ECLI:NL:RBNHO:2024:5277

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 24/139

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 juni 2024 in de zaak tussen

[eiser] , eiser

[eiseres], eiseres

uit [plaats] ,

hierna ook: eisers

(gemachtigde: mr. U.E.M. Pinas en mr. E.C.W. van der Poel),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Texel, verweerder

(gemachtigden: M. Oosterdijk en mr. J.D. Kooijstra).

Inleiding

1.1

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de afwijzing van de aanvraag van eisers om een omgevingsvergunning voor het uitbreiden van een stolpwoning met een bijbehorend bouwwerk voor levensloopbestendig wonen aan het [adre] in [plaats] , Texel.

1.2

Verweerder heeft deze aanvraag met het besluit van 26 april 2023 afgewezen. Met het bestreden besluit van 5 december 2023 op het bezwaar van eisers heeft verweerder het bezwaarschrift gegrond verklaard ten aanzien van het niet betrekken van de planaanpassing bij het besluit en de motivering om niet mee te werken aan een afwijking van het bestemmingsplan. Voor het overige heeft verweerder het bezwaarschrift ongegrond verklaard; het besluit tot het weigeren van de omgevingsvergunning herroepen voor wat betreft de bouwactiviteit, maar de weigering van de vergunning voor de activiteit strijdig gebruik met verbetering van de motivering in stand gelaten; een proceskostenvergoeding toegekend van € 597,00; en een dwangsom wegens niet tijdig beslissen toegekend van € 115,00.

1.3

Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.4

De rechtbank heeft het beroep op 22 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers en de gemachtigden van verweerder.

1.5

De rechtbank heeft na het sluiten van het onderzoek, op 24 mei 2024 een aanvullend stuk (met bijlagen) ontvangen van eisers. Op grond van artikel 2.16, derde lid, van het Procesreglement bestuursrecht rechtbanken 2021 (het procesreglement) blijven stukken die na de sluiting van het onderzoek ter zitting ongevraagd zijn ingediend, buiten beschouwing. Een uitzondering geldt voor stukken die aanleiding geven tot heropening van het onderzoek. De rechtbank ziet in het na de zitting ongevraagd ontvangen stuk geen aanleiding om het onderzoek te heropenen en zal dit daarom buiten beschouwing laten. Ingevolge artikel 2.16, vierde lid, van het procesreglement blijft het buiten beschouwing gelaten stuk wel in het dossier opgenomen.

Totstandkoming van het besluit

2.1

Eisers zijn eigenaar en bewoners van het perceel [adre] in [plaats] , Texel (hierna: het perceel). Bij besluit van 21 september 2015 is aan eisers een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een nieuwe stolpwoning op het perceel. Eisers hebben gebruik gemaakt van deze vergunning en de stolpwoning gerealiseerd.

2.2

Op 3 maart 2023 hebben eisers een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het uitbreiden van de stolpwoning met een bijbehorend bouwwerk voor levensloopbestendig wonen. Het gaat om de activiteiten ‘bouwen van een bouwwerk’ en ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’.^[1]

Het bouwplan bestaat uit het bouwen van een bijbehorend bouwwerk naast de stolpwoning die via een glazen constructie bouwkundig is verbonden met de stolpwoning. Het bijbehorend bouwwerk is voorzien van een badkamer met wc, een slaapkamer, een woonkamer en op de tweede bouwlaag een zolder. Het bijbehorend bouwwerk heeft een zadeldak met een goothoogte van 2,56 meter, een nokhoogte van 6,4 meter en een totale oppervlakte van 46 m2.

2.3

Op 23 maart 2023 heeft verweerder de ontvangst van de aanvraag bevestigd en eisers verzocht de aanvraag aan te vullen, omdat deze incompleet is. Daarbij heeft verweerder aangegeven dat de aanvraag zoals die nu is gedaan in strijd is met de regels voor vergunningvrij bouwen en ook in strijd is met het bestemmingsplan. Op
27 maart 2023 zijn alle ontbrekende stukken door verweerder ontvangen. Op 29 maart 2023 heeft eiseres gereageerd op het standpunt van verweerder.

2.4

Op 5 april 2023 heeft de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (CRK) geadviseerd niet akkoord te gaan met het bouwplan.

2.5

Op 20 april 2023 hebben eisers het bouwplan gewijzigd en daarvoor aanvullende stukken ingediend. In het aangepaste bouwplan is de nokhoogte verlaagd van 6,4 meter naar 5 meter. Als gevolg daarvan wordt het bouwplan lager en heeft het bouwplan een andere, minder hellende dakvorm.

2.6

Met het primaire besluit van 26 april 2023 heeft verweerder de aanvraag afgewezen, omdat deze niet vergunningvrij kan worden gerealiseerd en in strijd is met de regels van het bestemmingsplan. Het actuele planologische beleid voorziet niet in een mogelijkheid om ten behoeve van de aanvraag af te wijken van het bestemmingsplan en verweerder ziet ook geen aanleiding om aan een afwijking mee te werken. Verweerder heeft het op 20 april 2023 gewijzigde bouwplan niet meegenomen in de beoordeling. Er is volgens verweerder geen sprake van een wijziging van ondergeschikte aard, omdat de tekeningen een volledig ander bouwplan laten zien.

2.7

Op 6 juni 2023, aangevuld met gronden op 3 juli 2023, hebben eisers bezwaar ingediend tegen het primaire besluit waarin de aanvraag is afgewezen.

2.8

Met het bestreden besluit van 5 december 2023 heeft verweerder het bezwaarschrift gegrond verklaard ten aanzien van het niet betrekken van de planaanpassing bij het besluit en de motivering om niet mee te werken aan een afwijking van het bestemmingsplan. Voor het overige is het bezwaar ongegrond verklaard.
Verweerder herroept het primaire voor wat betreft de bouwactiviteit, maar de weigering van de vergunning voor de activiteit strijdig gebruik met verbetering van de motivering blijft in stand. Verweerder betrekt in het bestreden besluit de planaanpassing bij de beoordeling van de aanvraag, maar komt tot de conclusie dat het bouwplan ook met de planaanpassing niet vergunningvrij voor wat betreft het voorgenomen gebruik.

Doordat het bouwwerk in de planaanpassing is verlaagd tot een (nok)hoogte van 5 meter is deze wel vergunningvrij voor de activiteit ‘bouwen’. De beoordeling daarover wordt in het bestreden besluit herzien. Dit heeft tot gevolg dat een welstandtoets niet langer vereist is. Wel dient het bouwplan nog steeds te voldoen aan een goede ruimtelijke ordening. Daar voldoet het bouwplan niet aan. Aan dit oordeel legt verweerder mede het in de primaire fase gegeven advies van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (CRK) ten grondslag.

2.9

Op 11 januari 2024 hebben eisers gemotiveerd beroep ingesteld tegen het betreden besluit. Eisers hebben aangevoerd dat er een omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan, dat het bouwplan in overeenstemming is met het bestemmingsplan en dat het bouwplan in overeenstemming is met de goede ruimtelijke ordening.

Wet- en regelgeving

3.1

Op het perceel gelden de bestemmingsplannen “Buitengebied Texel 2013”, “Reparatieplan Buitengebied Texel” en “Tweede Reparatieplan Buitengebied Texel”. Op het perceel rust de bestemming ‘Wonen’.^[2]

Op grond van de bouwregels van het bestemmingsplan^[3]mogen bij de woning maximaal twee bijbehorende bouwwerken worden gebouwd. De gezamenlijke oppervlakte van bijbehorende bouwwerken en overkappingen bij een woning mag maximaal 100 m2 bedragen. De maatvoering van een bijbehorend bouwwerk moet voldoen aan de volgende voorwaarden:

 een goothoogte van maximaal 3 meter, dan wel gelijk aan de hoogte van de bovenkant vloer van de tweede bouwlaag + 0,25 m als het een aangebouwd bijbehorend bouwwerk betreft;

 een dakhelling van minimaal 30 en maximaal 60; en

 een bouwhoogte van 7 meter.

Op grond van de gebruiksregels van het bestemmingsplan^[4]wordt in ieder geval tot strijdig gebruik gerekend: het gebruik van een woonhuis voor meer dan één wooneenheid, tenzij anders op de verbeelding is weergegeven in de maatvoering “maximum aantal wooneenheden” en het gebruik van vrijstaande bijbehorende bouwwerken voor bewoning.

Het bestemmingsplan biedt de mogelijkheid om af te wijken van de gebruiksregels in die zin dat een bijbehorend bouwwerk tijdelijk wordt gebruikt voor mantelzorg^[5]. Hierbij gelden de volgende voorwaarden:

de dringende sociale, verzorgings- of sociaal medische redenen worden aangetoond door een deskundig arts of een medisch specialist;

indien de noodzaak voor mantelzorg niet meer aanwezig is, wordt de recreatieve opstal of het bijbehorend bouwwerk binnen 3 maanden na beëindiging van de bewoning weer in overeenstemming gebracht met de oorspronkelijke functie; in geval van een bijbehorende bouwwerk worden in ieder geval de sanitaire voorzieningen en de keuken verwijderd;

er mag geen onevenredige aantasting plaatsvinden van de belangen van eigenaren en gebruikers van omliggende gronden en de mantelzorg mag de bedrijfsvoering en de ontwikkelingsmogelijkheden van omliggende (agrarische) bedrijven en de woonfunctie van omliggende woningen niet beperken.

Overgangsrecht

4. Het bestreden besluit is een besluit genomen op grond van de Wabo. Per 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden en is de Wabo ingetrokken. Omdat de aanvraag die heeft geleid tot het bestreden besluit is ingediend voor 1 januari 2024, volgt uit artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet dat dit geschil moet worden beoordeeld aan de hand van het voor die datum geldende recht.

Beoordeling door de rechtbank

5.1

Eisers hebben een aantal beroepsgronden aangevoerd tegen het bestreden besluit van 5 december 2023. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de verlening van de omgevingsvergunning.

5.2

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is en dat verweerder de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Hieronder legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt.

Is een vergunning van rechtswege ontstaan?

6.1

Eisers hebben in beroep als eerste aangevoerd dat er een vergunning van rechtswege is ontstaan, omdat verweerder in het primaire besluit het gewijzigde bouwplan van 20 april 2023 niet heeft meegenomen in de beoordeling van de aanvraag. Daarmee heeft verweerder op 26 april 2023 niet beslist op de aanvraag, maar heeft verweerder pas in het bestreden besluit van 5 december 2023 beslist op de (gewijzigde) aanvraag. Gerekend vanaf 20 april 2023 had verweerder op 15 juni 2023 dienen te beslissen op de (gewijzigde) aanvraag. Dat is niet gebeurd, dus is een vergunning van rechtswege is ontstaan.

6.2

De rechtbank stelt vast dat eisers op 3 maart 2023 een aanvraag hebben ingediend en dat eisers de aanvraag op 20 april 2023 hebben gewijzigd. Verweerder heeft deze wijziging in eerste instantie niet meegenomen in de beoordeling, maar heeft dat in de bezwaarfase naar aanleiding van het advies van de commissie in het bestreden besluit alsnog gedaan. Nu sprake is van een wijziging van ondergeschikte aard van de op 3 maart 2023 ingediende aanvraag en er door eisers geen concrete nieuwe aanvraag is gedaan, kan naar het oordeel van de rechtbank geen vergunning van rechtswege zijn ontstaan.

Is het bouwplan in overeenstemming met het bestemmingsplan?

5.1

Eisers voeren aan dat geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan staat permanente bewoning in een niet vrijstaand bouwwerk toe. Eisers verwijzen naar een uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1257). Net als in die uitspraak heeft onderhavig bouwplan geen eigen voordeur en is het alleen te bereiken via het hoofdgebouw, waardoor sprake is van een niet vrijstaand bouwwerk. Er is geen strijd met de gebruiksregels, volgens het bestemmingsplan is ingevolge artikel 50.4.4, onder c, alleen permanente bewoning in een vrijstaand bouwwerk niet toegestaan.
Ook stellen eisers dat één van de bijbehorende bouwwerken op het voorerf is verwijderd en dat dit zou blijken uit de situatietekening van juni 2023. Daardoor is geen sprake meer van strijd met artikel 50.2.2, onder g, van de planregels, dat bepaalt dat niet meer dan twee bijbehorende bouwwerken op een perceel mogen staan. Er is ook geen sprake meer van strijd met artikel 50.2.2, onder h, omdat het totale oppervlakte van de bijbehorende gebouwen niet meer bedraagt dan 100 m2. Ter zitting hebben eisers nog aangevoerd dat ook geen strijd is met de bouwregels uit het bestemmingsplan, omdat de twee bestaande bijgebouwen zullen worden gesloopt. Dit blijkt ook uit de aanvraag, aldus eisers.

Oordeel wat betreft de gebruiksregels5.2.1 Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat het bouwplan voorziet in een vrijstaand bouwwerk, waardoor het bouwplan in strijd is met de gebruiksregels uit artikel 50.4.4 van het bestemmingsplan waarin staat dat permanente bewoning in vrijstaande bouwwerken niet is toegestaan. Daartoe wordt het volgende overwogen. Het begrip ‘vrijstaand’ wordt in het bestemmingsplan niet gedefinieerd. De definitiebepaling van het begrip ‘bijbehorend bouwwerk’ uit artikel 3.31 geeft ook geen duidelijkheid. Een bijbehorend bouwwerk kan namelijk zowel los zijn gebouwd van het hoofdgebouw als daartegenaan zijn gebouwd. De definitie van aangebouwd bijbehorend bouwwerk, zoals neergelegd in artikel 1.3, is:
een bijbehorend bouwwerk dat met minimaal één van de gevels tegen één of meer gevels van een ander gebouw, niet zijnde een vrijstaand bijbehorend bouwwerk, is gebouwd, op een zodanige wijze dat een rechtstreekse, voor mensen toegankelijke, interne verbinding tussen beide gebouwen mogelijk is. In onderhavig geval is geen van de gevels tegen het hoofdgebouw aangebouwd en is sprake van een verbinding door een glazen corridor. Deze glazen corridor is een ondergeschikt bouwdeel en leidt niet tot een rechtstreekse interne verbinding. De glazen corridor kan zelf ook niet worden aangemerkt als een gevel. Het begrip ‘gevel’ is niet gedefinieerd in het bestemmingsplan en ook de toelichting van het bestemmingsplan geeft geen duidelijkheid. Dat betekent dat aansluiting gezocht moet worden bij het normale spraakgebruik. De Van Dale definieert het begrip ‘gevel’ als:
buitenmuur van een gebouw. De glazen corridor die het bijbehorende bouwwerk en de woning met elkaar verbindt, is niet aan te merken als buitenmuur. Het bijbehorende bouwwerk heeft zelf vier buitenmuren. Via een opening in één van die vier muren kan de corridor betreden worden, maar de corridor zelf wordt daardoor geen onderdeel van die buitenmuur. De corridor vormt vanuit bouwkundig oogpunt een afzonderlijk en ondergeschikt onderdeel van het bouwplan, en is niet aan te merken als buitenmuur. Het begrip ‘ondergeschikt bouwdeel’ is in het bestemmingsplan ook niet gedefinieerd. Wel is de definitie af te leiden uit artikel 2.2 van de planregels. In dit artikel is bepaald dat de bouwhoogte van een bouwwerk wordt berekend vanaf het peil tot aan het hoogste punt van een gebouw of van een overig bouwwerk, met uitzondering van ondergeschikte bouwdelen,
zoalsschoorstenen, antennes, en naar de aard daarmee gelijk te stellen bouwwerken. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de corridor naar zijn aard gelijkgesteld kan worden met de in artikel 2.2 van de planregels genoemde bouwonderdelen zoals schoorstenen en antennes.^[6]De corridor staat functioneel ten dienste van de panden op het perceel, zoals ook bij schoorstenen en antennes het geval is. De corridor dient enkel ter overdekte verbinding tussen de bouwwerken. Ook zonder de corridor zouden beide bouwwerken onveranderd kunnen functioneren. Al het voorgaande heeft tot gevolg dat van een aangebouwd bijbehorend bouwwerk geen sprake is, waardoor het bouwplan is aan te merken als een vrijstaand bijbehorend bouwwerk.

Oordeel wat betreft de bouwregels

5.2.2

Wat betreft de stelling van eisers dat uit de aanvraag blijkt dat de twee bestaande bijgebouwen worden gesloopt, volgt de rechtbank eisers niet. Verweerder heeft dit niet zo in de aanvraag gelezen en heeft dit ook niet zo moeten begrijpen. Ook blijkt nergens uit dat de twee eerdere bijbehorende bouwwerken worden gesloopt. De laatst ingediende situatietekening is van 20 april 2023. Op die tekening staan onmiskenbaar twee reeds

bestaande bijbehorende bouwwerken voor de stolpwoning ingetekend.

Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat het bouwplan niet in strijd is met de bouwregels van artikel 50.2.2, onder g en onder h, van het bestemmingsplan. Daar komt bij dat als dit al zo zou zijn, nog steeds sprake is van strijd met de gebruiksregels.

Is het bouwplan in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening?

6.1

Eisers voeren aan dat, voor zover geoordeeld wordt dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, hetgeen zij betwisten, verweerder een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan had moeten verlenen, omdat het bouwplan in overeenstemming is met de goede ruimtelijke ordening. Verweerder heeft gesteld dat hij geen afwijkingenbeleid heeft opgesteld en dat hij de vaste lijn hanteert om in beginsel niet mee te werken en alleen in bijzondere gevallen af te wijken van de regels uit het bestemmingsplan. Dit omdat het perceel zich bevindt in het landschappelijke, waardevolle en kwetsbare Hogeberggebied, wat maakt dat met extra zorgvuldigheid naar bouwplannen wordt gekeken. In het bouwplan van eisers ziet verweerder geen bijzondere omstandigheid. Dit is volgens eisers geen deugdelijke motivering, het is slechts een opsomming. Verweerder heeft ook verwezen naar het advies van de CRK, maar ook dat is onvoldoende. Dit advies ziet op de redelijke eisen van welstand en toetsing daaraan is met het bestreden besluit niet langer aan de orde. Ook heeft dit advies betrekking op het bouwplan zoals ingediend voor 20 april 2023. Tot slot gaat het advies verder dan de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Het bouwplan voldoet aan de maatvoering zoals neergelegd in artikel 50.2.2, onder f, van het bestemmingsplan.

6.2

Anders dan eisers is de rechtbank met verweerder van oordeel dat het bestreden besluit wel een deugdelijke motivering bevat. Verweerder heeft immers verwezen naar het advies van de CRK waarin staat dat een aangebouwd (kap)volume haaks op de linkerzijde van de stolp niet past bij de sobere en duidelijke hoofdvorm van de stolp, waardoor er afbreuk wordt gedaan aan de cultuurhistorische waarde en de bijzondere karakteristiek van de stolp in het landschap van de Hoge Berg. Verweerder heeft dit advies aan het bestreden besluit ten grondslag mogen leggen, omdat de CRK niet alleen is ingegaan op de eisen van welstand. Voor het overige zijn er, zoals de commissie bezwaarschriften ook al heeft overwogen, geen bijzondere omstandigheden. Verder volgt de rechtbank verweerder in zijn standpunt dat de verwijzing naar artikel 50.2.2, onder f, van het bestemmingsplan geen doel treft. Dit artikel bevat meer regels waar een bouwplan aan moet voldoen. Er zijn ook gebruiksregels waaraan moet worden voldoen en waarmee het bouwplan in strijd is.

Heeft verweerder in strijd met het gelijkheidsbeginsel gehandeld?

7.1

Eisers doen een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Hiertoe dragen zij verschillende voorbeelden aan van gevallen waar verweerder wel bereid is om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, zonder dat daar sprake is van een bijzondere omstandigheid.

7.2

Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de aangedragen gevallen geen gelijke gevallen zijn. Verweerder heeft toegelicht dat in die gevallen of sprake is van andere bestemmingsplannen of verweerder heeft een beoordelingsfout gemaakt. Bovendien betreffen alle genoemde gevallen geen vrijstaande bijbehorende bouwwerken, waardoor ze alleen al daarom niet gelijk zijn.

De Structuurvisie Texel op Koers en de Verordening levensloop bestendig wonen Texel 2023

8.1

Eisers verwijzen naar de ‘Structuurvisie Texel op koers’. Daarin staat dat de regels voor kangoeroewonen via de bestemmingsplanregels worden verruimd.

Eisers verwijzen ook nog naar de Verordening levensloop bestendig wonen Texel 2023. Deze verordening is ingesteld om een stimuleringslening te kunnen verstrekken om een woning levensloopbestendig te maken. Beide zien eisers niet terugkomen in de besluitvorming.

8.2

De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat aan de structuurvisie uitvoering is gegeven door een ruimere maatvoering in de bestemmingsplannen op te nemen voor nieuw te bouwen woningen in het buitengebied. De gedachte daarachter is dat in die ruimere maatvoering prima een woning te ontwerpen is waar met meerdere generaties gewoon kan worden.

Wat betreft de verordening waar eisers op wijzen geldt dat, nog los van het feit dat deze per 25 juli 2023 is vervallen, deze niet bedoeld is om geldende bouwregels opzij te zetten of een afwijking van de bouwregels op te baseren. De beroepsgrond slaagt niet.

9. Overigens is ter zitting uitgebreid aan de orde geweest dat er diverse mogelijkheden zijn om de woning (vergunningvrij) levensloopbestendig maken. Dit kan bijvoorbeeld door het uitbreiden van de woning of door het creëren van een mantelzorgwoning.

Conclusie en gevolgen

10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat verweerder de omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van Putten, rechter, in aanwezigheid van mr. N.L. Pruntel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2024.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.