ECLI:NL:RBNHO:2024:1051

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 21/3549

uitspraak van de meervoudige kamer van 9 februari 2024 in de zaak tussen

[eiseres.] , uit [plaats] , eiseres ( [eiseres ] )

(gemachtigde: mr. F.R. Duijn),

de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, verweerder

(gemachtigden: mr. M.A. van Werkhoven, H. Meeuwe en drs. N. Kamp).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van [eiseres ] tegen verweerders besluit om handhavend op te treden tegen overtreding van artikel 1.10, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012.

1.1.

Bij besluit van 5 oktober 2020 heeft verweerder aan [eiseres ] een last onder dwangsom opgelegd.

1.2.

Met het bestreden besluit van 14 juli 2021 op het bezwaar van [eiseres ] is verweerder bij het besluit om handhavend op te treden gebleven. Hiertegen heeft [eiseres ] beroep ingesteld.

1.3.

Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.4.

De rechtbank heeft het beroep op 14 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] en [naam 2] (beiden directeur van [eiseres ] ), de gemachtigde van [eiseres ] en de gemachtigden van verweerder.

1.5

De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.

Totstandkoming van het bestreden besluit

2.1

De inspectie Leefomgeving en transport (ILT) heeft op 7 november 2019 bij [eiseres ] een inspectie uitgevoerd. De inspectie had tot doel om te beoordelen of [eiseres ] voldoet aan de Verordening bouwproducten^[1]. Aanleiding voor de inspectie was een melding van de markttoezichthouder uit België dat [eiseres ] ten onrechte de CE-markering voert op de door haar geleverde bamboe binnenvloeren.

2.2

Volgens verweerder valt het product “bamboe binnenvloeren” buiten de scope van de huidige geharmoniseerde norm NEN-EN14342:2013, die op 8 augustus 2014 in werking is getreden en waarvan op 8 augustus 2015 de co-existentieperiode is verstreken. Genoemd product van [eiseres ] valt daarom volgens verweerder in ieder geval vanaf 8 augustus 2015 niet meer onder het toepassingsgebied van de Verordening bouwproducten.

2.3

Omdat [eiseres ] bamboe binnenvloeren op de markt aanbiedt met daarop aangebracht een CE-markering met daarbij een prestatieverklaring, is [eiseres ] volgens verweerder in overtreding van artikel 1.10, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012. Verweerder heeft [eiseres ] daarom bij brief van 16 maart 2020 in kennis gesteld van het voornemen om daartegen handhavend op te treden.

2.4

Ondanks de daartegen door [eiseres ] ingediende zienswijze heeft verweerder besloten om, zoals voorgenomen, handhavend tegen [eiseres ] op te treden. Verweerder heeft [eiseres ] gelast om geen CE-markering meer op bamboe binnenvloeren aan te brengen en voor deze vloeren geen prestatieverklaring meer te verstrekken. Daarbij heeft verweerder bepaald dat als de overtreding niet binnen twee weken na 5 oktober 2020 is beëindigd, [eiseres ] een dwangsom zal verbeuren van € 3.000,- , dat [eiseres ] een dwangsom zal verbeuren van

€ 3.000,- als vier weken daarna nog niet aan de last is voldaan en nog eens € 3000,- als na acht weken nog een overtreding wordt geconstateerd.

2.5

Hangende het door [eiseres ] gemaakte bezwaar heeft verweerder (per mail van 15 januari 2021) ingestemd met verlenging van de begunstigingstermijn tot 31 januari 2021. Daarbij heeft verweerder ermee ingestemd dat eiser vanaf 1 februari 2021 aan de last kan voldoen door de producten voor levering aan klanten van een sticker te voorzien waaruit blijkt dat de CE-markering niet meer van toepassing is.

3.1

Volgens verweerder is de oude, door [eiseres ] gehanteerde CE-markering voor bamboe en de daarbij behorende prestatieverklaring komen te vervallen. [eiseres ] mag deze vervallen CE-markering en de daarbij behorende prestatieverklaring daarom niet meer koppelen aan de bamboe binnenvloeren die eiseres op de markt aanbiedt. Door dit wel te doen heeft [eiseres ] het bepaalde in artikel 1.10, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 overtreden en daar dient handhavend tegen te worden opgetreden. De stelling, dat de oude CE-markering nog is blijven gelden voor de producten die daar eerst onder vielen, volgt verweerder niet.

3.2

In hetgeen [eiseres ] heeft aangevoerd ziet verweerder geen grond om van handhavend optreden af te zien. Van strijd met het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel of het zorgvuldigheidsbeginsel is volgens verweerder geen sprake. Volgens verweerder is de oude NEN-EN-norm vervangen in augustus 2024 vervangen door de nieuwe norm NEN-EN14342:2013, juist met onder meer de bedoeling om te zorgen dat bamboe vloerproducten niet meer onder de voor hout geformuleerde CE-norm vallen. Volgens verweerder mag [eiseres ] daarom geen bamboe binnenvloeren meer op de markt aanbieden met daarop aangebracht een CE-markering. Volgens verweerder verstoort het op de markt brengen van producten die ten onrechte zijn voorzien van een CE-markering het vertrouwen dat consumenten in de regeling voor bouwproducten hebben.

Beoordeling door de rechtbank

4. De rechtbank beoordeelt het in bezwaar in stand gelaten besluit om handhavend tegen [eiseres ] op te treden. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van [eiseres ] .

5. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Dit betekent dat de rechtbank het besluit om handhavend tegen [eiseres ] op te treden in stand laat. Hierna legt de rechtbank door bespreking van de beroepsgronden van [eiseres ] uit hoe zij tot dit oordeel komt.

6. De in deze uitspraak genoemde wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.

Is sprake van een overtreding?

7.1

Volgens [eiseres ] is van een overtreding geen sprake en kon verweerder daarom niet besluiten tot handhavend optreden. Er is een nieuwe norm vastgesteld voor houtproducten, de NEN-EN14342:2013 (hierna: de nieuwe norm) die de eerdere norm

NEN-EN 14342:2005+A1: 2008 (hierna: de oude norm) vervangt, maar alleen voor wat betreft houtproducten en niet voor bamboeproducten. Voor bamboeproducten die al voor vervanging van de oude norm op de markt zijn gebracht blijft de oude norm gewoon gelden en als nog steeds aan de oude norm wordt voldaan mag het product nog steeds met een CE-markering en de bij de oude norm behorende prestatieverklaring worden verhandeld.

7.2

Volgens verweerder is de oude norm een jaar na inwerkingtreding van de nieuwe norm (5 augustus 2015) komen te vervallen. Producten mogen na de co-existentieperiode van een jaar daarom niet meer op de markt worden aangeboden^[2]voorzien van een CE-markering en prestatieverklaring die verwijzen naar de oude norm, omdat die oude norm dan niet meer bestaat. Door ook na de co-existentieperiode te blijven verwijzen naar de oude norm is [eiseres ] afgeweken van het bepaalde in de artikel 4, eerste lid, en artikel 8, tweede lid, van de Europese bouwverordening, en dat is in strijd met het bepaalde in artikel 1.10, eerste lid, van het Bouwbesluit.

7.3.1

Niet in geschil is dat bamboe binnenvloeren van [eiseres ] met CE-markering op de markt werden gebracht onder de oude norm. Ook is niet in geschil dat die oude norm in augustus 2014^[3]is vervangen door een nieuwe norm, en dat die nieuwe norm niet voor bamboe geldt. Het woord
vervangenwordt namelijk gebruikt in het opschrift van het normdocument. De stelling van [eiseres ] dat de oude norm voor haar bamboevloeren is blijven gelden, omdat die voor zover het gaat om bamboeproducten niet is vervangen door een nieuwe norm, volgt de rechtbank niet. Uit de systematiek van de Verordening bouwproducten volgt dat de vaststelling van een nieuwe NEN-EN-norm ter vervanging van een oude norm ertoe leidt dat de oude NEN-EN-norm na de daarvoor geldende co-existentieperiode (van in dit geval een jaar) zijn geldigheid geheel verliest, dus ook voor de producten die niet in de nieuwe vervangende NEN-EN-norm zijn meegenomen.

7.3.2

Vast staat dat de oude norm 8 augustus 2015, na een co-existentieperiode van een jaar, is komen te vervallen. De rechtbank is gelet hierop van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [eiseres ] haar bamboe binnenvloeren vanaf dat moment niet meer op de markt mocht aanbieden voorzien van een CE-markering met een prestatieverklaring die verwijst naar de oude (vervallen) NEN-EN-norm.

7.3.3

Door desondanks producten op de markt aan te bieden met daarop aangebracht een CE-markering heeft [eiseres ] het bepaalde in artikel 8, tweede lid, van de Verordening bouwproducten in combinatie met het bepaalde in artikelen 4 en 6 van de Verordening bouwproducten^[4]overtreden. De stelling van [eiseres ] dat voor haar bamboe binnenvloeren ten tijde van het in de handel brengen^[5]wel een geharmoniseerde norm gold, en dat het product sindsdien niet meer is gewijzigd en dus nog steeds voldoet aan die norm, kan haar niet baten, omdat de norm waarop [eiseres ] zich beroept op 8 augustus 2015 is komen te vervallen. Vanaf die datum bestaat dus geen geharmoniseerde NEN-EN-norm meer als bedoeld in artikel 4 van de Verordening bouwproducten voor de bamboe binnenvloeren van [eiseres ] .

7.4.

De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een overtreding van de Verordening bouwproducten en het bepaalde in artikel 1.10, eerste lid, van het Bouwbesluit, waarin is bepaald dat het verboden is om de Verordening bouwproducten te overtreden.

Mocht verweerder besluiten om handhavend op te treden?

8.1

Volgens [eiseres ] is sprake van preventief handhavend optreden en was daartoe geen aanleiding. Handhavend optreden is volgens [eiseres ] in dit geval bovendien in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Zo is er sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat de bamboevloeren nu niet langer meer onder de geharmoniseerde NEN-EN-norm vallen en er voor de producten ook geen nieuwe geharmoniseerde NEN-EN-norm is vastgesteld. Dat is ook in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, het legaliteitsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.

8.2

Verweerder stelt, mede gelet op de beginselplicht tot handhaving, in beginsel gehouden te zijn om handhavend tegen [eiseres ] op te treden, en volgens verweerder is van strijd met beginselen van behoorlijk bestuur geen sprake.

8.3.1

Anders dan [eiseres ] meent, is naar het oordeel van de rechtbank géén sprake van een preventieve last. Er is niet besloten tot handhaving omdat overtreding dreigt, maar omdat een overtreding heeft plaatsgevonden. Wat [eiseres ] op dit punt verder heeft aangevoerd behoeft daarom geen bespreking.

8.3.2

Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, dat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.^[6]

8.3.3

Van zicht op legalisatie is geen sprake. Van andere omstandigheden om van handhaving af te zien evenmin. Niet gebleken is verder dat verweerder gelijke gevallen ongelijk heeft behandeld. Verweerder maakt namelijk geen onderscheid naar product. Dit onderscheid is het gevolg van (Europese) regelgeving, die verweerder slechts uitvoert. Doordat in de nieuwe norm bamboeproducten zijn uitgezonderd is er (vooralsnog) geen CE-markering mogelijk voor bamboevloeren.

In de gestelde strijd met het fair play beginsel, wat hier ook van zij, ziet de rechtbank ook geen mogelijkheid om de keuze van de (Europese) wetgever voor een gewijzigde NEN-EN-norm (en het uitsluiten van bamboeproducten) buiten toepassing te laten.

De stelling dat handhavend optreden in dit geval in strijd is met het rechtszekerheids-beginsel en het legaliteitsbeginsel volgt de rechtbank ook niet, omdat de NEN-EN-norm niet met terugwerkende kracht is vervangen, maar pas na een overgangsperiode van een jaar.

De stelling van [eiseres ] dat het opleggen van de last in dit geval disproportioneel is volgt de rechtbank evenmin, omdat de last niet verder strekt dan tot ongedaanmaking van de overtreding door beëindiging van het op de markt aanbieden van producten die ten onrechte zijn voorzien van CE-markering en de daarbij behorende prestatieverklaring.

Het beroep van [eiseres ] op het vertrouwensbeginsel slaagt ook niet, omdat niet gebleken is van door of namens verweerder toezeggingen zijn gedaan waaruit zou kunnen worden opgemaakt dat [eiseres ] ook na het vervallen van de oude NEN-EN-norm producten op de markt mocht blijven aanbieden voorzien van een CE-markering en de daarbij behorende prestatieverklaring gebaseerd op de oude norm. De door [eiseres ] genoemde e-mail van 1 januari 2015^[7]van een medewerker van Stichting Nederlands Normalisatie-Instituut (NEN) aan [eiseres ] kan [eiseres ] niet baten, omdat in de e-mail achter (2) duidelijk vermeld staat dat het op de markt brengen van bamboeproducten met een CE-markering na 8 augustus 2015 niet meer is toegestaan. Dat onder 4. de toezegging is gedaan dat er voor producten die al zijn voorzien van een CE-markering niets verandert volgt de rechtbank niet. Onder 4. wordt een antwoord gegeven op de vraag wat met “plaatsing op de markt” wordt bedoeld. Geantwoord wordt dat dit het moment is wanneer een product voor de eerste keer binnen de Europese markt wordt gebracht. Hierbij wordt wel opgemerkt dat ieder product individueel op de markt wordt gebracht. Dat al vergelijkbare producten eerder op de markt zijn gebracht, maakt dit niet anders. Voor alle producten die na 1 juli 2013 op de markt worden gebracht moet een prestatieverklaring worden getekend en een CE-markering volgens de geldende NEN-EN-norm aangebracht worden, ook als vergelijkbare producten voor deze datum op de markt waren gebracht, zo staat in het antwoord.

Is de hoogte van de dwangsom redelijk?

9.1

[eiseres ] stelt dat de dwangsom buitensporig hoog is, omdat het bedrag niet in verhouding staat tot de zwaarte van het vermeende geschonden belang in relatie tot de beoogde werking van de dwangsom.

9.2

Volgens verweerder vertegenwoordigt het op de markt aanbieden van een product met een CE-markering een zekere economische waarde: producten zonder CE-markering zouden minder in trek zijn en mogelijk niet voldoen aan gestelde eisen bij aanbesteding. Een dwangsom van € 3000,- met een maximum van € 9000,- is daarom volgens verweerder niet onredelijk.

9.3

Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat van de dwangsom een zodanige prikkel moet uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De rechtbank volgt verweerder in zijn motivering van de hoogte van de dwangsom. De hoogte van de te verbeuren dwangsommen is niet disproportioneel.

Is de last duidelijk?

10. Alhoewel de rechtbank begrijpt dat [eiseres ] door het vervallen van de oude NEN-EN-norm die ook gold voor haar bamboevloeren zich tekort gedaan en in de steek gelaten voelt, en het gevoel heeft dat de spelregels tijdens de wedstrijd worden gewijzigd, waardoor haar marktpositie is verslechterd, is de rechtbank gelet op het voorgaande van oordeel dat verweerder terecht heeft besloten om handhavend tegen [eiseres ] op te treden. De gegeven last is ook voldoende duidelijk: [eiseres ] mag geen bamboe binnenvloeren meer op de markt aanbieden voorzien van een CE-markering met een prestatieverklaring gebaseerd op de oude NEN-EN-norm. Daar kan geen misverstand over bestaan.

Conclusie en gevolgen

11. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat [eiseres ] zich aan de opgelegde last onder dwangsom zal moeten blijven houden om te voorkomen dat zij dwangsommen verbeurt.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. B. Veenman, voorzitter, en mr. M.H. Affourtit-Kramer en mr. D.M. de Feijter, leden, in aanwezigheid van mr. E. Degen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 9 februari 2024.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Bouwbesluit 2012

Artikel 1.10.

1.Handelen in strijd met de verplichtingen die voortvloeien uit de verordening bouwproducten is verboden.

2.Bij ministeriële regeling kunnen nadere voorschriften worden gegeven over de implementatie van de verordening bouwproducten.

Verordening bouwproducten

VERORDENING (EU) Nr. 305/2011 VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD van 9 maart 2011

tot vaststelling van geharmoniseerde voorwaarden voor het verhandelen van bouwproducten en tot intrekking van Richtlijn 89/106/EEG van de Raad

PRESTATIEVERKLARING EN CE-MARKERING

Artikel 4

Prestatieverklaring

1. Indien een bouwproduct onder een geharmoniseerde

norm valt of in overeenstemming is met een daarvoor verstrekte

Europese technische beoordeling, stelt de fabrikant een prestatieverklaring op wanneer een dergelijk product in de handel wordt

gebracht.

2. Indien een bouwproduct onder een geharmoniseerde

norm valt of in overeenstemming is met een daarvoor verstrekte

Europese technische beoordeling, mag elke vorm van informatie

over de prestaties met betrekking tot de essentiële kenmerken,

vastgelegd in de toepasselijke geharmoniseerde technische specificatie, slechts ter beschikking gesteld worden indien zij in de

prestatieverklaring is vermeld en gespecificeerd, behalve indien,

in overeenstemming met artikel 5, geen prestatieverklaring is

opgesteld.

3. Met het opstellen van de prestatieverklaring neemt de

fabrikant de verantwoordelijkheid op zich dat het bouwproduct

overeenkomt met de daarin opgegeven prestaties. Zonder objectieve aanwijzingen voor het tegendeel, gaan de lidstaten ervan

uit dat de door de fabrikant opgestelde prestatieverklaring

nauwkeurig en betrouwbaar is.

Artikel 6

Inhoud van de prestatieverklaring

1. De prestatieverklaring formuleert de prestaties van bouwproducten met betrekking tot hun essentiële kenmerken overeenkomstig de relevante geharmoniseerde technische specificaties.

2. De prestatieverklaring bevat in het bijzonder de volgende

gegevens:

a. a) de referentie van het producttype waarvoor de prestatieverklaring is opgesteld;

b) het systeem of de systemen voor de beoordeling en verificatie van de prestatiebestendigheid van het bouwproduct, vermeld in bijlage V;

c) het referentienummer en de datum van afgifte van de geharmoniseerde norm of het Europees beoordelingsdocument

waarvan gebruik is gemaakt voor de beoordeling van elk

essentieel kenmerk;

d) in voorkomend geval, het referentienummer van de specifieke technische documentatie die is gebruikt en de vereisten

waaraan het product volgens de fabrikant voldoet.

3. Voorts bevat de prestatieverklaring de volgende gegevens:

a. a) het beoogde gebruik van het bouwproduct overeenkomstig

de toepasselijke geharmoniseerde technische specificatie;

b) de lijst van essentiële kenmerken die voor het aangegeven

beoogde gebruik in de geharmoniseerde technische specificatie zijn bepaald;

L 88/12 Publicatieblad van de Europese Unie 4.4.2011 NL

c) de prestaties van minstens één essentieel kenmerk van het

bouwproduct dat relevant is voor het(de) aangegeven beoogde gebruik(en);

d) in voorkomend geval, de prestaties van het bouwproduct in

niveaus of klassen of in een beschrijving, indien nodig op

grond van een berekening met betrekking tot de essentiële

kenmerken, die overeenkomstig artikel 3, lid 3, zijn bepaald;

e) de prestaties van die essentiële kenmerken van het bouwproduct die verband houden met het beoogde gebruik of de

beoogde gebruiksvormen, met inoverwegingneming van de

bepalingen met betrekking tot het beoogde gebruik of de

beoogde gebruiksvormen waar de fabrikant voornemens is

het product op de markt aan te bieden;

f) de in de lijst vermelde essentiële kenmerken waarvoor geen

prestaties zijn aangegeven, de letters „NPD” (No Performance

Determined — geen prestatie bepaald);

g) indien voor dat product een Europese technische beoordeling

is verstrekt, de prestaties van het bouwproduct in niveaus of

klassen, of in een beschrijving, met betrekking tot alle essentiële kenmerken die in de betrokken Europese technische

beoordeling zijn aangegeven.

4. De prestatieverklaring wordt opgesteld volgens het model

in bijlage III.

5. De informatie als bedoeld in artikel 31 of in voorkomend

geval in artikel 33 van Verordening (EG) nr. 1907/2006 wordt

verstrekt samen met de prestatieverklaring.

Artikel 8

Algemene beginselen en gebruik van de CE-markering

1.(..)

2. De CE-markering wordt aangebracht op bouwproducten

waarvoor de fabrikant een prestatieverklaring overeenkomstig

de artikelen 4 en 6 heeft opgesteld.

Als een prestatieverklaring door de fabrikant niet overeenkomstig de artikelen 4 en 6 is opgesteld, mag de CE-markering niet

worden aangebracht.

Door de CE-markering aan te brengen of te laten aanbrengen,

geven de fabrikanten te kennen dat zij de verantwoordelijkheid

op zich nemen voor de conformiteit van het product met de

aangegeven prestaties en de naleving van alle eisen die zijn

vastgelegd in deze verordening en in andere relevante uniale

harmonisatiewetgeving waarin het aanbrengen van een markering wordt voorgeschreven.

Dit lid laat de voorschriften inzake het aanbrengen van de CEmarkering waarin andere relevante uniale harmonisatiewetgeving voorziet, onverlet.

(..)

Artikel 2, aanhef en onder 16

Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder

„het op de markt aanbieden”: het in het kader van een

handelsactiviteit, al dan niet tegen betaling, verstrekken

van een bouwproduct met het oog op distributie of gebruik op de uniale markt.

Artikel 2, aanhef en onder 17