Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 23/7328
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 november 2024 in de zaken tussen
[eiseres] , uit Wijdewormer, eiseres,
(gemachtigde: mr. J.T.A.M. van Mierlo),
en
gedeputeerde staten van de provincie Noord-Holland, (GS)
(gemachtigde: mr. M.A.M. van Rhee).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de beslissing op haar aanvraag om een tegemoetkoming in de schade die grauwe ganzen en kolganzen aan haar percelen hebben aangericht.
1.2
Bij besluit van 10 november 2022(het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een tegemoetkoming in de schade aan de percelen grasland toegekend van € 44.623,81. Dit is 80% van de getaxeerde schade (€ 56.918,12). Het bezwaar hiertegen heeft verweerder bij besluit van 31 oktober 2023 ongegrond verklaard (het bestreden besluit). Hiertegen heeft eiseres beroep ingesteld.
2. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
3. De rechtbank doet met toestemming van partijen uitspraak zonder zitting.
4. De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.
Beoordeling door de rechtbank
Omvang van het te beoordelen geschil
5. De rechtbank stelt vast dat het beroep zich niet richt tegen de hoogte van de door GS vastgestelde schade, maar alleen tegen de hoogte van de korting die GS daarop heeft toegepast. De rechtbank zal bij de beoordeling van het beroep daarom uitgaan van de juistheid van de hoogte van de door verweerder vastgestelde schade, en zijn beoordeling beperken tot de vraag of GS de aangevraagde tegemoetkoming 20% lager heeft mogen vaststellen dan de vastgestelde schade. De rechtbank zal deze beoordeling maken door bespreking van de beroepsgronden van eiseres, het standpunt van verweerder en het toepasselijke juridische kader.
Juridisch kader
6. Op 1 januari 2024 is de Wet natuurbescherming (Wnb) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat de aanvragen om tegemoetkoming in de vastgestelde schade zijn ingediend voor die datum, is in deze zaken de Wnb met de daar onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 2.9, eerste lid, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet.
7. De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
8. Deze toepasselijke regelgeving komt - kort samengevat - neer op het volgende.
8.1
Op grond van artikel 6.1, eerste lid, sub a, van de Wet natuurbescherming (Wnb) verleent GS in voorkomende gevallen tegemoetkomingen in schade aangericht door in het wild levende vogels.
8.2
Op grond van artikel 4, eerste lid, van de Beleidsregels tegemoetkomingsschade Nood-Holland (de Beleidsregels) wordt voor deze schade een tegemoetkoming verleend indien een aanvrager de schade niet heeft kunnen voorkomen en beperken.
8.3
Op grond van artikel 5, vierde lid, in combinatie met artikel 6a van de Beleidsregels wordt op de vastgestelde schade een bedrag van 20% in mindering gebracht indien het gaat om schade veroorzaakt door de grauwe gans, brandgans en kolgans.
8.4
Genoemde Beleidsregels gelden vanaf 1 mei 2021. Tot 1 mei 2021 gold het beleid als opgenomen in het “Besluit van Gedeputeerde Staten van Noord-Holland van 6 september 2016, nr. 836711/836731 tot vaststelling van de Beleidsregel tegemoetkoming schade Noord-Holland”. Op grond van dat beleid kon bij schade veroorzaakt door ganzen een bedrag op de vastgestelde schade in mindering worden gebracht ter hoogte van 5% van de vastgestelde schade.
De schade
9.1
De aanvraag waarop is beslist dateert van na 1 mei 2021, en dus van na de inwerkingtreding van het nieuwe beleid. Op deze aanvragen is daarom het nieuwe beleid van toepassing, inhoudende dat de tegemoetkoming in de schade 80% dient te bedragen van de vastgestelde schade.
9.2
Door de tegemoetkoming vast te stellen op 80% van de vastgestelde schade heeft verweerder juiste toepassing gegeven aan zijn beleid. Dit wordt door eiseres ook niet betwist.
Het beroep
10. Eiseres stelt in feite slechts dat verweerder de “nieuwe” Beleidsregels buiten toepassing had moeten laten en heeft hiertoe de volgende beroepsgronden aangevoerd.
Is de procentuele verlaging van de tegemoetkoming in strijd met het vertrouwensbeginsel ?
11.1
Volgens eiseres is toegezegd dat 95% van de (vraat-) schade aan de gewassen veroorzaakt door ganzen door de provincie wordt vergoed, tot de totale schade weer is gedaald tot € 100.000,- (het niveau van 2005). Deze toezegging is gedaan in zowel de vergadering van de Provinciale Staten van 26 september 2016 als in die van 3 oktober 2016. Daarmee is volgens eiseres de gerechtvaardigde verwachting gewekt dat ook in 2020 en
2021 95% van de geconstateerde vraatschade zou worden vergoed. Dit dient vanwege de zwaarwegende belangen van eiseres te worden gehonoreerd. [1] Verweerder had de korting op de vastgestelde schade daarom moeten beperken tot 5%.
11.2
Volgens verweerder zijn de door eiseres aangehaalde uitlatingen gedaan in een vergadering, zijn ze niet ondubbelzinnig, niet toegesneden op de specifieke situatie van eiseres, en gaat het om uitlatingen die zijn gedaan door een gedeputeerde van het toenmalige college (2015-2019). Daar mocht eiseres volgens verweerder later niet (meer) op vertrouwen. Van strijd met het vertrouwensbeginsel is daarom geen sprake.
11.3
De rechtbank volgt verweerder in het standpunt dat van strijd met het vertrouwensbeginsel geen sprake is. Redengevend hiervoor is dat de toezegging waarop eiseres zich beroept geen concrete specifiek aan haar gerichte toezegging is, maar een toezegging gedaan in een politiek debat over hoe beleidsregels volgens het toenmalige bestuur (dienen te) worden ingevuld. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt daarom niet. Bovendien is tijdig, voorafgaande aan de schadejaren door verweerder, bekend gemaakt dat het beleid is gewijzigd in die zin dat voor schade die is ontstaan vanaf 2021 nog slechts aanspraak kan worden gemaakt op een tegemoetkoming van 80% en niet meer op 95%. Duidelijk was dus dat de vermeende toezegging ten tijde van belang niet meer gold.
Mocht verweerder het eigenrisico-percentage verlagen zonder aanreiken handvatten?
12.1
Volgens eiseres heeft verweerder eiseres bij brief van 4 juni 2020 toegezegd met handvatten te zullen komen om schade beter te voorkomen en bestrijden. Zonder deze handvatten had verweerder daarom niet tot verlaging van het tegemoetkomingspercentage mogen overgaan.
12.2
Volgens verweerder zijn geen handvatten toegezegd, en is niet toegezegd dat het eigen risico niet zal worden verhoogd totdat verweerder met handvatten komt. Land- en Tuinbouworganisatie (LTO) heeft bij brief van 19 april 2020 wel om handvatten gevraagd, maar de brief van 4 juni 2020 van verweerder is daar geen reactie op. Verweerder heeft in de brief van 4 juni 2020 alleen uitgelegd waarom er een kleiner percentage van de schade wordt vergoed.
12.3
Ook de rechtbank ziet in de brief van 4 juni 2020 geen toezegging die inhoudt dat het eigen risico niet wordt verhoogd totdat verweerder komt met handvatten. Het beroep van eiseres op dit punt slaagt daarom niet.
Strijd met 1 EVRM
13.1
Eiseres heeft gesteld dat de besluitvorming in strijd is met artikel 1, Eerste Protocol bij het Europees verdrag voor de rechten van de mens (EVRM), omdat eiseres moet dulden dat de ganzen hem schade toebrengen. Daarbij komt dat de ganzen die eiseres schade bezorgen deels afkomstig zijn uit Natura 2000-gebieden en door de terreinbeheerder van die gebieden naar de percelen van eiseres worden gejaagd.
13.2
Voor verweerder is niet duidelijk wat met deze beroepsgrond wordt bedoeld. Niet verweerder, maar de ganzen zorgen voor de schade en eiseres zijn niet beperkt in de mogelijkheden om de schade te bestrijden.
13.3
In artikel 1 van het Eerste Protocol is onder meer bepaald dat iedere natuurlijke of rechtspersoon recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM luidt: "Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht."
13.4
Eiseres heeft onvoldoende duidelijk gemaakt op welke wijze zij is gestoord in het genot van haar eigendom door toekenning van een (lagere) tegemoetkoming in schade (die niet door verweerder is veroorzaakt). Het beroep op dit punt slaagt daarom niet.
Is de verlaging van de tegemoetkoming naar 80% onvoldoende gemotiveerd ?
14.1
Volgens eiseres is het besluit onvoldoende gemotiveerd, omdat niet duidelijk is waar de hoogte van deze korting op is gebaseerd. Eiseres wijst in dit verband op de (tussen-) uitspraak van de Afdeling van 16 juni 2021 [2] .
14.2.1
Volgens verweerder is er wettelijk gezien geen verplichting om tot vergoeding van schade over te gaan als het gaat om schade door ganzen, omdat eiseres bevoegd en gehouden is om de door ganzen veroorzaakte schade te beperken met de daarvoor toegestane middelen. Alleen als de mogelijkheden van de grondgebruiker tot schadebeperking worden beperkt, dient er tot toekenning van een volledige tegemoetkoming van de schade te worden overgegaan. Naarmate er meer schadebeperkende mogelijkheden toegestaan zijn, dient het percentage van de tegemoetkoming meer te worden verlaagd.
Voor ganzensoorten die in Noord Holland schade aanrichten bestaat een provinciale vrijstelling van het verbod om te doden of te vangen als bedoeld in artikel 3.1 van de Wnb en artikel 3.10 van de Wnb. Dat is geregeld in artikel 4.8 van de Omgevingsverordening NH2020. Er mag nestbehandeling en verjaging (met en zonder afschot) plaatsvinden en bij vollegrondsgroenten in bedrijfsmatige teelt mogen de ganzen het hele jaar bestreden worden. Ook bestaat er een provincie-brede ontheffing voor populatiebeheer van de grauwe gans. Grondgebruikers werken samen met jagers van de plaatselijke wildbeheereenheid om uitvoering te geven aan de provinciale vrijstelling en ontheffing populatiebeheer. Er zijn dus maar weinig beperkingen als het gaat om bescherming van gewassen tegen ganzen. Het is daarom niet te verklaren en onlogisch om geen hogere korting dan 5% toe te passen, aldus verweerder. De verhoging van het eigen risico is daarom volgens verweerder niet onredelijk.
14.2.2
De Afdeling heeft in de uitspraak van 16 juni 2021 overwogen dat het aan verweerder is om het normaal maatschappelijk risico of het normale bedrijfsrisico vast te stellen en dat verweerder daarbij beoordelingsruimte toekomt, maar dat verweerder de vaststelling van het normale bedrijfsrisico of het normaal maatschappelijk risico daarbij wel naar behoren dient te motiveren.
14.2.3
De vraag of schade het gevolg is van een diersoort als bedoeld in artikel 6.1, eerste lid, van de Wnb tot het normaal maatschappelijk risico of het normale bedrijfsrisico behoort, moet volgens de Afdeling worden beantwoord met inachtneming van alle omstandigheden van het geval. Een zekere standaardisering van het normaal maatschappelijk risico is (gelet op het aantal schadegevallen en de daarmee gepaard gaande uitvoeringslasten) hierbij begrijpelijk en redelijk. De gekozen standaard dient dan wel passend te zijn.
14.2.4
Het antwoord op de vraag of gekozen is voor een passende standaard moet blijken uit een zeker inzicht in de schadelast voor de individuele grondeigenaar. De gekozen standaard kan daarbij (bijvoorbeeld) worden gebaseerd op de hoogte van de gemiddelde schade die de grondeigenaren hebben geleden in verhouding tot de gemiddelde omzet die zij hebben gehaald. Daarbij heeft de Afdeling overwogen dat op verweerder de plicht rust om, in geval een schadelijdende grondeigenaar aantoont dat hij desondanks een onevenredig zware last te dragen heeft als gevolg van de forfaitaire korting, deze grondeigenaar verder tegemoet te komen.
14.3.1
Verweerder heeft net als in de hiervoor aangehaalde uitspraak gekozen voor een standaardisering van het normaal maatschappelijk risico/het bedrijfsrisico, door dat risico vast te stellen op 20%. Dat is volgens de Afdeling ook toegestaan, mits dit maar gebaseerd is op een zeker inzicht in de schadelast voor de individuele grondeigenaar, bijvoorbeeld door het normaal maatschappelijk risico af te stemmen op de gemiddelde schade die is geleden ten opzichte van de gemiddelde omzet.
14.3.2
Vast staat dat verweerder de hoogte van het normaal maatschappelijk risico niet heeft gebaseerd op inzicht in de schadelast van de individuele grondeigenaar, maar de hoogte van het maatschappelijk risico of bedrijfsrisico heeft vastgesteld om het verschil tot uitdrukking te brengen tussen grondeigenaren die (ernstig) beperkt zijn in hun mogelijkheden om schade te voorkomen en grondeigenaren die daarin minder of niet beperkt zijn. Inzicht in de schadelast van de individuele grondeigenaar ontbreekt evenwel geheel. Met inachtneming van hetgeen de Afdeling hierover heeft overwogen acht de rechtbank deze standaardisering daarom niet toereikend gemotiveerd en derhalve niet passend.
14.3.3
Gevolg hiervan is dat verweerder bij toekenning van de tegemoetkomingen niet heeft kunnen volstaan met een verwijzing naar zijn Beleidsregels. Verweerder had de vraag of schade het gevolg is van een diersoort als bedoeld in artikel 6.1, eerste lid, van de Wnb tot het normaal maatschappelijk risico of het normale bedrijfsrisico behoort daarom per individuele aanvrager moeten beantwoorden met inachtneming van alle omstandigheden van die aanvrager. Nu verweerder dit niet heeft gedaan, kan het bestreden besluit geen stand houden. De rechtbank zal de besluiten daarom vernietigen vanwege strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2, omdat verweerder onvoldoende kennis heeft verzameld omtrent de relevante feiten en af te wegen belangen, en strijd met 7:12 van de Awb, omdat de bestreden besluiten onvoldoende zijn gemotiveerd.
Conclusie
15.1
Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom
vernietigen en bepalen dat verweerder een nieuw besluit neemt op de bezwaren van eiseres.
15.2
Het herstel van het gebrek vergt nader onderzoek. Het is onduidelijk hoe lang dit onderzoek gaat duren en wat de uitkomst daarvan zal zijn. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen en kan ook niet zelf in de zaak voorzien.
15.3
Omdat het beroep gegrond is ziet de rechtbank aanleiding om verweerder in de proceskosten te veroordelen. De rechtbank stelt de proceskosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,00 en wegingsfactor 1). Daarnaast zal de rechtbank bepalen dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart de beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op de bezwaren van eiseres tegen het primaire besluit beslist, met inachtneming van hetgeen de rechtbank in deze uitspraak heeft overwogen;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 365,- aan eiseres te vergoeden,
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.750,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J.H.A.C. Everaerts, rechter, in aanwezigheid van
mr. E. Degen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 27 november 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 7:12
1De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
(…).
Wet natuurbescherming
Artikel 6.1
1Gedeputeerde staten verlenen in voorkomende gevallen tegemoetkomingen in schade, geleden in hun provincie, aangericht door natuurlijk in het wild levende:
a.vogels van vogelsoorten als bedoeld in artikel 1 van Vogelrichtlijn, of
Beleidsregel van Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Holland houdende regels omtrent de uitvoering en invulling van tegemoetkoming bij schade (Beleidsregel tegemoetkomingschade Noord-Holland),geldend van 1 mei 2021 tot en met 8 februari 2024
Artikel 4
1.Gedeputeerde Staten zullen een tegemoetkoming slechts verlenen, indien en voor zover naar hun oordeel de aanvrager de schade niet had kunnen voorkomen en beperken door het treffen van maatregelen of inspanningen waartoe hij naar eisen van redelijkheid en billijkheid was gehouden.
Artikel 5
1.De hoogte van de tegemoetkoming wordt door Gedeputeerde Staten vastgesteld na kennisneming van het door de aanvrager ingezonden aanvraagformulier met bijlagen, het door de taxateur opgestelde taxatierapport eventueel voorzien van opmerkingen van de aanvrager en eventueel overige op de aanvraag betrekking hebbende stukken.
2.Op de te verlenen tegemoetkoming wordt een eigen risico ingehouden van 5%, met een minimum van € 250,00 per bedrijf per meldingsjaar.
3.In afwijking van het tweede lid wordt geen eigen risico ingehouden als het gaat om:
a.schade die is aangericht in een ganzenfoerageergebied en de daaromheen liggende bufferzone in de periode dat de schadeveroorzakende diersoort niet mag worden verontrust en gedood;
b.schade die is aangericht in een Natura 2000-gebied in de periode van 1 november tot 1 april;
c.schade die is aangericht in een gebied waar op grond van een Natura 2000-beheerplan ernstige beperkingen worden gesteld aan het verontrusten en doden van schadeveroorzakende diersoorten;
d.Schade die is aangericht door de wolf.
4.In afwijking van het tweede lid bedraagt het eigen risico 20% indien de schade is veroorzaakt door een diersoort genoemd in artikel 6a, eerste lid.
Artikel 6a
1.In afwijking van artikel 6, onderdeel b kunnen Gedeputeerde Staten voor de volgende diersoorten, ongeacht of deze diersoorten krachtens de provinciale Verordening op grond van artikel 3.15, derde lid, van de wet zijn aangewezen als soorten die schade veroorzaken en voor het bestrijden van deze soorten een vrijstelling geldt, een tegemoetkoming in schade vaststellen:
a.grauwe gans (Anser anser);
b.brandgans (Branta leucopsis);
c.kolgans (Anser albifrons).
Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 1
Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.