ECLI:NL:RBNHO:2024:5243

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummers: HAA 22/2933 en 22/2934

uitspraak van de meervoudige kamer van 30 mei 2024 in de zaak tussen

de coöperatie
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., uit Nijmegen, eiseres

gemachtigde: H.M. Zwetsloot,

gedeputeerde staten van Noord-Holland, verweerder

gemachtigde: mr. A. Speekenbrink, in dienst van de Omgevingsdienst Noord-Holland\ Noord.

Als derde-partij neemt aan de zaken deel: de besloten vennootschap
Cargill B.V.,gevestigd te Schiphol,

gemachtigden: mr. G. Koop en mr. drs. N. Kusters, advocaten te Amsterdam.

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseres tegen de afwijzing van haar handhavingsverzoeken ten aanzien van twee bedrijfslocaties van Cargill B.V., Cargill [locatie A] en Cargill [locatie B] . Volgens eiseres beschikken deze bedrijfslocaties ten onrechte niet over een geldige natuurvergunning, zoals bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb). Voorts beoordeelt de rechtbank of verweerder een dwangsom is verschuldigd wegens (gesteld) te laat beslissen op de handhavingsverzoeken.

1.1.

Verweerder heeft in besluiten van 28 oktober 2021 en 15 november 2021 de handhavingsverzoeken afgewezen.

1.2.

Met de bestreden besluiten van 9 mei 2022 op de bezwaren van eiseres is verweerder bij die besluiten gebleven.

1.3.

Eiseres heeft hiertegen beroepen ingesteld. Het beroep met betrekking tot Cargill [locatie A] heeft de rechtbank geregistreerd onder zaaknummer 22/2933 en het beroep met betrekking tot Cargill [locatie B] onder zaaknummer 22/2934.

1.4.

Verweerder heeft op 22 februari 2024 daarop gereageerd.

1.5.

Cargill B.V. heeft op 22 februari 2024 ook gereageerd.

1.6.

De rechtbank heeft de beroepen op 7 maart 2024 gezamenlijk op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van verweerder vergezeld door [naam 1] , ook werkzaam bij de Omgevingsdienst. Namens Cargill B.V. waren aanwezig: de gemachtigden van Cargill B.V., vergezeld door [naam 2] en [naam 3] , in dienst van Cargill B.V., en [naam 4] , werkzaam bij KWA bedrijfsadviseurs.

Enige feiten en de totstandkoming van de besluiten

2.1

Cargill B.V. (hierna Cargill) is een internationale leverancier van producten en diensten op het gebied van voedsel en landbouw. De bedrijfslocaties Cargill [locatie A] en Cargill [locatie B] zijn fabrieken die gespecialiseerd zijn in het verwerken van cacaobonen tot cacaomassa.

2.2

Cargill [locatie A] is gevestigd aan [adres 1] in [plaats] . Cargill [locatie A] is opgericht in 1975 en sindsdien continue operationeel geweest op deze locatie. Voor de oprichting en het in gebruik zijn van de inrichting op deze locatie zijn verschillende vergunningen verleend. Zo is op 13 februari 1995 een revisie(milieu)vergunning met uitbreiding van de productiecapaciteit verleend. Op 7 september 1998 is ook een revisie(milieu)vergunning verleend voor de uitbreiding van de opslag op deze locatie
.Op 21 december 2015 is opnieuw een revisievergunning verleend en op 21 december 2017 een veranderingsvergunning voor de plaatsing van een gaswasser en verwijdering van een naverbrander (milieu neutrale wijziging).

2.3

Cargill [locatie B] bevindt zich aan [adres 2] te [plaats] en is in ieder geval vanaf 1990 op deze locatie in bedrijf. Op 13 maart 1990 is een revisie(milieu)vergunning verleend voor uitbreiding van de locatie en capaciteit. Op 23 november 1998 is ook een revisie(milieu)vergunning verleend. Op 2 september 2005 is een melding van uitbreiding stroomopwekking in de winter gedaan. Op 30 mei 2008 is een revisievergunning verleend voor uitbreiding van de productiecapaciteit en op 26 februari 2015 een veranderingsvergunning voor het vervangen van een gaswasser (milieu neutrale wijziging).

2.4

Eiseres heeft op 3 juni 2021 verzoeken ingediend bij verweerder om handhavend op te treden tegen Cargill omdat de locaties [locatie A] en [locatie B] volgens eiseres niet over een geldige natuurvergunning voor haar activiteiten beschikken. Eiseres stelt, onder meer, dat sprake is van nul-emissie voor ammoniak in de referentiesituatie, zodat een vergunning op grond van artikel 2.7 Wnb vereist is.

2.5

Verweerder heeft de ontvangst van de handhavingsverzoeken op 8 juli 2021 bevestigd en aangegeven dat hij de beslistermijn van 8 weken niet verwacht te halen en hij heeft de beslistermijn met 8 weken verlengd. Bij brief van 20 september 2021 heeft verweerder aan eiseres meegedeeld de termijn voor beantwoording van beide verzoeken nogmaals met 8 weken te verlengen.

2.6

Op 27 september 2021 heeft eiseres verweerder voor beide handhavingsverzoeken in gebreke gesteld, omdat de beslistermijn volgens haar was verlopen.

2.7.1

Naar aanleiding van de handhavingsverzoeken heeft Cargill aan KWA bedrijfsadviseurs (hierna: KWA) de opdracht gegeven om onderzoek te verrichten naar de vraag of de laatst vergunde situatie van Cargill [locatie A] en Cargill [locatie B] ook de laagst vergunde stikstofdepositie weergeeft.

2.7.2

In een notitie van 13 september 2021 heeft KWA aangegeven dat de volgende zeven Natura-2000 gebieden binnen 25 kilometer van de locatie [locatie A] liggen:

- Eilandspolder, Ilperveld, Varkensland, Oostzanerveld & Twiske en Wormer- en Jisperveld & Kalverpolder (voor alle gebieden geldt als referentiedatum, dat wil zeggen de datum waarop de gebieden als beschermenswaardige natuurgebieden zijn aangewezen en de instandhoudingsdoelstellingen zijn gaan gelden, 24 maart 2000),

- Kennemerland-Zuid, Noordhollands Duinreservaat, Polder Westzaan en Botshol (alle vier met referentiedatum 7 december 2004).

Daarnaast heeft KWA voor locatie [locatie A] aangegeven dat alle voor stikstofemissie relevante processen (inclusief processen waarbij ammoniak vrij komt) in 1975 zijn aangevraagd en vergund. Vanaf 1990 heeft Cargill [locatie A] volcontinu geproduceerd. Uit de aanvraag van 7 juni 1994 voor de revisievergunning van 1995 volgt volgens KWA wat destijds de representatieve bedrijfssituatie was. Ten slotte heeft KWA een tabel opgesteld met de stikstofdeposities (waaronder ook ammoniak) onder de vergunde bedrijfsprocessen onder de vergunningen uit 1995, 1998, 2015 en 2017. Hieruit volgt volgens KWA dat de vergunde situatie voor locatie [locatie A] in 2017 de laagst vergunde situatie is. KWA concludeert dat er geen toename is van de stikstofdepositie ten opzichte van de referentiedata voor de relevante Natura-2000 gebieden, zodat Cargill voor ammoniakuitstoot – naast die oude (milieu)vergunningen – niet over een natuurvergunning hoeft te beschikken.

2.7.3

In een advies van 15 oktober 2021 heeft KWA dezelfde Natura 2000-gebieden als relevante gebieden aangewezen voor de locatie [locatie B] . Uit de aanvraag voor de revisievergunning uit 1990 volgt volgens KWA dat alle voor stikstofoxiden en ammoniak relevante porcessen toen zijn aangevraagd en vergund. Er zijn in de aanvraag geen beperkingen opgenomen in bedrijfstijden, installaties of productiecapaciteit. In de vergunning uit 1998 is volgens KWA de maximaal theoretisch mogelijke productie ongewijzigd gebleven ten opzichte van de revisievergunning uit 1990. De gegevens in de aanvraag uit 1998 zijn volgens KWA daarom representatief voor de bedrijfssituatie in 1990 en op 10 juni 1994, zijnde de referentiedatum als geen rekening wordt gehouden met de 25 km grens die volgt uit de latere jurisprudentie^[1]^[2]. Ook heeft KWA een tabel opgesteld met de stikstofdeposities (waaronder ook ammoniak) in 1994, onder de revisievergunning 1998, de uitbreidingsvergunningen uit 2005 en 2008, de wijziging in 2015 en de ingangsdatum van de emissiegrenswaarde ammoniak op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer (het Activiteitenbesluit) uit 2019. Hieruit volgt dat de vergunde situatie in 2019 de laagst vergunde situatie is. KWA concludeert dat er geen toename is van de stikstofdepositie ten opzichte van de referentiedata voor de relevante Natura-2000 gebieden, zodat er geen noodzaak is voor een natuurvergunning. Eiseres heeft overigens ter zitting aangegeven dat zij de 25-kilometergens uit de zogenaamde ViA15-uitspraak in deze kwestie erkend, zodat de referentiedatum uit 2000 dient te worden gerespecteerd. Dat houdt dan ook in dat de eerdere notitie van KWA met de referentiedatum uit 1994 niet meer relevant is en ook niet meer wordt betrokken bij de beoordeling, voor zover het beroep van eiseres discussie over referentiedata betreft.

2.8

In de besluiten van 28 oktober 2021 (voor de locatie [locatie A] ) en 15 november 2021 (voor de locatie [locatie B] ) heeft verweerder de handhavingsverzoeken van eiseres afgewezen. Verweerder verwijst naar de notities van KWA en stelt dat voor de locatie [locatie A] in de vergunning uit 2017 en voor locatie [locatie B] als gevolg van de ingangsdatum van de emissiegrenswaarden van het Activiteitenbesluit per 1 januari 2019, de laagst vergunde emissie zijn bepaald. De vergunningen die nadien zijn afgegeven, hebben niet tot een wijziging van de emissie geleid. De huidige activiteiten van beide locaties passen volgens verweerder binnen deze emissie. Dit blijkt uit de AERIUS-verschilberekeningen van 26 oktober 2021 (voor locatie [locatie A] ) en 15 oktober 2021 (voor locatie [locatie B] ). Zodoende is sprake van intern salderen en zijn de locaties [locatie A] en [locatie B] niet vergunningplichtig op grond van de Wnb. Er is daarom niet sprake van een overtreding.

Ten slotte stelt verweerder over de ingebrekestellingen van 27 september 2021 dat die voorbarig waren. De beslistermijn heeft hij namelijk in de brief van 20 september 2021 nogmaals verlengd met acht weken. Daarna is volgens verweerder tijdig beslist.

2.9

Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Op 10 februari 2022 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.

2.1

In een advies van 7 april 2022 komt de bezwaaradviescommissie tot de conclusie dat de besluiten van 28 oktober en 15 november 2021 in stand kunnen blijven en de bezwaren van eiseres dus ongegrond zijn.

2.11

Verweerder heeft in het bestreden besluit dit advies van de commissie gevolgd en integraal overgenomen.

Beoordeling door de rechtbank

3.1

De rechtbank beoordeelt het besluit van verweerder om niet handhavend op te treden ten aanzien van de Cargill locaties [locatie A] en [locatie B] . Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

3.2

De rechtbank is van oordeel dat verweerder kon besluiten om niet handhavend op te treden, omdat Cargill vanwege de eerder al verleende (milieu)vergunningen geen vergunning nodig heeft op grond van de Wnb en er daarom op beide locaties geen sprake is van een overtreding. Het beroep is in zoverre ongegrond. Het beroep gericht tegen de afwijzing van de dwangsom vanwege het niet tijdig beslissen op de handhavingsverzoeken is wel gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

3.3

De rechtbank zal eerst de beroepen gericht tegen de afwijzing van de handhavingsverzoeken bespreken en daarna oordelen dat de ingebrekestelling van eiseres in beide zaken niet voorbarig waren en verweerder een dwangsom verschuldigd was.

3.4

Enige in deze uitspraak aangehaalde wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.

Overgangsrecht

4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het oude recht van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De verzoeken om handhaving zijn in beide zaken gedaan op 3 juni 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Het toetsingskader

5.1

Artikel 2.7, tweede lid, Wnb luidt vanaf 1 januari 2020:

“Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.”

Dit betekent dat alleen een natuurvergunning nodig is als het project significante gevolgen kan hebben op het nabijgelegen Natura 2000-gebied.

5.2

De vraag die voorligt is of het in stand houden van de locaties [locatie A] en [locatie B] projecten zijn die als gevolg van stikstofemissie significante gevolgen hebben voor de Natura 2000-gebieden die binnen 25 kilometer van die locaties zijn gelegen. Als dat het geval is, dient Cargill over natuurvergunningen te beschikken.

5.3

Om te beoordelen of een natuurvergunning noodzakelijk is, moet de rechtbank een vergelijking maken tussen de referentiesituatie en de huidige situatie, althans het moment dat verweerder op de handhavingsverzoeken besliste. Volgens rechtspraak^[3]van de Afdeling moet voor de beantwoording van de vraag of een bestaand project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied en dus sprake is van een overtreding, een vergelijking worden gemaakt tussen de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de huidige gevolgen van het project voor de Natura 2000-gebieden. Als nooit eerder een natuurvergunning is verleend, dan wordt de referentiesituatie ontleend aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum, de datum waarop het Natura 2000-gebied is aangewezen. Als later een nieuwe milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder nadelige gevolgen voor het betrokken Natura 2000-gebied, dan is die toestemming de referentiesituatie.

Wat is niet (langer) in geschil

6.1

Ter zitting is gebleken dat tussen partijen niet (langer) in geschil is dat het berekenen van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden tot een grens van 25 kilometer van het project aanvaardbaar is. Binnen een straal van 25 kilometer van beide locaties liggen de Natura 2000-gebieden ‘Wormer- en Jisperveld & Kalverpolder’ en ‘Ilperveld, Varkensland, Oostzanerveld & Twiske’ met als oudste referentiedatum 24 maart 2000. Daarmee heeft verweerder op een juiste wijze invulling gegeven aan de toetsing van de referentiesituatie, namelijk met de datum 24 maart 2000.

6.2

Ook is niet in geschil dat de vergunning die op deze referentiedatum gold voor de locatie [locatie A] de revisie(milieu)vergunning van 13 februari 1995 is, die in 1998 is veranderd. Deze vergunning uit 1995 is in zijn totaliteit overgelegd zodat eiseres ook de beroepsgrond dat de vergunde situatie op de referentiedatum onduidelijk is, niet langer heeft gehandhaafd. Ook is niet in geschil dat in 2017 een milieu neutrale veranderingsvergunning is afgegeven en dat daarmee toen de laagste thans geldende ammoniak emissie en dus ook stikstofdepositie is vergund.

6.3

Voor de locatie [locatie B] geldt dat tussen partijen niet in geschil is dat de vergunning die op de referentiedatum voor deze locatie gold, de revisievergunning van 23 november 1998 is. Ook is niet in geschil dat met de vergunning van 22 november 2019 de laagst vergunde stikstofemissie en dus de laagste stikstofdepositie op de natuurgebieden voor deze locatie is gegeven.

6.4

Tot slot heeft eiseres de beroepsgrond dat in de beoordeelde vergunningen voor de locaties [locatie A] en [locatie B] alleen wordt gesproken over het ‘verwerken’ van cacaobonen en niet van het ‘bewerken’, zodat het alkaliseren van de bonen (waarbij sprake is van de emissie van ammoniak) niet tot de referentiesituatie zou behoren, niet gehandhaafd. Voorts heeft eiseres het beroep beperkt tot discussie over de uitstoot van ammoniak, zodat mogelijke emissie van NOx geen bespreking behoeft.

Was er emissie van ammoniak in de referentiesituatie?

7.1

Eiseres voert (samengevat) aan dat in de vergunningen die golden op de referentiedatum, namelijk die van 1995/1998 voor de locatie [locatie A] en die van 1998 voor de locatie [locatie B] , geen ammoniakemissie is opgenomen en dus toen niet was vergund. Cargill kan zich daarom niet beroepen op een historisch recht op de emissie van ammoniak en dus kan haar de stikstofdepositie op de natuurgebieden worden verweten. Ten onrechte is recht op stikstof - met name ammoniak - uitstoot wel meegenomen in de referentiesituatie. Uit de systematiek van de milieuwetgeving volgt dat ammoniakemissie (indien aanwezig) toen voor beide locaties aangevraagd had moeten worden. Dat heeft Cargill ten onrechte niet gedaan. Aan de rechtszekerheid van Cargill komt volgens eiseres in deze context geen betekenis toe omdat Cargill zelf verantwoordelijk is voor de onvolledige dan wel onjuiste aanvragen.

7.2.

Verweerder stelt dat niet ter discussie staat dat op de referentiedatum geen specifieke - in de wet of de vergunningen neergelegde - grenswaarden ten aanzien van de emissie van ammoniak golden voor beide Cargill locaties. Het standpunt van eiseres dat dit met zich brengt dat uitgegaan moet worden van een jaarvracht van nul, volgt verweerder niet. Ten tijde van de referentiesituatie waren namelijk op beide locaties wel activiteiten vergund waarbij ammoniak vrij komt. De inrichtingen waren immers al sinds 1975 dan wel 1990 in bedrijf.

7.3

Cargill stelt dat het inherent is aan de activiteiten van beide locatie dat daarbij ammoniak vrij komt. In 1975 en 1990 is bij de oprichting van deze locaties en met het toestaan van de activiteiten daarom steeds vergund dat ammoniakemissies mochten plaatsvinden. Dat geen grenswaarden zijn gesteld in de vergunningen uit 1995/1998 voor [locatie A] en 1998 voor [locatie B] , maakt niet dat de uitstoot nul moest zijn. Voor zover eiseres het niet met die vergunningen uit 1995/1998 en 1998 eens was, had zij daartegen een rechtsmiddel kunnen aanwenden.

7.4

De rechtbank stelt vast dat in de vergunningen voor Cargill [locatie A] uit 1995/1998 en de vergunning voor [locatie B] uit 1998 inderdaad geen specifieke grenswaarden zijn opgenomen ten aanzien van de emissie van ammoniak. Tussen partijen is echter niet in geschil dat de activiteit ‘alkaliseren’ met deze vergunningen wel voor deze locaties steeds is vergund. Bij het alkaliseren komt, zo is ook niet in geschil, ammoniak vrij. De emissie van ammoniak is daarom een gevolg van de vergunde activiteiten en daarmee dus wel onderdeel van de referentiesituatie.

7.5

Dat uit de systematiek van de milieuwetgeving, zoals eiseres stelt, zou volgen dat deze ammoniakemissie specifiek ook aangevraagd had moeten worden, leidt niet tot een ander oordeel. Verweerder heeft allereerst ter zitting voldoende toegelicht dat het destijds niet gebruikelijk was om voor alle stoffen emissiegrenswaarden op te nemen in de vergunning. Ammoniak werd toen als onderdeel van het aspect geur gezien en niet als onderdeel van het aspect uitstoot van (chemische) stoffen. Daarnaast staan deze vergunningen uit 1995/1998 voor locatie [locatie A] en de vergunning uit 1998 voor locatie [locatie B] reeds in rechte vast, zodat thans, ook al zou dat niet geheel in overeenstemming met de toen geldende milieuwetgeving zijn, zoals eiseres stelt, van de vergunning van dat proces en de daarmee gepaard gaande emissie moet worden uitgegaan.

7.6

Concluderend is de rechtbank van oordeel dat verweerder bij de beoordeling van de referentiesituatie in 1995/1998 voor de locatie [locatie A] en 1998 voor de locatie [locatie B] terecht ervan is uitgegaan dat op beide locaties ammoniakemissie vergund was. Deze beroepsgrond faalt daarom.

Hoeveel ammoniakemissie was er vergund?

8.1

Eiseres voert aan dat de vergunde ammoniakemissies in 1995/1998 voor de locatie [locatie A] en 1998 voor de locatie [locatie B] door KWA te hoog zijn vastgesteld, waardoor ten onrechte is geconcludeerd dat geen sprake is van een toename van stikstofdepositie in de huidige situatie. De Nederlandse emissierichtlijn lucht (NeR) gold op dat moment en die bevatte volgens eiseres de emissiegrenswaarden voor onder meer ammoniak. Deze normen hadden geen rechtstreekse werking, maar moesten wel in vergunningen worden opgenomen. Aangezien in de vergunningen tot 2015 geen maatwerkvoorschrift of emissienormen zijn opgenomen voor beide locaties, geldt de maximaal toegestane ammoniakemissie van 150 gram per uur voor de gehele inrichting op grond van de NeR. Hiervan moet in de berekening worden uitgegaan. Volgens eiseres is de Bijzondere regeling Cacaobonen verwerkende industrie (de Bijzondere regeling) alleen van toepassing op geur en dus geldt voor ammoniakemissie het algemene toetsingskader uit de NeR. De berekening komt dan voor de locaties [locatie A] en [locatie B] uit op 8.640 uren per jaar (voltijdse werking van de inrichtingen) keer 150 gram ammoniak oftewel afgerond maximaal 1,27 ton ammoniakemissie per jaar. In de notities berekent KWA de emissies uit 1995 /1998 voor de locatie [locatie A] op 18.14 ton per jaar zijn en voor de locatie [locatie B] op 90,91 ton per jaar, oftewel aanzienlijk hoger.

8.2

Verweerder stelt dat in de notities van KWA is aangegeven dat de gegevens in de vergunningaanvraag voor de revisievergunning van 13 februari 1995 voor de locatie [locatie A] representatief zijn voor de bedrijfssituatie. Voor de locatie [locatie B] zijn dat de gegevens uit de vergunning van 23 november 1998. Die interpretatie is volgens verweerder ook redelijk. Ook is voor beide locaties in een tabel een overzicht opgenomen van de berekende ammoniak jaarvrachten, dat als uitgangspunt kan dienen. Dat betekent dat in 1995 een maximum van 18.144 kg/j als bestaand recht ammoniakemissie gold voor de locatie [locatie A] en 90.912 kg/j als bestaand recht voor de locatie [locatie B] in 1998. Voor de cacaobonen verwerkende industrie was volgens verweerder op basis van de NeR de Bijzondere Regeling van toepassing. Deze is ook toegepast in de vergunningen. KWA heeft al deze aspecten betrokken bij de kwantificering van de jaarvrachten in haar notities, zodat van deze cijfers mag worden uitgegaan.

8.3

Cargill stelt dat uit de berekeningen van KWA blijkt dat op 24 maart 2000 sprake was van een bedrijfssituatie waarbij de ammoniakjaarvracht voor de locatie [locatie A] op grond van de vergunning uit 1995 18.144 kg/j bedroeg. Voor de locatie [locatie B] was volgens KWA sprake van een ammoniakjaarvracht van 90.912 kg/j op grond van de vergunning uit 1998. De stelling dat tot 2015 uit moet worden gegaan van een maximale ammoniakemissie van 150 gram per uur, berust op een onjuiste interpretatie van de NeR en de vergunde situaties. Bij een emissievracht van 150 gram of meer geldt namelijk een emissie-eis van 30 milligram per normaalkuub, per emissiepunt. De berekening van eiseres gaat daarom niet op. De maximaal toegestane ammoniak emissies zijn niet te berekenen door het aantal draaiuren van de inrichting te vermenigvuldigen met 150 gram ammoniak. KWA adviseurs heeft alle verschillende nuances van de vergunde situaties van de locaties [locatie A] en [locatie B] en het speciaal voor de cacaosector opgestelde standaardmaatregelenpakket onder de NeR betrokken bij haar berekeningen.

8.4

De rechtbank begrijp hetgeen eiseres in beroep aanvoert zo dat gesteld wordt dat verweerder ten onrechte bij de beoordeling van de handhavingsverzoeken voor beide locaties is uitgegaan van de berekening in de notities van KWA. Volgens vaste rechtspraak mag een bestuursorgaan op het advies van een deskundige afgaan, ook als dat door een belanghebbende is aangeleverd, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies van de deskundige afgaan. Zo nodig vraagt het bestuursorgaan de adviseur een reactie op hetgeen een partij ten aanzien van het advies heeft aangevoerd.

8.5

In de laatste versies van de notities van KWA van 20 januari 2022 (ten aanzien van de locatie [locatie A] ) en van 26 januari 2022 (ten aanzien van de locatie [locatie B] ) is in paragraaf 3.2 steeds uitgelegd welke uitgangspunten bij de berekeningen door KWA zijn gehanteerd. In paragraaf 5.1 is vervolgens steeds de opzet van de berekening van de jaarvracht ammoniakemissie toegelicht. Deze emissie is berekend met de ammoniak-kengetallen uit de Bijzondere Regeling, die van toepassing is op de cacao verwerkende industrie, de emissiegrenswaarde uit het Activiteitenbesluit (namelijk vanaf 2019 30 milligram per normaalkuub) en de emissiegrens-massastroom voor ammoniak zoals opgenomen in het maatwerkvoorschrift van de revisievergunningen uit 2015.

De rechtbank is van oordeel dat de redenering en berekeningen in deze notities van KWA adviseurs begrijpelijk zijn en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Eiseres heeft deze berekening van KWA adviseurs ook niet overtuigend betwist. Eiseres stelt immers alleen dat KWA adviseurs ten onrechte niet heeft gerekend met de uit de NeR voortvloeiende drempelwaarde van 150 gram per uur. De rechtbank volgt dit standpunt echter niet en is van oordeel dat KWA terecht bij de berekening gebruik heeft gemaakt van de kengetallen uit de Bijzondere Regeling die immers specifiek op de cacao verwerkende industrie van toepassing is. Dat die Bijzondere Regeling alleen van toepassing zou zijn op het aspect geur, zoals eiseres stelt, volgt daar niet uit. De emissie van ammoniak is immers ook apart van geur in de Bijzondere regeling opgenomen. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.

8.6

De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder bij de beoordeling van de referentiesituatie voor de locaties [locatie A] en [locatie B] terecht is uitgegaan van de ammoniakemissies zoals opgenomen in voornoemde notities van KWA.

Wat is de maximale productiecapaciteit van [locatie B] ?

9.1

Eiseres voert verder aan, als haar op het NeR en de Bijzondere Regeling gebaseerde standpunt niet op gaat, dat ten aanzien van de locatie [locatie B] niet met zekerheid van de in de notitie van KWA berekende jaarvrachten ammoniakemissie kan worden uitgegaan. De maximaal vergunde productiecapaciteit voor 1990, 1998 en 2008 is niet bekend, omdat deze informatie niet meer beschikbaar is in het archief, zodat KWA is uitgegaan van de maximale theoretische productiecapaciteit. Het staat echter niet vast dat deze theoretische productiecapaciteit gelijk staat aan de maximaal vergunde en dus toegestane productiecapaciteit. Dit, terwijl volgens de jurisprudentie^[4]van de Raad van State en de rechtbank Noord-Holland buiten twijfel moet komen vast te staan wat de bestaande rechten zijn. Dat in die zaak geen milieutoestemming was overgelegd en in deze zaak wel, maakt voor de eindconclusie niet uit. Eiseres verwijst ook naar een uitspraak^[5]van de rechtbank Overijssel. Ten slotte stelt eiseres dat het feit, dat informatie nu niet meer te achterhalen is, voor risico komt van Cargill.

9.2.

Verweerder stelt dat in de milieutoestemming van [locatie B] een productieproces werd vergund. Op grond van de emissie en draaiuren, in samenhang met eventueel later vergunde wijzigingen die leiden tot een vermindering van de milieugevolgen, kan daaruit een jaarvracht worden afgeleid. Dit is gebruikt voor de beoordeling van het project en dat is gebruikelijk. Uit de partijen bekende stukken blijkt inmiddels dat geen sprake was van een productieplafond. Dat er dus wordt uitgegaan van de maximale productie die realiseerbaar is met de vergunde situatie, is gebruikelijk in industriële processen. Verweerder ziet daarin geen beperkingen en dus is de referentiesituatie wel navolgbaar.

9.3

Cargill stelt dat de vergunning van 23 november 1998 als beginpunt voor de vaststelling van de referentiesituatie dient te gelden. Die bevat geen productieplafond. Daarom kan uitgegaan worden van de maximaal mogelijke productiecapaciteit op basis van de aangevraagde en vergunde installaties. Dat is ook wat KWA in de notitie over [locatie B] heeft gedaan. De vergunning en de daaraan voorafgaande aanvraag bevatten, zoals ook uit de notitie blijkt, voldoende duidelijke gegevens om deze berekening te maken. Ook uit de revisievergunning van 19 maart 1990 en de aanvraag voor de revisievergunning uit 2008 blijkt dat geen sprake is van een maximale productiecapaciteit. De vergelijking met de uitspraak van de rechtbank Overijssel gaat niet op, omdat anders dan in die zaak, voor Cargill wel op basis van objectieve gegevens de omvang van de vergunde activiteit/de productie vastgesteld kan worden.

9.4

De rechtbank is van oordeel dat KWA in de notitie van 26 januari 2022 bij de berekening terecht is uitgegaan van een volcontinue productieproces. In paragraaf 4.4. heeft KWA voldoende toegelicht dat van een volcontinue proces wordt uitgegaan op grond van de informatie (in paragraaf 5) uit de aanvragen voor de milieuvergunning uit 1998 en uit 2008. Daarnaast zijn in de vergunning uit 1990 ook geen beperkingen opgenomen ten aanzien van de bedrijfstijden. De berekening is daarom gemaakt op grond van vijf dagen, oftewel 8.640 uren per jaar. De enkele stelling van eiseres dat niet van een volcontinue proces kan worden uitgegaan, omdat de maximaal vergunde productiecapaciteit voor 1990, 1998 en 2008 niet uit de vergunningen blijkt, is onvoldoende om tot een ander oordeel te leiden. De jurisprudentie waar eiseres naar verwijst betreft niet vergelijkbare situaties. In de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 25 mei 2023 was een vergunning immers überhaupt niet bekend, terwijl in deze situatie de vergunning uit 1990 wel bekend is en de aanvragen uit 1998 en 2008 ook aanwezig zijn. Ten slotte waren de vergunningen in de aangehaalde uitspraak van de Raad van State inmiddels vervallen, terwijl daarvan hier ook geen sprake is. Deze beroepsgrond slaagt daarom ook niet.

Conclusie

10. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verweerder bij de beoordeling terecht is uitgegaan van de notities van KWA en de daarin opgenomen berekeningen. Daaruit blijkt voor de locatie [locatie A] dat de vergunde situatie in 2017 de laagst vergunde situatie voor ammoniak- en stikstofemissies is en dat die situatie lager is dan ten tijde van de referentiesituatie in 2000. Voor de locatie [locatie B] blijkt dat de vergunde situatie in 2019 de laagst vergunde situatie voor ammoniak- en stikstofemissies is.

Voor beide locaties is daarom geen sprake van een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiedatum voor de relevante Natura-2000 gebieden op 24 maart 2000. Dat betekent dat de locaties [locatie A] en [locatie B] als projecten thans niet vergunningplicht zijn op grond van artikel 2.7 Wnb. Er is daarom geen sprake van een overtreding, zodat verweerder de handhavingsverzoeken voor beide locaties terecht heeft afgewezen.

Niet tijdig beslissen

12.1

Eiseres voert aan dat verweerder in de brieven van 20 september 2021 niet voor een tweede keer gebruik kon maken van de bevoegdheid op grond van artikel 4:13 Awb om de beslistermijn te verlengen. Na de eerste verlenging liep de beslistermijn af op 23 september 2021. Verweerder heeft dus te laat op de verzoeken beslist en in de bestreden besluiten ten onrechte niet een dwangsom toegekend.

12.2

Verweerder voert aan dat de mededeling op 8 juli 2021 een mededeling als bedoeld in artikel 4:14 Awb is. Bij brief van 20 september 2021 heeft verweerder de termijn nogmaals met 8 weken verlengd. Deze brief is een tweede mededeling als bedoeld in artikel 4:14, derde lid, Awb. Anders dan eiseres stelt, bevat dit artikel geen beperking van de bevoegdheid om de beslistermijn te verlengen. Hoewel de termijn die het bestuursorgaan op grond van artikel 4:14, derde lid, Awb aan de aanvrager meedeelt in het algemeen niet verlengd kan worden, valt niet uit te sluiten dat omstandigheden die bij het noemen van de termijn niet te voorzien waren, het onmogelijk maken om binnen die termijn te beslissen. Naar aanleiding van het handhavingsverzoek moest verweerder informatie opvragen bij Cargill. Het bedrijf is namelijk niet eerder in het kader van een vergunningprocedure op grond van de Wnb beoordeeld. Er was dus geen bestaande besluitvorming waaraan het verzoek getoetst kon worden. Het bedrijf heeft een aantal complexe processen waarvan een zorgvuldige beoordeling tijd vraagt. Ook moest in het archief gezocht worden. Verweerder heeft zich verkeken op de termijn die nodig was om tot een gedegen oordeel te komen. Ten tijde van de ingebrekestelling was de beslistermijn dus nog niet verlopen.

12.3

De rechtbank is van oordeel dat verweerder na de eerste toepassing van artikel 4:14 Awb op 8 juli 2021, niet nogmaals op grond van datzelfde artikel de beslistermijn kon verlengen. Evenmin is gebleken dat sprake was van overmacht, zoals bedoeld in artikel 4:15, tweede lid, Awb. Dat betekent dat verweerder niet tijdig op de verzoeken heeft beslist. De ingebrekestellingen van eiseres op 27 september 2021 waren daarom niet voorbarig.

12.4

Voor het verbeuren van een dwangsom bij niet tijdig beslissen, is vereist dat het bestuursorgaan eerst in gebreke wordt gesteld. Dat moet volgens artikel 4:17, derde lid Awb gebeuren nadat de termijn voor het nemen van een besluit is verstreken. In dit geval liep de termijn voor het nemen van een besluit af op 23 september 2021. Verweerder had na de ingebrekestelling op 27 september 2021 dus nog twee weken de tijd om alsnog een besluit te nemen, oftewel tot en met 11 oktober 2021. Op grond van artikel 4:17 Awb verbeurt verweerder automatisch een dwangsom als hij niet binnen de termijn van twee weken na de ingebrekestelling een besluit neemt. Verweerder verbeurt dus vanaf 12 oktober 2021 een dwangsom tot het moment waarop het besluit is genomen, namelijk op 28 oktober 2021 en 15 november 2021, oftewel gedurende 17 en 34 dagen.

12.5

De bestreden besluiten zijn op dit punt in strijd met de wet genomen. De beroepen zijn in zoverre gegrond.

12.6

De rechtbank zal op dit punt de bestreden besluiten vernietigen en zelf in de zaak voorzien door de hoogte van de verbeurde dwangsommen vast te stellen. Op grond van artikel 4:17, tweede lid, Awb bedraagt de dwangsom de eerste veertien dagen € 23,- per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 35,- per dag en de overige dagen € 45,- per dag. De dwangsom is dan voor het besluit over de locatie [locatie A] € 427,- (namelijk € 23,- x 14 = 322,- en € 35,- x 3 = 105,-). Voor het besluit over locatie [locatie B] is de dwangsom € 1.082,- (namelijk € 23,- x 14 = 322,- en € 35,- x 14 = 490,- en € 45,- x 6 = 270,-).

Conclusie en gevolgen

13. De beroepen zijn ongegrond voor zover zij zijn gericht tegen de afwijzing van de handhavingsverzoeken.

14. De beroepen zijn gegrond voor zover zij zijn gericht tegen de afwijzing van de verzoeken om een dwangsom vast te stellen vanwege het niet tijdig beslissen.

15.1

Omdat de beroepen gegrond zijn moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van de proceskosten.

15.2

Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt in totaal
€ 1.674,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. De rechtbank gaat ervan uit dat sprake is van samenhangende zaken zoals bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht, zodat deze worden beschouwd als een zaak.

15.3.1

Tot slot is de rechtbank van oordeel dat eiseres ook een vergoeding van de proceskosten in bezwaar toekomt. Uit artikel 7:15, tweede lid, Awb volgt dat het bestuursorgaan de kosten die een belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, dient te vergoeden voor zover het bestreden besluit (het primaire besluit) wordt herroepen wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.

15.3.2

De rechtbank heeft in rechtsoverweging 12.4 en volgende overwogen dat de bestreden besluiten dienen te worden vernietigd en dat de rechtbank zelf in de zaak zal voorzien door de hoogte van de verbeurde dwangsommen vast te stellen. Daarmee is sprake van wijziging van de primaire besluiten als gevolg van een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Verweerder heeft daarom ten onrechte het verzoek van eiseres om vergoeding van haar proceskosten in bezwaar niet toegekend. De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb nu zelf deze beslissing. Dit betekent dat verweerder deze kosten alsnog zal moeten vergoeden. De vergoeding bedraagt, gelet op de samenhang, € 1.248,-, omdat de gemachtigde van eiseres een bezwaarschrift heeft ingediend en aan de hoorzitting heeft deelgenomen.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart de beroepen voor zover gericht tegen besluiten op bezwaar tegen de afwijzing van de handhavingsverzoeken ongegrond;

- verklaart de beroepen voor zover gericht tegen het niet vaststellen van een dwangsom vanwege het niet tijdig beslissen op de handhavingsverzoeken, gegrond;

- vernietigt de bestreden besluiten van 9 mei 2022 voor zover die zien op het niet vaststellen van een dwangsom vanwege het niet tijdig beslissen op de verzoeken;

- stelt de door verweerder te betalen dwangsom in zaak 22/2934 vast op € 1.082,- en in zaak 22/2933 op € 427,-;

- veroordeelt verweerder tot vergoeding van de proceskosten van eiseres in bezwaar tot een bedrag van € 1.248,-;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde gedeelten van de bestreden besluiten van 9 mei 2022;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van twee keer € 365-, oftewel
€ 730,-,- aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres in beroep tot een bedrag van € 1.674,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H. Affourtit-Kramer, voorzitter en mr. R.H.M. Bruin en mr. R. Brouwer, leden, in aanwezigheid van mr. A.W. Martens, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 30 mei 2024.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage

Wet natuurbescherming

Artikel 2.7 Wnb

(…)

2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.

(…)

Aanvullingswet natuur Omgevingswet

Artikel 2.9

1. Als voor de inwerkingtreding van deze wet een aanvraag om een besluit op grond van de Wet natuurbescherming is ingediend, blijft het oude recht van toepassing:

a.als tegen het besluit beroep openstaat, tot het besluit onherroepelijk is,

b.als tegen het besluit geen beroep open staat, tot het besluit van kracht is.

(…)

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 4:14 Awb luidt:

1.Indien een beschikking niet binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn kan worden gegeven, deelt het bestuursorgaan dit aan de aanvrager mede en noemt het daarbij een zo kort mogelijke termijn waarbinnen de beschikking wel tegemoet kan worden gezien.

(…)

3.Indien, bij het ontbreken van een bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn, een beschikking niet binnen acht weken kan worden gegeven, deelt het bestuursorgaan dit binnen deze termijn aan de aanvrager mede en noemt het daarbij een redelijke termijn binnen welke de beschikking wel tegemoet kan worden gezien.

Artikel 4:15 Awb

(…)

2.De termijn voor het geven van een beschikking wordt voorts opgeschort:

(…)

c. zolang het bestuursorgaan door overmacht niet in staat is een beschikking te geven.

3. In geval van overmacht deelt het bestuursorgaan zo spoedig mogelijk aan de aanvrager mede dat de beslistermijn is opgeschort, alsmede binnen welke termijn de beschikking wel tegemoet kan worden gezien.

Artikel 4:17 Awb

1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.

2. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 23 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 35 per dag en de overige dagen € 45 per dag.

3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.

(…)