Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 22/6152
uitspraak van de meervoudige kamer van 29 maart 2024 in de zaak tussen
Vitens N.V., uit Zwolle, eiseres
(gemachtigde: mr. B. de Haan)
en
gedeputeerde staten van Noord-Holland, verweerder
(gemachtigde: mr. E.J. Snijders-Storm).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel: gedeputeerde staten van Utrecht,
(gemachtigde: J. Hamers).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van 11 oktober 2022 tot vaststelling van het Natura 2000-beheerplan Oostelijke Vechtplassen 2022-2028 en de bijbehorende nota van antwoord (het beheerplan).
1.1.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 11 januari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen namens eiseres: [naam 1] en [naam 2] en de gemachtigde van eiseres. Namens verweerder waren [naam 3] en de gemachtigde van verweerder aanwezig. Tot slot was de gemachtigde van derde-partij aanwezig.
Achtergrond van de procedure
2.1
Het Natura 2000-gebied Oostelijke Vechtplassen is door de staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij aangewezen als speciale beschermingszone als bedoeld in de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn. Beide speciale beschermingszones vormen samen het Natura 2000-gebied.
2.2
Op grond van artikel 2.2. van de Wet natuurbescherming (Wnb) hebben provincies de verplichting om te zorgen dat in Natura 2000-gebieden de juiste maatregelen worden getroffen om een gunstige staat van instandhouding te bereiken voor de beschermde habitattypen en soorten. Deze instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen worden op grond van artikel 2.3, eerste lid, Wnb in een beheerplan opgenomen.
2.3
Eiseres is een drinkwaterbedrijf, statutair gevestigd aan de Oude Veerweg 1 te Zwolle. Eiseres beschikt over een watervergunning voor de waterwinning Groenekan op grond van de Grondwaterwet. Deze vergunning is verleend in 1972 voor 10 miljoen m3 per jaar. In 2014 is deze vergunning laatstelijk geactualiseerd op grond van de Drinkwaterwet. Deze winning vindt plaats aan de Ruigenhoeksedijk 56, in de gemeente De Bilt. De waterwinning vindt dus plaats in het Natura 2000-gebied Oostelijke Vechtplassen. Feitelijk onttrekt eiseres (volgens eigen opgave) gemiddeld 5,2 miljoen m3 per jaar (tussen de 3,6 en 6,8 miljoen m3 per jaar).
2.4
Eiseres heeft het voornemen om de feitelijke onttrekking Groenekan op te voeren naar 7,5 miljoen m3 per jaar en op langere termijn mogelijk naar 10 miljoen m3 per jaar. Eiseres heeft daarover afgelopen jaren gesprekken gevoerd met gedeputeerde staten van Utrecht. Tussen eiseres en gedeputeerde staten van Utrecht is discussie ontstaan over de omvang van het bestaande recht op waterwinning van eiseres. In een memo van 4 april 2022 hebben eiseres en gedeputeerde staten van Utrecht met elkaar afgesproken om deze juridische discussie tijdelijk uit te stellen.
Het standpunt van eiseres
3. In de kern gaat het eiseres om tabel 2.10 in bijlage 5.1 van het beheerplan (pagina 209) voor zover het de vermelding betreft van het vermeende vergunde recht van 7 miljoen m3 per jaar, terwijl een vergunning is verleend voor 10 miljoen m3 per jaar. Eiseres stelt dat ten onrechte in tabel 2.10 7 miljoen m3 is opgenomen.
In verschillende passages van het beheerplan, lijkt verweerder te suggereren dat de winning Groenekan is vrijgesteld van de vergunningplicht (op grond van de Wnb) voor zover die winning beperkt blijft tot de in het beheerplan beschreven huidige gemiddelde hoeveelheid onttrokken water en als binnen de grenzen van het daar omschreven project wordt gebleven. Het is onduidelijk of de waterwinning wel of niet is vrijgesteld van de vergunningplicht. Als de winning Groenekan niet is vrijgesteld van de vergunningplicht op grond van artikel 2.7, eerste lid, Wnb, dan komt aan de beschrijving van de winning in het beheerplan en de plaatsing van de drinkwaterwinning in categorie 4a in juridische zin geen relevantie toe. De rechtbank moet zich dan onbevoegd verklaren om van dit beroep kennis te nemen. Als verweerder de winning Groenekan wel in het beheerplan heeft vrijgesteld van de vergunningplicht op grond van artikel 2.7, tweede lid, Wnb, maar dan slechts voor het feitelijke gebruik (5,2 miljoen m3), dan is het beroep gegrond. Er bestaat namelijk geen aanleiding voor het vrijstellen van een project in een beheerplan als voor dat project al een toestemming voorhanden is. Eiseres verwijst naar een uitspraak [1] van de rechtbank Oost-Brabant. Verweerder miskent dat voor de winning een bestaand recht van vóór de referentiedatum aan de orde is, dat niet kan worden beperkt, gewijzigd of ingetrokken. Het beheerplan heeft voor dit bestaande recht geen gevolgen. De beschrijving van de winning in het beheerplan zou echter tot de onjuiste conclusie kunnen leiden dat de winning daarmee wel is beperkt. Het beheerplan dient daarom ten aanzien van de beschrijving van de winning Groenekan te worden vernietigd.
Het standpunt van verweerder
4. Verweerder heeft zich (samengevat) op het standpunt gesteld dat in het beheerplan geen uitlatingen zijn gedaan over of beperkingen zijn aangebracht in de omvang van het op grond van de Grondwaterwet en de Drinkwaterwet bestaande vergunde recht van eiseres op de waterwinning Groenekan. In het beheerplan is alleen een feitelijke beschrijving van het huidig gebruik van eiseres opgenomen. De waterwinning is in categorie 4a geplaatst, oftewel daarvoor is geen Wnb-vergunning nodig. In zoverre is deze zaak niet vergelijkbaar met de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant, die eiseres aanhaalt. Het beroep richt zich niet tegen onderdelen van het beheerplan die als besluit zijn aan te merken en waartegen beroep kan worden ingesteld. De rechtbank dient zich daarom onbevoegd te verklaren.
Wettelijk kader
5.1
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet Natuur Omgevingswet in werking getreden. Uit artikel 2.9, tweede lid, sub a, van de Aanvullingswet Natuur Omgevingswet volgt dat als het bestuursorgaan voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet een ontwerp ter inzage heeft gelegd van een besluit dat is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), het oude recht van toepassing blijft tot het besluit onherroepelijk is indien tegen dit besluit beroep openstaat. Verweerder heeft bij de vaststelling van het beheerplan de voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb toegepast op grond van artikel 2.3, eerste lid, Wnb. Onderdelen van dit beheerplan zijn voor beroep vatbaar en het beheerplan is nog niet onherroepelijk, zodat de rechtbank concludeert dat in deze zaak het oude recht van toepassing is.
5.2
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke (oude) wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Beoordeling door de rechtbank
6.1
De rechtbank beoordeelt allereerst in hoeverre het beroep van eiseres is gericht tegen een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb.
6.2
Uit artikel 8.1, tweede lid, Wnb volgt dat beroep alleen open staat tegen de beschrijving van activiteiten in een beheerplan die het bereiken van instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen en de daarbij aangegeven voorwaarden en beperkingen. Hierbij gaat het om activiteiten die door opname in het beheerplan zijn vrijgesteld van vergunningplicht op grond van de Wnb. Alleen die onderdelen van het beheerplan zijn aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb.
6.3
Het onderdeel van het beheerplan waartegen het beroep van eiseres zich richt, is tabel 2.10 van bijlage 5.1 en de opname van de waterwinning in categorie 4a.
In het beheerplan is in hoofdstuk 5.1 (pagina 108 e.v.) met de titel: “Toetsing huidig gebruik” het volgende (voor zover relevant) opgenomen:
“Bij de inventarisatie en beoordeling van het huidig gebruik in en om het Natura 2000 gebied Oostelijke Vechtplassen zijn alle bekende activiteiten meegenomen. Uitgangspunt voor de toetsing van deze activiteiten is dat deze realisatie van de Natura 2000 doelen niet in de weg mogen staan. Het gebruik wordt in verband met de juridische gevolgen ingedeeld in categorieën. (…)”
De categorieën zijn:
- 1. vrijgestelde vergunningplichtige activiteiten zonder specifieke voorwaarden;
- 2. vrijgestelde vergunningplichtige activiteiten met specifiek voorwaarden;
- 3. vergunningplichtige activiteiten die afzonderlijk vergunningplichtig blijven;
- 4a. niet vergunningplichtige activiteiten zonder specifieke voorwaarden en;
- 4b. niet vergunningplichtige activiteiten met specifieke voorwaarden.
Vervolgens is in tabel 5.1 met de titel: “Beoordeling van het huidig gebruik” grondwaterwinning ingedeeld in categorie 4a.
In bijlage 5.1 bij het beheerplan met de titel “Beschrijving huidig gebruik” is in paragraaf 2.6 met de titel “Waterwinning” het volgende (voor zover relevant) opgenomen:
“Grondwaterwinning
In en rondom de Oostelijke Vechtplassen zijn in totaal vijf grondwaterwinlocaties aanwezig ten behoeve van de productie van drinkwater die mogelijk invloed hebben op Natura 2000-gebied Oostelijke Vechtplassen.
(…)
In de provincie Utrecht bevindt zich het pompstation Groenekan. (…) Voor de winning Groenekan is bestuurlijk tussen provincie en Vitens afgesproken het gebruik te beperken tot maximaal 7,5 miljoen m3/jaar, hoewel er 10 miljoen m3/jaar is vergund op grond de Waterwet. De milieuvergunning op de referentiedatum (2000) is 7,0 miljoen m3/per jaar. De onttrokken hoeveelheid op pompstation Groenekan is echter sinds de referentiedatum (2000) lager geweest, gemiddeld 5,2 miljoen m3 per haar met variaties tussen de 3,6 en 6,8 miljoen (zie tabel 2.10).
(…)
Voor de beschrijving en toetsing van het huidig gebruik wordt niet uitgegaan van de vergunde hoeveelheid maar van de onttrokken hoeveelheid (zie tabel 2.10).”
Ten slotte staat in tabel 2.10 met de titel: “Vergunde capaciteiten van de verschillende pompstations en afstand tot N2000-gebied (voor zover relevant) het volgende:
Locatie
Vergund 1999 (miljoen m3/jaar)
Vergund huidig (miljoen m3/jaar)
Onttrokken hoeveelheid vanaf 2000 tot 2019
Groenekan
7,0 (eerder 10)
7,0 (eerder 10)(sinds 2000)
5,2 (2000-2019)(met variaties tussen 3,6 en 6,8 miljoen m3 per jaar)
6.4
De rechtbank stelt vast dat uit voorgaande overweging blijkt dat het feitelijk huidig gebruik van de waterwinning in categorie 4a valt. De onderbouwing hiervoor staat in bijlage 5.1 “Beschrijving huidig gebruik” . In paragraaf 2.6 van het beheerplan is aangegeven op welke wijze is bepaald welk gebruik als huidig gebruik van de waterwinning wordt gezien, namelijk de feitelijk onttrokken hoeveelheid water. Omdat daarbij sprake is van een gebruik dat per jaar kan verschillen, is uitgegaan van een gemiddelde van de onttrokken hoeveelheid water in miljoen m3 per jaar, over de periode 2000-2019. Uit tabel 2.10 van bijlage 5.1 blijkt dat de onttrokken hoeveelheid water in de periode 2000-2019 voor Groenekan 5,2 miljoen m3 per jaar is. Deze onttrokken hoeveelheid is dan ook het ‘huidig gebruik’ dat in dit beheerplan onder categorie 4a is gebracht.
6.5
De rechtbank is van oordeel dat het beroep zich niet richt tegen een onderdeel van het beheerplan als bedoeld in artikel 8.1, tweede lid, Wnb. De waterwinning van eiseres in Groenekan is in het beheerplan immers niet uitgezonderd van vergunningplicht. Alleen de categorieën 1 en 2 uit het beheerplan zijn uitgezonderd van de vergunningplicht. Het huidig gebruik van eiseres is geplaatst in categorie 4a met de titel: “niet vergunningplichtige activiteiten zonder specifieke voorwaarden”. Voor dat huidig gebruik in categorie 4a geldt überhaupt geen vergunningplicht op grond van de Wnb en dus kan ook geen vrijstelling daarvan worden verleend in het beheerplan. Uit het beheerplan blijkt ten slotte ook niet dat de vergunningen van eiseres op grond van de Grondwaterwet (1974) en de Drinkwaterwet (2014) worden beperkt. Daar gaat een beheerplan ook niet over.
6.6
Dat betekent dat de onderdelen van het beheerplan waartegen het beroep van eiseres zich richt geen besluit zijn als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, Awb.
Conclusie en gevolgen
7. De rechtbank verklaart zich daarom onbevoegd. Dit betekent dat de rechtbank niet ingaat op de door eiseres naar voren gebrachte beroepsgronden.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart zich onbevoegd.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Janse van Mantgem, voorzitter, en drs. mr. J.H.A.C. Everaerts en mr. T.J.H. Verstappen, leden, in aanwezigheid van mr. A.W. Martens, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 29 maart 2024.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:3 Awb
1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
(…)
Artikel 8:70 Awb
De uitspraak strekt tot:
a.onbevoegdverklaring van de bestuursrechter,
(…)
Wet natuurbescherming
Artikel 2.2
1.Gedeputeerde staten dragen ervoor zorg dat in hun provincie instandhoudingsmaatregelen als bedoeld in de artikelen 3, eerste lid en tweede lid, onderdelen b, c en d, en 4, eerste lid, eerste volzin, en tweede lid, van de Vogelrichtlijn en artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn worden getroffen die nodig zijn voor Natura 2000-gebieden, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor de onderscheiden gebieden.
2. Gedeputeerde staten dragen ervoor zorg dat in hun provincie passende maatregelen als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn worden getroffen die nodig zijn voor Natura 2000-gebieden, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor de onderscheiden gebieden.
Artikel 2.3
1. Gedeputeerde staten van de provincie waarin een op grond van artikel 2.1 aangewezen Natura 2000-gebied is gelegen, stellen voor dat gebied een beheerplan vast. Op de voorbereiding van een besluit als bedoeld in de eerste volzin is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. Zienswijzen kunnen naar voren worden gebracht door een ieder.
(…)
Artikel 2.7 Wnb
(…)
2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
(…)
Artikel 8.1 Wnb
(…)
2.Een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een beheerplan als bedoeld in artikel 2.3, eerste lid, of van een programma als bedoeld in artikel 1.13 heeft uitsluitend betrekking op de beschrijvingen van projecten als bedoeld in artikel 2.9, eerste lid, handelingen als bedoeld in artikel 3.3, zevende lid, onderdeel b, artikel 3.8, zevende lid, onderdeel b, al dan niet in samenhang met artikel 3.10, tweede lid.
Aanvullingswet natuur Omgevingswet
Artikel 2.9
1. Als voor de inwerkingtreding van deze wet een aanvraag om een besluit op grond van de Wet natuurbescherming is ingediend, blijft het oude recht van toepassing:
a.als tegen het besluit beroep openstaat, tot het besluit onherroepelijk is,
b.als tegen het besluit geen beroep open staat, tot het besluit van kracht is.
2. Als voor de inwerkingtreding van deze wet een ontwerp ter inzage is gelegd van een besluit op de voorbereiding waarvan afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is, blijft het oude recht van toepassing:
a.als tegen het besluit beroep openstaat, tot het besluit onherroepelijk is,
b.als tegen het besluit geen beroep openstaat, tot het besluit van kracht is.
(…)