ECLI:NL:RBNHO:2024:11105

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummers: HAA 22/6262 en HAA 22/6089

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 oktober 2024 in de zaak tussen

1.1. [eiseres 1]

2. [eiser], beiden uit Westerland, hierna tezamen: eisers 1

gemachtigde: mr. S.T. Bosch, werkzaam bij Achmea rechtsbijstand,

3.[eiseres 2] , eiseres 2,

alle drie tezamen: eisers

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hollands Kroon, verweerder, hierna ook: het college

gemachtigde: mr. N.J. Stephan, advocaat te Velsen-Zuid.

als derde-partij:
[derde partij]uit
Westerland

gemachtigde mr. H. Martens, werkzaam bij Univé rechtshulp

de Staat der Nederlanden(de minister van Justitie en Veiligheid), hierna: de Staat.

Inleiding en procesverloop

1.1.

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de weigering van het college om op verzoek van eisers handhavend op te treden tegen een (bij)gebouw bij de woning van de derde-partij op het perceel met het adres [adres] te [plaats] . Deze weigering dateert van 22 april 2022.

1.2.

Met het besluit van 3 november 2022 (het bestreden besluit) op de bezwaren van eisers, beide ingekomen op 3 juni 2022, is het college gebleven bij de weigering om handhavend op te treden. Hiertegen hebben eisers 1 en eiseres 2 afzonderlijk beroep ingesteld. Het beroep van eisers 1 heeft de rechtbank geregistreerd onder zaaknummer HAA 22/6262 en het beroep van eiseres 2 onder zaaknummer HAA 22/6089.

1.3.

Eisers 1 hebben op 13 december 2022 beroep ingesteld.

1.4.

Eiseres 2 heeft op 11 december 2022 beroep ingesteld.

1.5.

Derde-partij heeft bij brief van 7 augustus 2024 een schriftelijke uiteenzetting aan de rechtbank gezonden.

1.6.

Op 15 augustus 2024 heeft de rechtbank van eiseres 2 een pleitnota ontvangen.

1.7.

De rechtbank heeft de beroepen op 20 augustus 2024 gelijktijdig op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers 1, de gemachtigde van eisers 1, eiseres 2 vergezeld door [naam 1] , de gemachtigde van het college vergezeld door [naam 2] (in dienst van de gemeente) en de derde-partij met zijn gemachtigde.

1.8.

Naar aanleiding van het verzoek van eisers om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn voor het beslissen op het rechtsmiddel heeft de rechtbank de Staat als partij aangemerkt. In overeenstemming met de Beleidsregel van de minister van Veiligheid en Justitie van 8 juli 2014 over het voeren van verweer in verband met verzoeken om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn (Staatscourant 2014, nr. 20210) heeft de rechtbank ervan afgezien de minister in de gelegenheid te stellen verweer te voeren op het verzoek.

Beoordeling door de rechtbank

De situatie

2.1.

De derde-partij heeft op zijn perceel met de kadastrale aanduiding [nummer] te [plaats] (het perceel), waarop ook een woning staat, een (bij)gebouw gerealiseerd. Het perceel ligt achter de percelen met bebouwing die direct grenzen aan de doorgaande openbare weg “ [straat] ” in Westerland. Het bijgebouw staat daardoor verder weg van de weg en is daarmee in het meer open gebied achter de lintbebouwing gesitueerd. De woningen van eisers liggen op aan het perceel grenzende percelen.

2.2.

Het (bij)gebouw – hierna verder aan te duiden als: de schuur - bestaat deels uit een (geheel door wanden omsloten) gebouw, dat dienst doet als berging of garage, en deels uit een buitenruimte. Zowel de berging als de buitenruimte zijn geheel overkapt met een (zolder)verdieping met schuin dak. De schuur is een bij de woning als hoofdgebouw bijhorend bouwwerk en is aan het hoofdgebouw functioneel ondergeschikt. De schuur is 12,2 meter lang, 5,7 meter breed en 4,80 meter hoog. De schuur is gelegen een meter achter de voorkant van het hoofdgebouw zoals bedoeld in definitie van achtererfgebied in de zin van artikel 1, eerste lid, van Bijlage II bij het – tot 1 januari 2024 geldende - Besluit omgevingsrecht (Bor).

2.3

Op het perceel was – tot de invoering van de Omgevingswet op 1 januari 2024 – het bestemmingsplan [bestemmingsplan] (het bestemmingsplan) van toepassing. De schuur staat op gronden met de bestemming “tuin”.

De handhavingsverzoeken en de daarop volgende besluitvorming

3.1.

Eisers hebben het college, ieder afzonderlijk, verzocht om handhavend op te treden tegen de schuur en de schuur te doen afbreken, omdat de schuur volgens eisers is gebouwd in strijd met het bestemmingsplan en ook in strijd is met provinciale regels over (niet) bouwen in het open gebied achter [straat] . Een omgevingsvergunning, die volgens eisers is vereist voor daarvan afwijkend gebruik, heeft het college niet verleend.

3.2.

Het college heeft de handhavingsverzoeken van eisers afgewezen, omdat volgens het college, gelet op artikel 2, aanhef en onder derde, van Bijlage II Bor geen omgevingsvergunning vereist is voor het bouwen en gebruiken van de schuur.

3.3.

Volgens de commissie voor de bezwaarschriften (de commissie), die verweerder heeft geadviseerd over afdoening van de bezwaren, heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de schuur zonder omgevingsvergunning mocht worden gebouwd. De planwetgever heeft het vergunningsvrij bouwen van een schuur op gronden met de bestemming “tuin” niet gewild en daarom volgens de commissie onmogelijk gemaakt. Artikel 2, aanhef en onder derde, Bijlage II Bor is dan niet van toepassing, zo stelt de commissie in het advies van 25 juli 2022.

3.4.

Het college heeft dit advies van de commissie bezwaarschriften niet gevolgd. Volgens het college brengt het bestemmingsplan niet mee dat geen sprake is van vergunningsvrij bouwen.

De gronden van beroep

4. Eisers hebben zich in beroep op het standpunt gesteld dat uit het bestemmingsplan en de toelichting daarop duidelijk blijkt dat de planwetgever (de gemeenteraad) de bedoeling heeft gehad om vergunningsvrije bebouwing op gronden met de bestemming “Tuin” te voorkomen. Volgens eisers heeft de planwetgever met de regeling ook kunnen voorkomen dat daar gebouwd kon worden zonder vergunning. Het college heeft zich daar dan aan te houden. Het college stelt zich daarom volgens eisers ten onrechte op het standpunt dat de schuur vergunningsvrij mocht worden gebouwd.

Toepasselijk recht

5.1.

Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.

5.2

De verzoeken om handhaving van de Wabo zijn gedaan voor 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, het Bor en het bestemmingsplan, zoals die golden vóór 1 januari 2024, van toepassing blijven op het beoordeling van de beslissing op het verzoek om handhaving en de rechtbank niet de Omgevingswet en het omgevingsplan van de gemeente toepast.

Wetgeving van belang voor de inhoudelijke beoordeling van het beroep

6.1.

Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, Wabo is het verboden om te bouwen zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend.

Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, Wabo is het verboden om gronden te gebruiken voor het bouwen en te gebruiken in strijd met wat in het ter plaatse geldende bestemmingsplan is bepaald.

6.2.

Op grond van artikel 2 Bijlage II Bor is - als uitwerking van artikel 2.1, derde lid, Wabo - in afwijking van artikel 2.1, eerste lid, onder a en onder c, Wabo geen omgevingsvergunning nodig voor het bouwen en gebruiken van een bijbehorend bouwwerk, als wordt voldaan aan de in artikel 2, aanhef en onder derde, Bijlage II Bor gestelde eisen. Daaronder valt onder meer een bijbehorend bouwwerk in het achtererfgebied dat functioneel ondergeschikt is aan het hoofdgebouw. In artikel 1 van Bijlage II Bor is “erf” gedefinieerd als een (deel van een) perceel dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw en die inrichting niet is verboden in een bestemmingsplan.

6.3.

Artikel 4 van de planvoorschriften bij het bestemmingsplan luidt, voor zover van belang, als volgt.

Tuin

1. De op de plankaart voor “tuin” aangewezen gronden zijn bestemd voor:

- tuinen en erven behorende bij de op de aangrenzende gronden gelegen hoofdgebouwen;

alsmede voor

- dagrecreatieve voorzieningen als een theetuin of openbaar toegankelijke bloementuin voor zover de gronden op de plankaart zijn aangeduid met “dagrecreatieve voorzieningen”.

Deze gronden dienen niet als erf beschouwd te worden in de zin van artikel 1 van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-vergunningplichtige bouwwerken van 13 juli 2002.

2. Bouwvoorschriften

- in of op deze gronden mogen geen gebouwen worden gebouwd, met uitzondering van erkers (…);

- Voor het bouwen van bouwwerken geen gebouwen zijnde gelden de volgende regels(…).

Inhoudelijke beoordeling van het beroep

7.1.

Omdat vaststaat dat de derde-partij de schuur heeft gebouwd zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend en in het bestemmingsplan is bepaald dat op gronden met de bestemming “tuin” geen gebouwen mogen worden gebouwd, komt de vraag op of voor het bouwen van de schuur en het gebruiken van dat deel van het perceel voor de schuur wel een omgevingsvergunning is vereist. Alleen dan heeft de derde-partij het verbod van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, Wabo overtreden en komt handhaving in beeld.

7.2.

Het bouwwerk is vergunningsvrij als is voldaan aan de voorschriften in artikel 2 Bijlage II Bor. Als aan die vereisten is voldaan, is geen omgevingsvergunning meer vereist, ook al is het bouwen op (en gebruiken van) de betreffende grond in strijd met een regel in het bestemmingsplan. Een bestemmingsplan, als (gemeentelijke) lagere rechtsregel, kan een regeling van hogere orde, zoals het Bor niet opzij zetten.

7.3

Eisers wijzen in dit verband op de bepaling in het bestemmingsplan dat gronden met de bestemming “tuin” “niet als erf beschouwd [dienen] te worden in de zin van artikel 1 van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-vergunningplichtige bouwwerken van 13 juli 2002”. Volgens hen betekent dat, dat artikel 2, aanhef en onder derde, Bijlage II Bor in dit geval toepassing mist.

7.4

De rechtbank volgt hen daarin niet. De vrijstelling in artikel 2, aanhef en onder derde, Bijlage II Bor ziet op bijbehorende bouwwerken in het achter
erfgebied (cursivering rechtbank). In artikel 1 Bijlage II Bor is “erf” gedefinieerd. Daarin staat dat tot het erf behoort de grond die in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van het hoofdgebouw en die inrichting niet is verboden in een bestemmingsplan. Dat betekent: als in een bestemmingsplan is bepaald dat het verboden is gronden die wel in de nabijheid van een hoofdgebouw zijn gelegen in te richten ten dienste van het hoofdgebouw, dan horen die gronden niet bij het (achter)erf(gebied) in de zin van artikel 2 Bijlage II Bor. In dit geval is echter in het bestemmingsplan bepaald dat de gronden met de bestemming “tuin” juist wel bestemd zijn als tuinen en erven
behorende bij de op de aangrenzende gronden gelegen hoofdgebouwen. De planwetgever heeft dus juist niet verboden die gronden te gebruiken ten dienste van het hoofdgebouw, maar dat juist toegestaan. Dat in het bestemmingsplan verder is bepaald dat die gronden niet als erf beschouwd worden in de zin van artikel 1 van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-vergunningplichtige bouwwerken van 13 juli 2002, maakt dat niet anders, omdat die toevoeging de inrichting ten dienste van het hoofdgebouw niet verbiedt. Dat er wellicht wel de wens was bij de planwetgever in 2013^[1]om het bouwen op gronden met de bestemming “tuin” onmogelijk te maken kan niet tot een ander oordeel leiden. Op grond van het Bor geldt een vrijstelling van de vergunningplicht en het Bor is van hogere orde dan het bestemmingsplan.^[2]

8.1.

In artikel 2, derde lid, bijlage II, Bor, heeft de wetgever in afwijking van het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, Wabo bepaald dat geen omgevingsvergunning nodig is als wordt voldaan aan bepaalde eisen, waaronder de eis dat het gebouw zich moet bevinden in het achtererfgebied en de eis dat het gebouw functioneel ondergeschikt dient te zijn aan hoofdgebouw.

8.2.

Tussen partijen is niet (langer) in geschil dat de schuur is opgericht in het achtererfgebied van het op het perceel aanwezige hoofdgebouw (de woning van de derde-partij). Ook is niet in geschil dat het gebruik van de schuur functioneel ondergeschikt is aan het gebruik van die woning. Niet gesteld of gebleken is dat er andere in artikel 2, bijlage II Bor opgenomen eisen voor vergunningvrijstelling van bijbehorende bouwwerken zijn waaraan niet is voldaan. Verweerder heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat de uitzondering op de vergunningplicht als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, Wabo zich in dit geval voordoet. De schuur mocht daarom zonder omgevingsvergunning worden opgericht op gronden met de bestemming “tuin”. Van een overtreding waartegen verweerder handhavend kan optreden is geen sprake. De verzoeken heeft verweerder daarom terecht afgewezen.

9.1.

Eisers hebben nog aangevoerd dat uit eerdere jurisprudentie zou volgen dat in dit geval het bestemmingsplan leidend zou moeten zijn voor de vraag of sprake is van een vergunningplicht en niet artikel 2 Bijlage II Bor. De rechtbank volgt eisers hierin niet. Redengevend hiervoor is het volgende.

9.2.

In eerdere uitspraken heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Raad van State) wel eens overwogen dat een planwetgever invloed kan uitoefenen op de mogelijkheden om vergunningsvrij te bouwen in de zin van artikel 2 Bijlage II Bor met een bepaling in een bestemmingplan waarin werd bepaald dat delen van een perceel niet als erf worden aangemerkt ook zonder expliciet verbod om die perceeldelen te gebruiken en/of in te richten als erf. Een dergelijke bepaling zou al voldoende zijn om de wettelijke mogelijkheid uit artikel 2, aanhef en onder ten derde, Bijlage II Bor tot bouwen van omgevingsvergunningsvrije bouwwerken in het achtererfgebied uit te sluiten. In de hiervoor al aangehaalde uitspraak van 3 juli 2024, ECLI:RVS:2024:2710 heeft de Raad van State overwogen dat de planwetgever nog steeds invloed kon uitoefenen op de mogelijkheden om vergunningsvrij te bouwen in de zin van artikel 2 Bijlage II Bor, maar dat dit alleen kon door in het bestemmingsplan de inrichting en het gebruik van perceelgedeelten als erf ten dienste van het hoofdgebouw te verbieden. Dat laatste heeft de planwetgever in het nu ter beoordeling liggende geval niet gedaan. De bepaling in artikel 4 onder 1 van de planvoorschriften dat gronden met de bestemming “tuin”, niet als erf dienen te worden beschouwd in de zin van het Besluit vergunningsvrije en licht-vergunningplichtige bouwwerken is geen verbod in de hiervoor bedoelde zin. Hieruit volgt immers geen verbod van de planwetgever op gebruik en inrichting van gronden met de bestemming “tuin” als erf ten dienste van het hoofdgebouw en ook geen verbod op gebruik en inrichting van gronden met de bestemming “tuin” als achtererf ten dienste van het hoofdgebouw. Zo’n verbod is ook niet in andere planvoorschriften opgenomen. Integendeel, de planwetgever heeft in planvoorschrift 4 onder 1 juist expliciet bepaald dat gronden met de bestemming “tuin” wél gebruikt dienen te worden als tuin of erf ten dienste van het hoofdgebouw.

9.3.

Het ter zitting door eisers ingenomen standpunt dat het bestreden besluit dient te worden getoetst aan de stand van de jurisprudentie ten tijde van de besluitvorming, volgt de rechtbank evenmin. Het recht is niet gewijzigd. De uitspraak van 3 juli 2024 geeft alleen antwoord op de vraag hoe het recht moet en moest worden uitgelegd en toegepast.

10. Ook de grond dat de provincie Noord Holland Wieringen heeft aangewezen als Bijzonder Provinciaal Landschap en dat het beleid en de omgevingsrechtelijke regels (de Omgevingsverordening) van de provincie inhouden dat de schuur niet gebouwd had mogen worden in open gebied achter het bebouwde lint, doet aan het voorgaande niet af. Nog daargelaten dat eisers niet op een bindende regel hebben gewezen waar dat verbod in is neergelegd, heeft de Regering bij algemene maatregel van bestuur in het Bor bepaald in welke gevallen vergunningsvrij mag worden gebouwd. Dit is een regel van hogere orde die niet door regelgeving en/of beleid van de provincie, die van lagere orde is, kan worden doorkruist.

Conclusie en gevolgen beroep

10. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat de weigering om handhavend op te treden in stand blijft.

Overschrijding redelijke termijn

11.1.

Eisers hebben ieder afzonderlijk verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn van beslissen op de door hen ingestelde rechtsmiddelen als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).

11.2.

De redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 EVRM, is overschreden, indien de totale procedure te lang duurt. De redelijke termijn, die uitgangspunt is voor de afdoening van bestuursrechtelijke geschillen die bestaan uit een bezwaarprocedure en een beroepsprocedure, is twee jaar. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen.

12.1.

Het bezwaarschrift van eisers 1 heeft het college ontvangen op 3 juni 2022. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de redelijke termijn voor het doen van uitspraak op het bezwaar en beroep van eisers 1 met ruim vier maanden overschreden.

12.2.

Het bezwaarschrift van eiseres 2 heeft het college ontvangen op eveneens 3 juni 2022. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de redelijke termijn voor het doen van uitspraak in het bezwaar en beroep van eiseres 2 eveneens met ruim vier maanden overschreden.

12.3.

Het college heeft op 3 november 2022 en dus binnen een half jaar op het bezwaar van eisers 1 en eiseres 2 beslist. Van een aan het college toe te rekenen overschrijding van de redelijke termijn is geen sprake. De termijnoverschrijdingen van ruim vier maanden zijn dus volledig toe te rekenen aan de rechtbank. In dit geval is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die aanleiding kunnen zijn voor verlenging of verkorting van deze termijn.

12.4.

De rechtbank zal, uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, de schadevergoeding voor zowel eisers 1 als eiseres 2 daarom vaststellen op een bedrag van € 500,00 voor ieder afzonderlijk, als vergoeding voor de door hen geleden immateriële schade (onzekerheid en psychisch lijden) door de lange duur van de procedure. De veroordeling tot vergoeding van deze schade zal worden uitgesproken ten laste de Staat.

12.5.

Daarbij zal de rechtbank de Staat veroordelen in de proceskosten van eisers 1 en eiseres 2 gemaakt voor indiening van de verzoeken tot schadevergoeding. Deze proceskosten begroot de rechtbank voor eisers 1 op € 437,50 (1 punt voor het indienen van het verzoek, met een waarde per punt van € 875,-, en een wegingsfactor 0.5). Voor eiseres 2 begroot de rechtbank de kosten op nihil, omdat niet is gebleken dat zij proceskosten heeft gemaakt die volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking kunnen komen.

Overige proceskosten

13. Omdat het beroep ongegrond is, krijgen eisers het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen (verdere) vergoeding van hun proceskosten.

Beslissing

Het beroep HAA 22/6262

De rechtbank:

- verklaart het beroep HAA22/6262 ongegrond;

- veroordeelt de Staat tot het betalen van € 500,- aan schadevergoeding aan

eisers 1;

- veroordeelt de Staat tot vergoeding aan eisers 1 van bij hen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 437,50 in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding.

Het beroep HAA 22/6089

De rechtbank:

- verklaart het beroep HAA22/6089 ongegrond;

- veroordeelt de Staat tot het betalen van € 500,- aan schadevergoeding aan

eiseres 2.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin, rechter, in aanwezigheid van

mr. E. Degen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 31 oktober 2024 .

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.