Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummers: HAA 24/800 en HAA 24/288
uitspraak van de voorzieningenrechter van 8 april 2024 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
1. Stichting het Cuypersgenootschapte Zoetermeer,
2. Nederlandse Watertoren Stichting,te Delft
verzoekers
(gemachtigden: [naam 12] en [naam 13] ),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zandvoort,verweerder
(gemachtigden: A.M. Weijers MSc en mr. R. Visser).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Watertoren Zandvoort C.V.te Amsterdam, vergunninghouder
Watertoren Zandvoort C.V.te Amsterdam, vergunninghouder
(gemachtigde: mr. I.L. Haverkate).
Inleiding
1.1.
In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening en het beroep van verzoekers met betrekking tot de op 25 april 2023 verleende en bij bestreden besluit van 5 december 2023 in stand gelaten omgevingsvergunning voor een project dat bestaat uit (gedeeltelijke) sloop en verbouwen van de watertoren en het realiseren van her-/nieuwbouw aan de Thorbeckestraat 27 in Zandvoort.
1.2.
Verweerder heeft op het verzoek en het beroep gereageerd met een verweerschrift. Vergunninghouder heeft ook schriftelijk gereageerd en verzocht om direct uitspraak te doen op het beroep.
1.3.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 25 maart 2024 op zitting behandeld. Aan de zitting hebben deelgenomen: gemachtigden van verzoekers, gemachtigden van verweerder en [naam 1] , namens de vergunninghouder, samen met [naam 2] , architect en de gemachtigde van de vergunninghouder.
1.4.
Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak wordt ook beslist op het beroep van verzoekers gericht tegen het bestreden besluit van 5 december 2023. Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
De verleende omgevingsvergunning en het bestreden besluit
2.1.
De watertoren is door architect Zietsma ontworpen en tussen 1949 en 1951 gebouwd. Bij besluit van 14 maart 1995 is de watertoren als gemeentelijk monument aangewezen. De watertoren is in 2006 verkocht aan vergunninghouder. In 2009 is een nieuw bestemmingsplan “Middenboulevard’ vastgesteld waardoor woningbouw in de watertoren mogelijk is gemaakt. In de periode daarna hebben meerdere onderzoeken plaatsgevonden en zijn verscheidene adviezen uitgebracht, door onder meer de welstandscommissie. Op 1 november 2022 is een geactualiseerde versie van het aanwijsbesluit vastgesteld, waarin een uitgebreidere redengevende omschrijving is opgenomen.
2.2.
Op 6 december 2022 is door de vergunninghouder een omgevingsvergunning aangevraagd. Het planvoornemen bestaat uit het transformeren van de bestaande watertoren aan de Thorbeckestraat 27 in Zandvoort naar woningen in meerdere bouwlagen en uit het slopen van de huidige bebouwing (Villa Maris) naast de watertoren voor de realisatie van nieuwbouwappartementen met bergingen en een parkeergelegenheid. De initiatiefnemer wil in totaal 25 appartementen ontwikkelen, waarvan 11 appartementen in de watertoren.
2.3.
Verweerder heeft aan vergunninghouder op 25 april 2023 een omgevingsvergunning verleend voor de volgende activiteiten:
- het bouwen van een bouwwerk [1] ;
- het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan [2] ;
- een monument te slopen, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen of te herstellen, te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht [3] ;
- een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen [4] .
- het bouwen van een bouwwerk [1] ;
- het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan [2] ;
- een monument te slopen, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen of te herstellen, te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht [3] ;
- een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen [4] .
2.4.
Verzoekers hebben bezwaar gemaakt tegen dit besluit voor zover daarbij een omgevingsvergunning is verleend voor – samengevat – aantasting van het monument (de hiervoor als derde genoemde activiteit).
2.5.
Verweerder heeft de bezwaren van verzoekers bij het bestreden besluit van 5 december 2023 ongegrond verklaard en de verleende vergunning in stand gelaten. Verweerder heeft zich daarbij – samengevat – op het standpunt gesteld dat hij de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. Verweerder stelt dat hij daaraan het door de commissie voor Welstand en Monumenten afgegeven positieve advies ten grondslag heeft mogen leggen. De bezwaren van verzoekers brengen hierin volgens verweerder geen verandering. Van de motivering van dit besluit zijn verzoekers bij brief van 8 december 2023 op de hoogte gesteld.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
3.
3.1.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat op 1 januari 2024 de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking zijn getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
Nu de aanvraag is ingediend op 6 december 2022, beoordeelt de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening en het beroep van verzoekers op grond van de Wabo.
Nu de aanvraag is ingediend op 6 december 2022, beoordeelt de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening en het beroep van verzoekers op grond van de Wabo.
3.2.
De voorzieningenrechter beoordeelt of de aan vergunninghouder verleende omgevingsvergunning in stand kan blijven aan de hand van wat verzoekers hebben aangevoerd, de beroepsgronden.
3.3.
Gelet op deze beroepsgronden spitst het geschil zich toe op het onderdeel van de omgevingsvergunning waarbij een vergunning is verleend om een monument te slopen, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen of te herstellen, te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht.
3.4.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder de omgevingsvergunning voor voornoemde activiteit heeft kunnen verlenen. Het beroep van verzoekers slaagt niet. Voor het treffen van een voorlopige voorziening is dan ook geen aanleiding.
De voorzieningenrechter legt hierna uit hoe tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit heeft.
De voorzieningenrechter legt hierna uit hoe tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit heeft.
Is het bestreden besluit bevoegd genomen?
4.
4.1.
Volgens verzoekers kan niet vastgesteld worden of het bestreden besluit bevoegd is genomen. Het bestreden besluit is namelijk niet voorzien van de vereiste handtekening(en) en niet duidelijk is of de onderaan het besluit genoemde personen gemandateerd zijn om namens verweerder te ondertekenen.
4.2.
Volgens verweerder is het bestreden besluit bevoegd genomen. Ter zitting is daartoe toegelicht, en dat blijkt ook uit het dossier, dat door het college van burgemeester en wethouders op 5 december 2023 is beslist op het bezwaar van verzoekers. Dit collegebesluit is ondertekend door de secretaris en de burgemeester. Dit is vervolgens gepubliceerd. Bij brief van 8 december 2023 is de inhoud van voornoemd besluit aan verzoekers meegedeeld. Dit betreft dan ook niet het bestreden besluit zelf. Verder is er ter zitting op gewezen, en verweerder heeft dit ook laten zien, dat de teamcoördinator Rechtsbescherming Afdeling Juridische Zaken de brief van 8 december 2023 (wel) heeft ondertekend.
4.3.
De voorzieningenrechter is gelet hierop van oordeel dat het bestreden besluit bevoegd genomen is. De omstandigheid dat de in de brief van 8 december 2023 genoemde Afdelingsmanager Juridische Zaken a.i. niet lijkt te hebben getekend maakt niet dat het bestreden besluit niet bevoegd is genomen. Het bestreden besluit is immers op 5 december 2023 door het college van burgemeester en wethouders zelf (en niet in mandaat) genomen en door de burgemeester en de secretaris van de gemeente Zandvoort ondertekend. De beroepsgrond slaagt niet.
Betrokkenheid van verzoekers bij de totstandkoming van de omgevingsvergunning
Betrokkenheid van verzoekers bij de totstandkoming van de omgevingsvergunning
5.
5.1.
Verzoekers voeren aan dat zij onvoldoende en te laat zijn betrokken bij verweerders besluitvorming. Nu worden zij geconfronteerd met voldongen feiten.
5.2.
Verweerder heeft ten aanzien hiervan in het bestreden besluit toegelicht dat de transformatie van de watertoren al sinds de jaren ‘90 op de agenda staat. Daarvan was de aanwijzing als monument in 1995 een gevolg. Verder zijn er allerlei richtinggevende momenten geweest, zoals wijziging van het bestemmingsplan in 2009, een prijsvraag voor herontwikkeling in 2015 en een mediationtraject als gevolg van allerlei gerechtelijke procedures tussen 2018 en 2020. Gelet hierop was er in genoemde periode geen ruimte om verzoekers een adviserende of mee beslissende rol te geven. De zienwijze van verzoekers voorafgaand aan de onderhavige vergunningverlening is bij de beoordeling betrokken. Voorts zijn er vanuit het projectteam en de ontwikkelaar meerdere gesprekken geweest met verzoekers, bijvoorbeeld in september 2022 naar aanleiding van de op handen zijnde aanpassing van de redengevende omschrijving en de totstandkoming van het voorlopige ontwerp. Verder wijst verweerder er op dat er na het bezwaarschrift ook ruimschoots de gelegenheid is geweest om met een second opinion het gesprek over de veranderingen aan de watertoren aan te gaan. Er was, gelet op de aankondiging van verzoekers van een second opinion, een afspraak met de welstandcommissie gepland. Verzoekers hebben echter gedurende de bezwaarprocedure geen second opinion overgelegd.
5.3.
Nog daargelaten dat er geen grond is voor het oordeel dat verweerder belanghebbenden, zoals verzoekers, (in een vroegtijdig stadium) bij de onderhavige besluitvorming had moeten betrekken is de voorzieningenrechter, gelet op verweerders inbreng, van oordeel dat er voor verzoekers voldoende momenten zijn geweest waarop hun inbreng is, dan wel had kunnen worden betrokken bij de besluitvorming. De beroepsgrond slaagt niet.
Samenstelling en deskundigheid van de commissie voor Welstand en Monumenten
6.
6.1.
Verzoekers stellen zich op het standpunt dat de commissie voor Welstand en Monumenten niet, dan wel onvoldoende, aan de vereiste samenstelling en deskundigheid voldoet. Conform de wettelijke bepalingen voor de samenstelling van deze commissie zouden enkele leden zitting moeten hebben die deskundig zijn op het gebied van monumentenzorg. Enkele impliceert tenminste twee leden. Ter zitting hebben verzoekers desgevraagd toegelicht dat dit volgt uit de in de Erfgoedverordening Zandvoort 2012 genoemde definitie van de commissie voor Welstand en Monumenten, waarin is verwezen naar artikel 15, eerste lid, van de Monumentenwet 1988. In de commissie van Zandvoort zitten geen leden die zich expliciet kunnen beroepen op deskundigheid op het gebied van monumentenzorg. De commissie bestaat uit drie architecten en een landschapsarchitect. Geen van hen heeft volgens verzoekers een academische opleiding op het gebied van monumentenzorg of architectuurhistorie gevolgd. Verzoekers hebben ook gewezen op de artikelen 9.1 en 9.2 van de Bouwverordening.
6.2.
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de commissie voldoet aan de daaraan te stellen eisen. In Zandvoort is de welstandscommissie op grond van de Bouwverordening aangewezen. Volgens artikel 9.2, eerste lid, van deze verordening bestaat de welstandscommissie uit tenminste drie leden, waaronder een voorzitter, waarvan tenminste drie leden deskundig zijn op het gebied van architectuur, ruimtelijke kwaliteit, dan wel cultuurhistorie. De welstandscommissie adviseert volgens het bepaalde in artikel 9.1 van de Bouwverordening over welstandsaspecten en de monumentale aspecten voor aanvragen voor een omgevingsvergunning voor bouwen en monumenten. Volgens verweerder is het niet wettelijk voorgeschreven dat ten minste twee leden van de commissie erfgoeddeskundigen zijn. Dit is volgens verweerder ook niet nodig. Aan de advisering over onderhavige aanvraag hebben ten minste drie leden deelgenomen, waaronder het lid [naam 4] , die als erfgoeddeskundige moet worden aangemerkt. Er is geen aanleiding om de commissie niet deskundig genoeg te achten om over de welstands- en monumentenaspecten te adviseren.
In het verweerschrift heeft verweerder toegelicht dat in de Erfgoedverordening van Zandvoort voor het begrip commissie voor Welstand en Monumenten nog naar het per 1 juli 2016 vervallen artikel 15, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 is verwezen en dat daarin staat dat binnen de commissie enkele leden deskundig zijn op het gebied van monumentenzorg, maar in de gemeente Zandvoort is besloten om een gezamenlijke welstands- en monumentencommissie samen te stellen. Conform artikel 8, vijfde lid, van de Woningwet bevat de Bouwverordening Zandvoort 2019 voorschriften omtrent de samenstelling, inrichting en werkwijze van de welstandscommissie. De Bouwverordening bevat daarnaast dezelfde voorschriften voor de advisering over monumenten.
Ten aanzien van het lid [naam 4] heeft de commissie aan verweerder laten weten dat hij naast architect ook (gast)docent is aan de opleiding [naam opleiding] aan de Hogeschool Utrecht en regelmatig advies geeft aan de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed en de Stichting Erkende Restauratiekwaliteit Monumentenzorg. Ook neemt hij deel in meerdere welstand- en monumentencommissies. Voor verweerder staat de deskundigheid van [naam 4] hiermee niet ter discussie. Daarnaast bestaat de welstandscommissie uit gerenommeerde architecten en is bij de advisering ook een landschapsarchitect betrokken geweest. De commissie beschikte volgens verweerder dan ook over een samenstelling overeenkomstig de Bouwverordening waarmee op gedegen wijze over het bouwplan geadviseerd kon worden.
In het verweerschrift heeft verweerder toegelicht dat in de Erfgoedverordening van Zandvoort voor het begrip commissie voor Welstand en Monumenten nog naar het per 1 juli 2016 vervallen artikel 15, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 is verwezen en dat daarin staat dat binnen de commissie enkele leden deskundig zijn op het gebied van monumentenzorg, maar in de gemeente Zandvoort is besloten om een gezamenlijke welstands- en monumentencommissie samen te stellen. Conform artikel 8, vijfde lid, van de Woningwet bevat de Bouwverordening Zandvoort 2019 voorschriften omtrent de samenstelling, inrichting en werkwijze van de welstandscommissie. De Bouwverordening bevat daarnaast dezelfde voorschriften voor de advisering over monumenten.
Ten aanzien van het lid [naam 4] heeft de commissie aan verweerder laten weten dat hij naast architect ook (gast)docent is aan de opleiding [naam opleiding] aan de Hogeschool Utrecht en regelmatig advies geeft aan de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed en de Stichting Erkende Restauratiekwaliteit Monumentenzorg. Ook neemt hij deel in meerdere welstand- en monumentencommissies. Voor verweerder staat de deskundigheid van [naam 4] hiermee niet ter discussie. Daarnaast bestaat de welstandscommissie uit gerenommeerde architecten en is bij de advisering ook een landschapsarchitect betrokken geweest. De commissie beschikte volgens verweerder dan ook over een samenstelling overeenkomstig de Bouwverordening waarmee op gedegen wijze over het bouwplan geadviseerd kon worden.
6.3.
De voorzieningenrechter begrijpt dat verweerder heeft gekozen voor het instellen van een gezamenlijke welstands- en monumentencommissie op grond van de Bouwverordening. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter staat dat verweerder vrij. De samenstelling van de welstandscommissie die verweerder naar aanleiding van onderhavige aanvraag heeft geadviseerd voldoet aan de eisen die zijn gesteld in artikel 9.2, eerste lid, van de Bouwverordening. De voorzieningenrechter ziet, mede gelet op verweerders toelichting ten aanzien van de expertise van de heer [naam 4] en de deskundigheid van de overige leden van de commissie, geen grond voor het oordeel dat de commissie niet beschikt over geen of onvoldoende deskundigheid. De beroepsgrond slaagt niet.
Kennis over monumenten c.q. architectuurhistorie in het ontwerpproces
7.
7.1.
Volgens verzoekers is ook in het ontwerpproces de volgens hen noodzakelijke specifieke monumentendeskundigheid afwezig dan wel sterk ondervertegenwoordigd. Het ontwerpbureau dat de toren ontwierp heeft geen specifieke monumentendeskundigheid in huis en heeft, voor zover bekend, ook geen beroep gedaan op onafhankelijke deskundigen.
7.2.
Volgens verweerder bestaat er geen (wettelijke) verplichting voor de aanvrager om een erfgoeddeskundige als architect aan te nemen. De bij het ontwerp betrokken architect is overigens zeer betrokken bij de watertoren en weet, als Zandvoorter, wat de watertoren voor Zandvoort betekent. De architect heeft verder ervaring met meerdere monumentale projecten (waaronder de watertoren in Leeuwarden) en heeft de onderbouwing van de aanvraag door deskundige derden laten uitvoeren.
7.3.
Er is geen grond voor het oordeel dat een door verzoekers veronderstelde monumentendeskundigheid van de (architect van de) aanvrager is vereist. Overigens heeft verweerder toereikend gemotiveerd dat de architect over relevante ervaring beschikt en dat hij zich bij onderhavige aanvraag heeft bediend van deskundigen. Zo is onder meer advies ingewonnen bij de Integrale Dienstverlening Doelgerichte Samenwerking B.V. (IDDS). Dit is een landelijk opererend onderzoek- adviesbureau bij ruimtelijke ontwikkelingen, bestaande uit 70 professionals verdeelt over 9 verschillende kennisgebieden: Milieu, Archeologie en Bouwhistorie, Explosieven, Ecologie, Water, Cultuurtechniek, Asbest, Bouw- en Sloopmanagement en Infra. Er is onderzoek verricht en geadviseerd door [naam 5] , bouwhistoricus, ingeschreven in het kwaliteitsregister van de bond voor bouwhistorici, [naam 6] , technisch bouwkundige en [naam 7] , projectcoördinator, allen werkzaam bij IDDS. Daarnaast is onderzoek verricht door [naam 8] , [naam 9] en [naam 10] , van Kiwa BDA Geveladvies en heeft Pieters Bouwkunde advies uitgebracht ten aanzien van de betonnen waterreservoirs.
Heeft verweerder de omgevingsvergunning mogen verlenen?
8.1.1.
Verzoekers voeren aan dat verweerder de omgevingsvergunning niet had mogen verlenen. Volgens verzoekers verzet het belang van monumentenzorg zich daartegen. Dit belang delft volgens hen stelselmatig het onderspit.
Verzoekers wijzen er daarbij op dat het op initiatief van de commissie voor Welstand en Monumenten opgestelde Esthetisch Programma van Eisen Watertoren (EPvE) gedurende het proces is aangepast. Het bouwplan is dan ook niet aangepast aan de eisen, maar de eisen aan het bouwplan. Verzoekers stellen zich verder op het standpunt dat voor het verlies van de monumentale kwaliteiten nauwelijks tot geen nieuwe architectonische en/of cultuurhistorische waarden terugkomen. Vrijwel de gehele toren wordt afgebroken. Het plan vertoont een oppervlakkige herinnering aan de bestaande watertoren; het wordt een gesloten bastion, alleen bestemd voor de bewoners van de 11 appartementen. Vrijwel alle kwaliteiten die worden genoemd in de redengevende omschrijving van het monument en het EPvE verdwijnen. Niet gemotiveerd is dat het plan de kwaliteit heeft die past bij het belangrijkste landmark uit de wederopbouwperiode van Zandvoort, een monument van lokaal en nationaal belang. Door het college worden voornamelijk financiële en technische oorzaken genoemd waardoor er geen haalbare alternatieven zouden zijn, maar uit de stukken blijkt nergens dat er serieus onderzoek gedaan is naar alternatieven waarbij de monumentale kwaliteiten beter tot hun recht komen.
Verzoekers wijzen er daarbij op dat het op initiatief van de commissie voor Welstand en Monumenten opgestelde Esthetisch Programma van Eisen Watertoren (EPvE) gedurende het proces is aangepast. Het bouwplan is dan ook niet aangepast aan de eisen, maar de eisen aan het bouwplan. Verzoekers stellen zich verder op het standpunt dat voor het verlies van de monumentale kwaliteiten nauwelijks tot geen nieuwe architectonische en/of cultuurhistorische waarden terugkomen. Vrijwel de gehele toren wordt afgebroken. Het plan vertoont een oppervlakkige herinnering aan de bestaande watertoren; het wordt een gesloten bastion, alleen bestemd voor de bewoners van de 11 appartementen. Vrijwel alle kwaliteiten die worden genoemd in de redengevende omschrijving van het monument en het EPvE verdwijnen. Niet gemotiveerd is dat het plan de kwaliteit heeft die past bij het belangrijkste landmark uit de wederopbouwperiode van Zandvoort, een monument van lokaal en nationaal belang. Door het college worden voornamelijk financiële en technische oorzaken genoemd waardoor er geen haalbare alternatieven zouden zijn, maar uit de stukken blijkt nergens dat er serieus onderzoek gedaan is naar alternatieven waarbij de monumentale kwaliteiten beter tot hun recht komen.
8.1.2.
Verzoekers hebben ter onderbouwing van hun standpunten een (brief)advies van [naam 11] van 23 februari 2024 (second opinion) overgelegd. Het advies is tot stand gekomen na het bestuderen van de bestaande kaders en documenten.
De adviseur adviseert negatief over de plannen. Daartoe concludeert zij – samengevat – als volgt.
De adviseur adviseert negatief over de plannen. Daartoe concludeert zij – samengevat – als volgt.
De uitgangspunten van het EPvE en het ontwerp van Springtij Architecten doen geen recht aan de monumentale waarden van de watertoren.
De overwegingen zoals verwoord in de Monumentenwet zijn in de planvorming onvoldoende meegenomen. Er is niet ingezet op behoud en bescherming, maar vernietiging van het monument. Er is geen sprake van transformatie van de bestaande watertoren, maar van een sloop- en nieuwbouw constructie die nog vaag herinnert aan de verschijningsvorm van de watertoren.
Alle cultuurhistorische onderzoeken en adviezen zijn verder opgesteld door één bureau, namelijk IDSS. De bouwhistorische verkenning van IDSS bevat de nodige kennislacunes. Ook is onduidelijk hoe de waardering van IDDS (groen) tot stand is gekomen. Blauw zou volgens de adviseur meer op zijn plaats zijn omdat het pand beschikt over stedenbouwkundige, architectuurhistorische en cultuurhistorische waarden en zeer gaaf en relatief zeldzaam is. IDDS heeft in de ruimtelijke motivatie bij het plan het verschil tussen behoud en reconstructie niet onderkend. Het onderzoek van IDDS had vragen moeten oproepen bij verweerder en de welstandscommissie.
Het hele project lijkt gekenmerkt door tunnelvisie, terwijl het bij herbestemming juist gebruikelijk is om meerdere scenario’s te onderzoeken. Dat is niet gebeurd. Er zijn, zonder dat er bureaus of architecten zijn betrokken met ervaring met herbestemming van watertorens, meerdere opeenvolgende cruciale keuzes gemaakt. Bijvoorbeeld nieuwbouw met een volledig andere verschijningsvorm, terwijl het metselwerk prima hersteld kon worden. Hiermee had een deel van de patina, karakter en silhouet kunnen worden behouden.
De financiële overwegingen hebben volledig de overhand gekregen. Ook met een bestemming wonen kan tot een succesvol project worden gekomen met behoud van monumentale waarden.
Enkel de kernwaarde van stedenbouwkundige landmark wordt behouden door een toren op dezelfde plek te bouwen. Aan andere cultuurhistorische waarden wordt volledig voorbij gegaan. De stedenbouwkundige waarde van de toren blijft ook niet overeind nu de toren wordt ‘opgeblazen’ en daarmee niet zijn silhouet behoudt. Het uitgangspunt dient echter altijd het bestaande gebouw te zijn.
Verder heeft de nieuwe toren een andere architectonische verschijningsvorm dan die van de huidige toren. Dit kan pas als na gedegen onderzoek naar de alternatieven uiteindelijk alleen maar voor herinterpretatie kan worden gekozen. Dan moet er een goede ontwerpexercitie plaatsvinden waarbij de kernwaarden van het monument vertaald worden in een eigentijds architectuur, die recht doet aan de plek. De woontoren heeft niets te maken met de architectuur van Zietsma . Het gebouw is een betekenisloze karikatuur geworden. Daarbij is het een monofunctioneel gebouw, waar uitsluitend gewoond wordt. De openbare functie, die de watertoren zo bijzonder maakte, is volledig achterwege gelaten.
8.2.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de adviezen van de commissie zorgvuldig tot stand gekomen zijn. Al vanaf 2015 is veelvuldig (in totaal minstens 14 keer) over het project geadviseerd. De commissie is ook ter plaatse geweest. Er is een EPvE tot stand gekomen en de redengevende omschrijving is geactualiseerd. De waardevolle elementen zijn zeer nauwkeurig in kaart gebracht, zodat over elke vorm van aantasting een gewogen besluit kon worden genomen. Verweerder is bij elke stap aan de hand genomen, zoals ook voorgeschreven in het EPvE. Het EPvE is een document dat op basis van voortschrijdend inzicht telkens wordt bijgesteld, zoals ook in de doel- en procesomschrijving is benoemd. De welstandscommissie is verder niet van de welstandscriteria afgeweken. Er is een integrale afweging gemaakt ten aanzien van het bouwplan ten opzichte van de monumentale waarden (en het verlies daarvan) zoals opgenomen in de vernieuwde redengevende omschrijving en het EPvE.
Bij de besluitvorming is daarnaast ook het belang van de aanvrager en het (planologisch) gebruik van het monument meegewogen. In het bestemmingsplan uit 2009 is de gehele toren bestemd voor wonen. De bouwkundige staat en de mogelijkheid om die in een conditie te krijgen waardoor het weer een leven lang mee gaat is van belang geacht. Uit onderzoek blijkt dat het metselwerk dusdanig slecht is dat de gevel geheel vervangen moet worden. IDDS en de welstandscommissie hebben dit bevestigd. Het Bouwbesluit 2012 vereist daarnaast voldoende daglicht en ventilatie voor woningen. Instandhouding van de gevel in originele staat is gelet hierop niet mogelijk.
Na het opstellen van de eerste EPvE is gebleken dat de betonnen reservoirs in de watertoren niet geschikt zijn om extra wanden en vloeren te kunnen dragen die nodig zijn voor de woningen. Er kon niet anders worden geconcludeerd dan dat de reservoirs niet geschikt gemaakt kunnen worden, zonder dat dit ten koste gaat van de monumentale waarde
.Versterking met een staalconstructie zou behoud betekenen, maar daarmee zouden de reservoirs niet meer zichtbaar zijn, waarmee het doel voorbij geschoten wordt. Bovendien zou dit leiden tot onevenredige kosten en inspanningen. Om die reden is besloten om de reservoirs terug te laten komen als verbeterde imitaties, zodat de oorspronkelijke functie nog wel te beleven is. Het EPvE is hierop bijgesteld.
.Versterking met een staalconstructie zou behoud betekenen, maar daarmee zouden de reservoirs niet meer zichtbaar zijn, waarmee het doel voorbij geschoten wordt. Bovendien zou dit leiden tot onevenredige kosten en inspanningen. Om die reden is besloten om de reservoirs terug te laten komen als verbeterde imitaties, zodat de oorspronkelijke functie nog wel te beleven is. Het EPvE is hierop bijgesteld.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij in beginsel alleen alternatieven hoeft te overwegen als die ook daadwerkelijk haalbaar zijn en door de aanvrager uitgevoerd kunnen worden. Er zijn wel degelijk alternatieven overwogen, maar de huidige gekozen invulling heeft de voorkeur gekregen. Dat heeft mede te maken met de bouwkundige staat, de voorgeschiedenis van het dossier en de behoefte aan woningen in Zandvoort. Toegelicht is dat niet gekozen is voor (behoud van) de publieke functie van de watertoren. Er kunnen dan onvoldoende financiële middelen worden opgebracht om de watertoren te kunnen ontwikkelen. Aan de door verzoekers voorgestelde invulling van de publieke functie zijn verder eisen verbonden die de combinatie met wonen moeilijk maken. Een publieke functie zou de monumentale waarden volgens verweerder meer aantasten dan verrijken. De in het plan opgenomen publieke voorruimte met educatieve doeleinden acht verweerder een goede beweging en voldoende als publieke functie.
8.2.2.
De door verzoekers overgelegde second opinion brengt verweerder niet tot een ander standpunt. Dit advies legt onvoldoende gewicht in de schaal. Daartoe overweegt verweerder dat de adviseur geen nieuw cultuurhistorisch onderzoek heeft gedaan en naar het lijkt geen kennis geeft genomen van de volledige verslaglegging van de adviezen van de welstandscommissie en de adviezen die door de welstandscommissie zijn betrokken bij haar advisering.
De adviseur van verzoekers gaat uit verder uit van dezelfde kernwaarden als genoemd in de redengevende omschrijving. Opgemerkt dient verder te worden dat de publieke functie al 23 jaar niet meer wordt beoefend en dat de watertoren in zeer slechte staat is komen te verkeren.
De herontwikkeling is niet over één nacht ijs gegaan. Daarnaast staan de uitgangspunten voor de programmering al vast. Vanaf 2006 is al sprake van een wens tot realisering van woningen. Als gevolg daarvan is het bestemmingsplan gewijzigd. Door deze wijziging en de verkoop van de watertoren is al richting gegeven aan transformatie van de watertoren, waarbij ook al sprake was van een aanwijzing als gemeentelijk monument. Tegen de vaststelling van het bestemmingsplan zijn verzoekers niet opgekomen, terwijl toen al duidelijk was welke gevolgen de bouwkundige eisen voor woningbouw zouden hebben voor het ontwerp van herontwikkeling van de toren.
Volgens verweerder is er, anders dan de adviseur van verzoekers stelt, geen sprake van sloop- en nieuwbouw. De gevels en waterreservoirs worden verwijderd, om vervolgens weer te worden opgebouwd. De monumentale trappen met het wapen van Zandvoort, de tafelconstructie, het basement met keerwanden en de volledige pompinstallatie in het souterrain blijven allemaal behouden. Daarnaast vervult de toren een belangrijke landmarkfunctie. Die is niet alleen afleesbaar via architectuur, maar juist vanwege de stedenbouwkundige kwaliteit van het plan. De vernieuwde watertoren blijft de landmarkfunctie vervullen en versterken.
De onderzoeken zijn volgens verweerder deugdelijk. De watertoren is op basis van meerdere onderzoeken volledig in beeld gebracht. Of IDDS volledig inzage heeft gehad in de kronieken van Zietsma doet daaraan volgens verweerder niet af. Het gaat om een herinterpretatie van de architectuur van Zietsma . Dat is een bewuste keuze geweest van de welstandscommissie. Springtij architecten heeft een studie gedaan naar Zietsma . Uit meerdere projecten ontleende Springtij de ontwerpstijl voor de nieuwe gevel. Daarin is de welstandscommissie steeds meegenomen. Dat anderen daar anders over denken, maakt het besluit van verweerder nog niet onrechtmatig.
Uit onderzoek is gebleken dat de gevel niet behouden kan blijven. Vervolgens is aan de orde gekomen hoe deze moet worden vervangen. Daarbij is afgewogen dat het een meerwaarde is om de toren te verbreden en te verhogen. Dan kan de toren geheel los blijven staan van de bebouwing van Villa Maris. Indien invulling zou worden gegeven aan wat het bestemmingsplan maximaal mogelijk maakt dan zou sprake zijn van een mindere kwaliteit en verlies van de zelfstandige functie van de toren. Het verlies aan planologische gebruiksruimte kan door vergroting van de toren worden gerealiseerd. In een herziening van het Omgevingsplan Zandvoort zullen de planologische bouw- en gebruiksrechten worden teruggebracht tot het vergunde bouwplan zodat in de toekomst ook niet meer tegen de toren aan gebouwd kan worden en er geen tweede toren van 28 meter meer naast gezet kan worden.
Anders dan de adviseur van verzoekers aangeeft kon de watertoren niet zonder ingrepen behouden blijven. Daarbij miskent deze adviseur de staat van de toren en de kosten die gemaakt moeten worden om de toren toekomstbestendig te maken. Ook bestaat er een hele juridische en planologische context rondom de watertoren, zoals particulier eigendom, een bestemmingsplan en het feit dat herontwikkeling ook een opbrengstkant moet hebben. Met enkele woningen in de plint en een publieke functie in de kroon kunnen geen opbrengsten worden gegenereerd die de verbouwing bekostigen. Juist vanwege de bouwkundige staat van de toren zijn bepaalde afwegingen gemaakt die ertoe hebben geleid dat geaccepteerd is dat niet alle monumentale waarden behouden konden blijven.
8.2.3.
De welstandscommissie heeft op 5 maart 2024 eveneens op de second opinion gereageerd. Aangegeven is dat het plan meermalen is behandeld in aanwezigheid van de opdrachtgever, externe adviseurs en de architect. Er hebben ook overleggen bij de watertoren plaatsgevonden. De monumentale waarden stonden altijd centraal en er is ingezet op behoud waar mogelijk en vervangen waar noodzakelijk. Om de impact van het voorgestelde ontwerp op de aanwezige historische waarden te beoordelen gebruikte de commissie de cultuurhistorische waardestelling van IDDS. Er is indien nodig om aanvullende en of onafhankelijke bouwtechnische onderzoeken of onderbouwingen gevraagd om tot een weloverwogen keuze voor conserveren of vernieuwen te komen. Er is daarbij consequent de restauratieladder gehanteerd.
Op aandringen van de commissie zijn veel aanwezige authentieke onderdelen bewaard gebleven en in het ontwerp geïntegreerd. Ook zijn onherstelbare onderdelen gereconstrueerd. Er is verzocht om aansluiting te zoeken bij de architectuurstijl van de Delftse school. Ook is op verzoek van de commissie een EPvE opgesteld met als doel om de immateriële betekenis van de landmark van de watertoren te continueren.
Op aandringen van de commissie zijn veel aanwezige authentieke onderdelen bewaard gebleven en in het ontwerp geïntegreerd. Ook zijn onherstelbare onderdelen gereconstrueerd. Er is verzocht om aansluiting te zoeken bij de architectuurstijl van de Delftse school. Ook is op verzoek van de commissie een EPvE opgesteld met als doel om de immateriële betekenis van de landmark van de watertoren te continueren.
De adviseur van verzoekers heeft volgens de commissie geen notie genomen (of kunnen nemen) van alle processtappen, zoals de technische en constructieve onderbouwingen van adviseurs en presentaties van de architect. Deze stukken geven blijk van de zorgvuldigheid waarmee de ontwerpkeuzes en de advisering tot stand gekomen zijn. Het advies is niet opgesteld volgens het protocol voor second opinions zoals opgesteld door de Federatie Ruimtelijke Kwaliteit en kan dus ook niet als zodanig worden opgevat.
8.3.1.
Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State [5] volgt verder dat verweerder bij de vraag of het belang van de monumentenzorg zich verzet tegen vergunningverlening beoordelingsruimte toe komt. In dit verband is de omschrijving bij de aanwijzing tot beschermd monument van belang. Die beschermingswaardige aspecten moeten betrokken worden bij het besluit tot het al dan niet verlenen van de vergunning.
Verweerder mag voorts, hoewel hij niet aan een in dat kader gegeven welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, op dat advies afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten.Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht.
Verweerder mag voorts, hoewel hij niet aan een in dat kader gegeven welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, op dat advies afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten.Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht.
Verweerder dient daarbij in het concrete geval de belangen van de aanvrager af te wegen tegen de belangen van het beschermde monument. Daarbij moet rekening worden gehouden met het gebruik dat van het monument wordt gemaakt.
8.3.2.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen verlenen. Verweerder heeft inzichtelijk gemotiveerd waarom er een kwalitatief en gedegen plan ligt waarbij alle ingrepen zorgvuldig zijn onderzocht en de architectuur goed aansluit bij de eisen die vanuit het oogpunt van welstand en monumentenzorg aan de watertoren zijn gesteld. Verweerder heeft daarnaast voldoende inzicht gegeven op welke wijze de belangen van de aanvrager zijn afgewogen tegen de belangen van de het beschermde monument en waar en waarom verweerder de belangen van de aanvrager heeft laten prevaleren. Verder is inzichtelijk gemotiveerd waarom de second opinion de welstandscommissie en verweerder niet tot een ander oordeel hebben gebracht. Verweerder is na gedegen onderzoek navolgbaar tot de conclusie gekomen dat en waarom bepaalde waarden niet konden worden behouden. Daarbij heeft verweerder de bestemming van de watertoren, de gedurende het proces geconstateerde gebreken en de wensen van de aanvrager bij zijn besluitvorming mogen betrekken.
Conclusie en gevolgen
9. De voorzieningenrechter verklaart het beroep ongegrond en wijst het verzoek om voorlopige voorziening af. Dat betekent dat vergunninghouder de omgevingsvergunning kan (blijven) gebruiken. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Janse van Mantgem, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van F. Voskamp, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 8 april 2024.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.