Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 24/1199
uitspraak van de enkelvoudige kamer van in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. S.K. Setz),
en
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder.
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep dat eiser heeft ingesteld omdat verweerder volgens hem niet op tijd heeft beslist op zijn verzoek op grond van de Wet open overheid (Woo) van 25 januari 2024.
1.1.
De rechtbank doet uitspraak zonder zitting op grond van artikel 8:57 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Beoordeling door de rechtbank
2. Het Woo-verzoek van eiser is ontvangen op 25 januari 2024. Uit artikel 4.4 van de Woo volgt dat gewoonlijk binnen vier weken beslist moet worden. Verweerder heeft de beslistermijn verlengd met twee weken. Dit betekent dat de beslistermijn op 7 maart 2024 is verstreken. Eiser heeft verweerder op 11 maart 2024 in gebreke gesteld. Sindsdien zijn twee weken verstreken, zonder dat verweerder beslist heeft. Het beroep van eiser is daarom gegrond.
Artikel 8.4 van de Woo
3. In geval van een gegrond beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit, bepaalt de bestuursrechter de termijn waarbinnen het bestuursorgaan alsnog een besluit bekendmaakt. In artikel 8.4 van de Woo is dwingendrechtelijk bepaald dat die termijn afwijkt van de termijn van twee weken uit artikel 8:55d (https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0005537&artikel=8:55d&g=2024-07-01&z=2024-07-01), eerste lid, van de Awb indien de omvang van het verzoek hiertoe aanleiding geeft. De rechtbank dient dus ambtshalve te onderzoeken of de inhoud van het verzoek aanleiding geeft voor een langere termijn dan twee weken.
4. Uit de wetsgeschiedenis van artikel 8.4 van de Woo blijkt dat deze bepaling bedoeld is als ‘structurele uitzondering op de in het eerste lid van artikel 8:55d neergelegde hoofdregel dat binnen twee weken na de uitspraak moet worden beslist’. [1]
5. De rechtbank verwijst naar de uitspraak in HAA 24/1197 van heden, en oordeelt op basis van de daarin gegeven redenering dat de wetgever heeft bedoeld een structurele uitzondering te maken op de wettelijke beslistermijnen voor ‘omvangrijke’ Woo-verzoeken, waaronder begrepen die verzoeken die zien op ‘alle documenten over’ een bepaald onderwerp, of op ‘verschillende onderwerpen’. Dit zijn onder meer verzoeken die niet binnen 10 werkdagen afgedaan kunnen worden.
6. De “verantwoorde keuze in het dilemma tussen snelheid en zorgvuldigheid” [2] dient dus gerelateerd te worden aan de omvang van het verzoek, en niet aan de beslistermijnen uit artikel 4.4 van de Woo of 8:55d van de Awb. Die inhoud moet worden afgezet tegen wat in redelijkheid van het bestuursorgaan kan worden verwacht qua capaciteit. In dit opzicht wijkt de rechtbank bewust af van de vaste lijn in de jurisprudentie. Een groot deel van de verantwoordelijkheid voor de duur van de beslistermijn ligt bij aanvrager. Hoe omvangrijker het verzoek, hoe meer behandeltijd daarvoor redelijk is.
7. Bij het bepalen van een redelijke termijn op grond van artikel 8.4 van de Woo is dus de omvang van het verzoek bepalend. De rechtbank moet dus eerst ambtshalve een beoordeling maken van de omvang van het verzoek en daarna een inschatting maken van de termijn die voor beoordeling daarvan in redelijkheid nodig is.
Het verzoek
8. Het onderhavige Woo-verzoek is als volgt omschreven:
“1.2. In het onderhavige Woo verzoek vraag ik namens cliënt openbaarmaking op grond van de Woo van de volgende informatie:
1. Alle contactmomenten en correspondentie waaronder in ieder geval begrepen maar niet beperkt tot: e-mail, sms, whatsapp, post — tussen enerzijds de (voormalig) minister(s) van/voor VWS en/of de bewindspersonen van WVS en anderzijds de (voormalig) leden van het OMT (Outbreak Management Team). Dit in de periode 1 januari 2022 tot en met heden. Ter vermijding van misverstanden:
a. Het gaat om alle contactmomenten en correspondentie. Dus niet enkel die tussen beide ministers en het OMT als geheel. Ook contactmomenten en correspondentie tussen 1 (of beide) minister(s) en 1 of meerdere of alle (voormalig) OMT lid/leden valt/vallen hieronder;
b. Voor wat betreft de contactmomenten dient dit te gaan om (een overzicht van) telefonische of fysieke contactmomenten. Hierbij kan worden gedacht aan de (digitale of fysieke) agenda van de minister of zijn assistent(en), telefoon logs of andere bronnen binnen het ministerie of de rijksoverheid;
c. Voor zover er geluidsopnames, transcripties, notulen of anderszins vastleggingen in de breedste zin des woords — zijn gemaakt van dergelijke contactmomenten ziet dit Woo verzoek ook daarop;
d. Ter zake de (voormalig) leden van het OMT strekt dit verzoek zich uit over permanente leden, tijdelijke leden, ad hoc leden, en alle overige deelnemers aan de beraadslagingen van het OMT (Dus ook (voormalig) bewindspersonen (van VWS of een ander ministerie) die bij de beraadslagingen van het OMT aanwezig zijn geweest);
e. Ter voorkoming van onduidelijkheid ontvangt [eiser] graag een overzicht van welke personen door u worden geïdentificeerd/gekwalificeerd als (voormalig) leden van het OMT in het licht van het voorgaande (sub d);
f. Ter voorkoming van onduidelijkheid ontvangt [eiser] graag een overzicht van welke personen door u worden geïdentificeerd/gekwalificeerd als (voormalig) ministers van/voor VWS.
(…)
2.2.
In het kader van het beoordelen van de afhandeling van het onderhavige Woo verzoek is het voor [eiser] relevant om inzage te hebben in het proces van het identificeren en inventariseren van de documenten en stukken. Anders is het voor hem immers niet mogelijk om de juistheid van de afhandeling te toetsen.
2.3.
In het kader van het bovenstaande verzoek ik u namens [eiser] om het proces van het
identificeren en inventariseren van de documenten en stukken inzichtelijk te maken. Dit betekent in ieder geval dat:
a. Er inzichtelijk gemaakt dient te worden waar is gezocht als ook hoe dit zich verhoudt tot waar niet is gezocht;
b. Er inzichtelijk gemaakt dient te worden hoe is gezocht;
c. Of er bepaalde filters en/of zoektermen zijn gebruikt en zo ja, welke.
2.4.
Ten overvloede merk ik nogmaals op dat het verzoek dient te worden opgevat in de ruimste zin des woords en dat er geenszins vernauwingen of zoekfilters toegepast dienen te worden op de inhoud van de informatie. Dit kan enkel op de personen en/of functionarissen en/of tijd/periode. Maar nadrukkelijk niet op de inhoud van de informatie. Het betreffende Woo verzoek kent immers qua inhoud geen beperking. Een beperking zit enkel in betrokkenen en in periode.”
Ambtshalve beoordeling van de omvang van het verzoek
9. De rechtbank stelt vast dat dit verzoek valt onder de beschrijving van een ‘omvangrijk’ verzoek als bedoeld door de wetgever. Voor beoordeling van dit verzoek zijn evident meer dan 10 werkdagen nodig. De rechtbank zal daarom een andere termijn vaststellen dan twee weken. Voor de duur van de termijn overweegt zij als volgt.
10. Voor het bepalen van een redelijke termijn is allereerst de te verwachten zoekslag van belang. De zoekslag wordt bij een Woo-verzoek ingegeven door het aantal bronnen dat doorzocht moet worden, en het aantal mensen dat ondervraagd moet worden. Eiser vraagt om openbaarmaking van documenten die naar schatting kunnen berusten bij honderden (mogelijk duizenden) verschillende personen. Immers is bekend dat het OMT in deze periode meer dan 150 adviezen heeft uitgebracht. Tijdens de COVID19-periode zijn ook wekelijks weekberichten afgegeven. Al deze berichten zijn opgesteld, ontvangen, rondgestuurd en beantwoord. Bij ruime lezing van het verzoek vallen al deze adviezen en berichten onder de zoekopdracht, omdat een bewindspersoon in de regel via zijn ambtenaren spreekt. Waarschijnlijker is dat het verzoek zo gelezen moet worden dat het enkel de correspondentie betreft tussen het OMT en de bewindspersonen zélf. Zelfs dan zou het verzoek tientallen verschillende personen omvatten, alleen al vanwege het aantal bewindspersonen, (vaste) OMT-leden en hun ondersteuning. Ook kunnen de documenten berusten bij tientallen verschillende bronnen, waaronder vele digitale gegevensdragers (zoals servers, harde schijven, telefoons, USB-sticks, etc.) en analoge gegevensdragers (dossiers, boekwerken, mappen, administratie, etc.). Omdat ‘alle communicatie’ wordt opgevraagd, moeten voor de zoekslag verschillende mensen ondervraagd worden naar hun communicatie. Hun E-mailadressen, post, Whatsapp etc. moeten dan worden doorzocht. Het opvragen van telefoons verdient bijzondere opmerking, omdat die uit hun aard niet constant bij het bestuursorgaan berusten. Voordat een telefoon bij een (oud)werknemer is opgevraagd, is ingeleverd en is uitgelezen gaat dus al enige tijd voorbij, zonder dat überhaupt met de beoordeling van documenten begonnen kan worden. Eiser vraagt verder om zeer gedetailleerde verslaglegging van de zoekslag. Het voorgaande vraagt in deze zaak om een zeer ruime termijn.
11. Voor het bepalen van een redelijke termijn is daarnaast het aantal te beoordelen pagina’s van belang. Het verzoek betreft een periode van ongeveer twee jaar. In die periode is naar verwachting extreem intensief contact geweest tussen de verschillende hiervoor genoemde personen, vanwege de COVID19-pandemie. De documenten en correspondentie bedragen in deze zaak naar schatting vele duizenden te beoordelen pagina’s. Dat vraagt om een zeer ruime termijn.
12. Tot slot kan het aantal te verwachten weigeringsgronden van belang zijn. Communicatie bevat per definitie persoonsgegevens. Ook kan communicatie persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Dat betekent dat alle communicatie per tekstonderdeel beoordeeld moet worden. In deze zaak kunnen ook andere bijzondere beoordelingen gemaakt moeten worden. Dit vraagt om een redelijk ruime termijn.
Toets verzoek aan de in redelijkheid te verwachten capaciteit van verweerder
13. Vervolgens moet de omvang van het verzoek worden afgezet tegen wat in redelijkheid van het bestuursorgaan verwacht kan worden; in het bijzonder qua Woo-capaciteit.
14. Verweerder heeft daarover gesteld dat sprake is van grote drukte wegens vele Woo-verzoeken, onder meer met betrekking tot COVID19-gerelateerde onderwerpen. Het ministerie heeft daarover sinds de start van de coronacrisis meer dan 497 verzoeken ontvangen, die meer dan 8,2 miljoen documenten omvatten. De afhandeling van de vele Woo-verzoeken, bezwaren en beroepen vergt veel van de capaciteit van het ministerie. Er is sprake van een zeer krappe arbeidsmarkt en het werven, selecteren en inwerken van juristen kost bovendien ook veel tijd. Verder loopt de afhandeling van alle verzoeken vertraging op door een zeer groot aantal beroepen (niet tijdig beslissen), toezeggingen en rechterlijke uitspraken in andere juridische procedures. Het hoogst haalbare is dat 1 juli 2024 van het op het verzoek van eiser zal zijn beslist, aldus verweerder.
15. Eiser stelt dat de capaciteit van het bestuursorgaan niet van belang moet zijn voor de vaststelling van de termijn. De rechtbank verwerpt die beroepsgrond. Het vaststellen van een redelijke beslistermijn vraagt erom de inhoud van een verzoek af te zetten tegen wat in redelijkheid van het bestuursorgaan kan worden verwacht. Daarbij moet gekeken worden naar de concrete omstandigheden van het geval. Daaronder valt ook de in redelijkheid te verwachten capaciteit van het bestuursorgaan en bijvoorbeeld ook hoeveel gedaan is aan actieve openbaarmaking. De rechtbank verwijst ook hier naar de uitspraak in HAA 24/1197 van heden.
16. Eiser kan zich verder niet vinden in de door verweerder genoemde beslistermijn en beroept zich op de beslistermijnen uit artikel 4.4 van de Woo en 8:55d van de Awb. De rechtbank verwerpt die beroepsgrond op grond van de hiervoor gegeven redenering over de bedoeling van artikel 8.4 van de Woo.
17. Ook wijst eiser erop dat verweerder geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid op grond van artikel 4.2a van de Woo om in overleg met eiser tot een nadere termijn te komen. Ook die beroepsgrond faalt. Op basis van artikel 8.4 van de Woo is de omvang van het verzoek bepalend, niet de vraag of verweerder al dan niet gebruik heeft gemaakt van artikel 4.2a van de Woo.
Conclusie
18. Bij de te stellen beslistermijn moet de rechtbank een afweging maken tussen snelheid en zorgvuldigheid. Daarvoor is de omvang van het Woo-verzoek bepalend. Die moet worden afgezet tegen wat in redelijkheid van het bestuursorgaan kan worden verwacht. De rechtbank gaat daarbij in beginsel uit van de termijn die verweerder heeft voorgesteld. Eiser heeft namelijk niet onderbouwd waarom verweerder in redelijkheid sneller zou kunnen beslissen dan in de door verweerder voorgestelde termijn. De rechtbank constateert daarbij dat de door verweerder voorgestelde termijn in dit geval niet is gehaald. Die is namelijk al verstreken. Uit niets blijkt echter dat verweerder verwijtbaar stilzit ten aanzien van de vele Woo-verzoeken, of anderszins een prikkel nodig heeft om sneller te beslissen. Bovendien blijkt uit de omvang van het verzoek dat eiser er rekening mee heeft gehouden dat het bijzonder lang zou duren voordat op zijn verzoek beslist zou zijn. De rechtbank stelt gelet hierop de termijn waarbinnen het bestuursorgaan alsnog een besluit bekendmaakt op 1 september 2024.
19. De rechtbank merkt hierbij uitdrukkelijk op dat deze termijn past bij de omvang van dit specifieke Woo-verzoek. Het recht van eiser om zo snel mogelijk documenten openbaar te krijgen wordt daardoor niet aangetast. Eiser kan een nieuw, specifieker, Woo-verzoek doen (of onderhavig Woo-verzoek nader specificeren) indien hij belang heeft bij grotere snelheid.
20. Op basis van artikel 8:55d van de Awb verbindt de rechtbank een dwangsom aan de beslistermijn. De rechtbank ziet aanleiding ook bij de hoogte van de dwangsom af te wijken van de vaste jurisprudentie. Voor toepassing van artikel 8.4 van de Woo moet de termijn van artikel 4.4 van de Woo verlopen zijn. Het verlopen van die termijn leidt echter (sinds 2016) niet tot een ‘eerste’ dwangsom uit artikel 4:17 van Pro de Awb. Pas met toepassing van artikel 8.4 van de Woo wordt een termijn bepaald die passend is bij de omvang van het verzoek. De wetgever ging er van uit dat deze termijn in overleg met verzoeker gesteld zou worden. Als dat niet gebeurt, dan kan de rechter maatwerk toepassen. Die bepaalt dan in zekere zin de ‘eerste met dwangsom belaste beslistermijn’. De rechtbank acht het dan ook in lijn met de bedoeling van de Wet dwangsom [3] en de Wet misbruik [4] de termijn uit artikel 8.4 te behandelen als ‘eerste’ termijn bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom. De rechtbank zal bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom daarom naar analogie aansluiten bij artikel 4:17, tweede lid, van de Awb. Hoewel dat artikel niet van toepassing is op de Woo, voorziet het namelijk wel in een dwangsom voor het verlopen van een ‘eerste’ termijn.
21. Het beroep is gegrond. Verweerder moet het griffierecht en de proceskosten aan eiser vergoeden. Deze vergoeding bedraagt € 437,50 omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en de zaak alleen gaat over de vraag of de beslistermijn is overschreden. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het, met een besluit gelijk te stellen, niet tijdig nemen van een besluit;
- draagt verweerder op uiterlijk 1 september 2024 alsnog een besluit bekend te maken;
- bepaalt dat verweerder aan eiser een dwangsom moet betalen voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 23 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 35 per dag en de overige dagen € 45 per dag en duurt ten hoogste 42 dagen;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 437,50 aan proceskosten aan eiser;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 187,- aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Maarleveld, rechter, in aanwezigheid van C. Willemse, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.