4 en 6 sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen en intern beraad de minister de openbaarmaking van de naam en de e-mailextensies van de NCAB op grond van 5.2 had moeten weigeren. Weliswaar komt de belangenafweging die de minister heeft gemaakt in het bestreden besluit en die nader is toegelicht in het verweerschrift – zoals hierboven opgenomen onder 8.2 – in feite hierop neer, maar de minister heeft deze weigeringsgrond niet ten grondslag gelegd aan de weigering om de naam en de e-mailextensies van de NCAB in documenten 2, 4 en 6 openbaar te maken. Dat betekent dat het bestreden besluit ook op dit punt in strijd is met artikel 7:12 van de Awb, omdat het standpunt van de minister, dat de openbaarmaking van documenten 2, 4 en 6 deels moet worden geweigerd op grond van 5.2.1.e, niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep is ook daarom gegrond. De rechtbank ziet in dit geval geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
Conclusie en gevolgen
9.1.
Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:12 van de Awb. Dit betekent dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen ziet de rechtbank geen mogelijkheid om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Ook draagt de rechtbank niet aan de minister op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen.
9.2.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat de minister een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft de minister hiervoor zes weken.
9.3.
Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. De vergoeding stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.360,50 (1 punt voor het deelnemen aan de zitting en 0,5 punt voor een schriftelijke uiteenzetting over de zaak).
9.4.
In het proceskostenformulier heeft eiser aangegeven dat voor het bijwonen van de zitting reiskosten zijn gemaakt. In aanmerking voor vergoeding komen de reiskosten op basis van kosten openbaar vervoer 2e klas. De vergoeding van de reiskosten moet de minister betalen. Deze vergoeding bedraagt € 15,90 (huisadres eiser - Jansstraat te Haarlem: retour bus € 5,50 en retour trein € 10,40).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 29 september 2023;
- draagt de minister op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt de minister tot betaling van € 1.376,40 aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H. Affourtit-Kramer, voorzitter, en mr. D.M. de Feijter en mr. drs. B. Veenman, leden, in aanwezigheid van drs. A.F. Hermus-Zoetmulder, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 maart 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet open overheid
Artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder a, e en i:
Het openbaar maken van informatie blijft achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
a. de betrekkingen van Nederland met andere landen en staten en met internationale organisaties;
de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
i. het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.
Artikel 5.2, eerste en tweede lid:
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.
2. Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.