ECLI:NL:RBNHO:2024:1047

• Datum uitspraak: 7 februari 2024
• Publicatiedatum: 6 februari 2024
• Zaaknummer: HAA 23/776
• Instantie: Rechtbank Noord-Holland
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht
• Procedures: Eerste aanleg - enkelvoudig
• Rechters: R.H.M. Bruin
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Aanwijzing van een pand als gemeentelijk monument en de rechtsgeldigheid van de betrokkenheid van derde partijen

In deze zaak heeft de Rechtbank Noord-Holland op 7 februari 2024 uitspraak gedaan in een geschil over de aanwijzing van het voormalige postkantoor aan de Binnenweg 160 in Heemstede als gemeentelijk monument. De eigenaar, een besloten vennootschap, heeft tegen deze aanwijzing beroep ingesteld. De rechtbank oordeelt dat de aandeelhouders van de eigenaar niet-ontvankelijk zijn in hun beroep, omdat zij geen eigen belang hebben. De erfgoedcoalitie, bestaande uit drie belangenorganisaties, is ook niet rechtsgeldig vertegenwoordigd in de procedure, waardoor zij geen partij zijn in het geding. De rechtbank bevestigt dat de oude Erfgoedverordening, die na de invoering van de Omgevingswet nog steeds van kracht is, moet worden toegepast. De rechtbank concludeert dat eerdere besluiten om het pand niet aan te wijzen als monument niet in de weg staan aan de huidige aanwijzing, omdat deze besluiten niet gebaseerd waren op het ontbreken van monumentale waarden, maar op zeldzaamheidswaarde. De rechtbank oordeelt dat het college van burgemeester en wethouders in redelijkheid tot de aanwijzing als gemeentelijk monument heeft kunnen besluiten, en verklaart het beroep van de eigenaar ongegrond. De rechtbank wijst erop dat de eigenaar onvoldoende heeft aangetoond dat er geen alternatieve mogelijkheden zijn voor hergebruik van het pand, en dat de aanwijzing als monument niet onevenredig is.

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 23/776

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 februari 2024 in de zaak tussen

de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
Sportveldweg Project B.V. , uit Hillegom, eiseres 1,

de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
Pentas Vastgoed Ontwikkeling B.V. , uit Hillegom, eiseres 2,

de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
Vennep Interholding B.V. , uit Hillegom, eiseres 3,

de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
Nidifa Holding B.V. , uit Nieuw-Vennep, eiseres 4,

de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
Wesstaete Holding B.V. , uit Nieuw-Vennep, eiseres 5,

tezamen te noemen: eiseressen,

gemachtigde: mr. A.B. van Rijn, advocaat te Leiden,

en

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heemstede , verweerder

gemachtigde: mr. drs. M.R. Staller, ambtenaar ten stadhuize.

Als derde-partijen wensen aan het beroep deel te nemen:

de vereniging
Historische Vereniging Heemstede-Bennebroek, uit Heemstede (hierna: Historische Vereniging)

de stichting
Stichting tot behoud van het negentiende en twintigste-eeuwse cultuurgoed en tot ondersteuning van het Cuypersgenootschap (hierna: stichting Cuypersgenootschap)

en

de vereniging
Erfgoedvereniging Bond Heemschut, Vereniging tot bescherming en instandhouding van cultureel erfgoed in Nederland , uit Amsterdam (hierna: Bond Heemschut),

tezamen ook aan te duiden als de erfgoedcoalitie.

Inleiding

Bij het primaire besluit van 17 mei 2022 heeft verweerder het volledige gebouwencomplex van het voormalig postkantoor aan de Binnenweg 160 in Heemstede (hierna: het pand) op grond van de Erfgoedverordening Heemstede 2017 (hierna: Erfgoedverordening) aangewezen als gemeentelijk monument.

De voorzieningenrechter heeft in zijn uitspraak van 28 juli 2022 het besluit van 17 mei 2022 geschorst.

Met het bestreden besluit van 13 december 2022 op het bezwaar van eiseressen heeft verweerder het primaire besluit van 17 mei 2022 in stand gelaten, met een aanvulling van de motivering.

Eiseressen hebben beroep ingesteld.

Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De erfgoedcoalitie heeft ook schriftelijk gereageerd.

De rechtbank heeft het beroep op 15 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen [naam 1] (bestuurder van Nidifa B.V. en daarmee indirect bestuurder van eiseres 1), bijgestaan door de gemachtigde van alle eiseressen, de gemachtigde van verweerder, vergezeld door [naam 2] (ambtenaar in dienst van de gemeente Heemstede), en [naam 3] en [naam 4] .

Ontvankelijkheid in verband met belanghebbendheid en vertegenwoordigingsbevoegdheid

Ontvankelijkheid eiseressen 2 tot en met 5

1. Alleen een belanghebbende kan op grond van artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) beroep instellen tegen het bestreden besluit. Op grond van artikel 1:2, eerste lid, Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Eiseres 1 is sinds december 2020 eigenaar van het perceel Binnenweg 160 en de daarop aanwezige bebouwing. Eiseres 1 is daarom belanghebbende bij het bestreden besluit tot aanwijzing van haar eigendom tot gemeentelijk monument. De overige eiseressen zijn niet als belanghebbenden aan te merken, omdat zij slechts een afgeleid belang hebben, als, zoals de (rechts)verhouding tussen hen en eiseres 1 ter zitting is toegelicht, (indirect) eigenaar/aandeelhouder van eiseres 1. De vennootschap waarvan zij (indirect) aandeelhouder zijn, is een van hen afgescheiden (rechts)persoon. Dat eiseres 1 eigenaar is van het pand, betekent nog niet dat de andere eiseressen (ook) belanghebbende zijn bij het besluit. Het pand is namelijk niet hun eigendom. Een ander rechtstreeks belang bij het bestreden besluit hebben eiseressen 2 tot en met 5 niet gesteld. Het beroep voor zover het is ingesteld door de eiseressen 2 tot en met 5 zal daarom niet-ontvankelijk worden verklaard.

Neemt de erfgoedcoalitie rechtsgeldig deel aan het geding?

2. Voor de erfgoedcoalitie heeft zich als gemachtigde gesteld [naam 3] . Zoals ter zitting besproken, zou hij na de zitting alsnog toereikende machtigingen overleggen.
Voor Bond Heemschut is een verklaring overgelegd waarin [naam 5] stelt [naam 3] te machtigen om namens deze partij op te treden. Uit het bijgevoegde uittreksel uit het Handelsregister blijkt dat [naam 5] geen tot zelfstandige vertegenwoordiging bevoegd bestuurslid van die vereniging is, maar “directeur”. In artikel 5, negende lid, van de statuten van Bond Heemschut staat dat het bestuur bevoegd is een gevolmachtigde te benoemen met de titel “directeur”. De taken en bevoegdheden van de directeur kunnen volgens datzelfde artikellid in een reglement worden vastgesteld. Een dergelijk reglement heeft die partij niet overgelegd. In artikel 7, vijfde lid, van de statuten is bepaald dat de directeur binnen het kader van de hem verstrekte volmacht een of meer “commissieleden” kan machtigen de vereniging te vertegenwoordigen in beroepsprocedures. In het uittreksel uit het Handelsregister is voorts vermeld, dat de directeur bevoegd is juridische procedures aan te spannen, welke noodzakelijk geacht mogen worden om te voldoen aan de statutaire doelstelling alsmede om de vereniging te vertegenwoordigen bij de behandeling van alle door de vereniging ingediende beroepschriften van welke aard dan ook tegen besluiten van publiekrechtelijke lichamen. Uit een en ander volgt dat Bond Heemschut [naam 3] niet toereikend heeft gemachtigd om de vereniging in deze beroepsprocedure te vertegenwoordigen. Uit de stukken blijkt immers niet dat [naam 3] commissielid is van de vereniging zoals bedoeld in artikel 7, vijfde lid, van de statuten. Bovendien blijkt uit de stukken niet dat de volmacht aan de directeur zo ver reikt dat hij ook bevoegd is machtiging te geven aan een persoon (een commissielid) om voor de vereniging als partij, die niet zelf de procedure aanspant of zelf het beroep instelt, op te treden. Dat betekent dat Bond Heemschut in deze procedure niet rechtsgeldig is vertegenwoordigd en dus niet aan dit geding kan deelnemen.
De Historische Vereniging heeft volgens de overgelegde machtiging niet [naam 3] gemachtigd namens de vereniging op te treden, zodat hij ook die vereniging niet kan vertegenwoordigen. In de overgelegde machtiging machtigen de daartoe gezamenlijk bevoegde voorzitter en secretaris wel [naam 4] , volgens die verklaring lid van die vereniging, “het woord te voeren en hun standpunten nader toe te lichten betreffende het pand”, maar daarmee is nog niet toereikend machtiging verleend – aan [naam 3] – om als gemachtigde van de vereniging aan de procedure deel te nemen. De Historische Vereniging is dus in deze procedure als (derde-)belanghebbende ook door [naam 3] niet rechtsgeldig vertegenwoordigd. Dat [naam 4] wel ter zitting is verschenen maakt dat niet anders, omdat hij zich in deze procedure niet – tijdig – heeft gesteld om voor die vereniging als gemachtigde op te treden, noch anderszins heeft aangeven dat hij als gemachtigde namens die vereniging als (derde-)belanghebbende aan het geding wil deelnemen.
Voor de Stichting Cuypersgenootschap is een (algemeen) gestelde machtiging ingezonden, waarin [naam 6] volmacht wordt verleend om als gevolmachtigde in bestuursrechtelijke rechtsgangen namens de stichting op te treden. Ook die machtiging betreft dus niet een machtiging aan [naam 3] , zodat ook die stichting niet toereikend is vertegenwoordigd in deze procedure.
De rechtbank zal daarom bepalen dat de erfgoedcoalitie niet (rechtsgeldig) deelneemt aan deze procedure en zal dus hetgeen – naar gesteld – namens hen is ingebracht niet in de beoordeling betrekken.

Waar de zaak over gaat en wat vooraf ging

3. In deze zaak is in geschil of verweerder het pand mocht aanwijzen als gemeentelijk monument.

4. In zijn vergadering van 29 juni 2010 heeft verweerder besloten een (eerder) voorstel tot aanwijzing van Binnenweg 160 als gemeentelijk monument af te wijzen. In het onderliggende advies staat – samengevat – dat het pand op grond van architectuurhistorische kwaliteiten wellicht in aanmerking kon komen voor de status van gemeentelijk monument, maar dat er nog geen uitgebreide omschrijving aanwezig was. Het opstellen van een nadere beschrijving achtte verweerder toen niet opportuun, omdat er in Heemstede meerdere panden uit de wederopbouwperiode zijn waarvan de aanwijzing als gemeentelijk monument meer in de rede lag. In 2011 heeft verweerder voorgesteld het pand de gemeentelijke monument status te verlenen, maar dit voorstel haalde geen meerderheid in de commissie samenleving van de gemeenteraad, zodat het niet tot besluitvorming is gekomen. In zijn vergadering van 13 februari 2018 heeft verweerder besloten Binnenweg 160 niet aan te wijzen als gemeentelijk monument onder verwijzing naar de toetsingscriteria vermeld in artikel 5, tweede lid, sub c, en artikel 5, derde lid, van de Erfgoedverordening. In het onderliggende advies is daarbij verwezen naar de eerdere afwijzing uit 2010 en de heroverweging in 2011 die niet tot gewijzigde besluitvorming had geleid.

5. Eiseres 1 wil als eigenaar het pand slopen en op die plaats woningen bouwen. Zij heeft vanaf 2020 contact opgenomen met de gemeente en haar sloop- en woningbouwplannen voorgelegd. Ambtenaren hebben beoordeeld of die plannen pasten in het ter plaatse geldende bestemmingsplan.

Totstandkoming van het besluit

6. Op verzoek van verweerder heeft de stichting MOOI Noord-Holland op 18 augustus 2021 een advies uitgebracht over “de huidige aanwezigheid en herkenbaarheid van eventuele monumentale waarden” van het pand. MOOI Noord-Holland concludeert dat het pand hoge monumentale waarden bezit die nog bijzonder gaaf behouden zijn gebleven. Het pand heeft volgens MOOI Noord-Holland een hoge zeldzaamheidswaarde voor Heemstede.

7. De erfgoedcoalitie heeft op 25 oktober 2021 een verzoek bij verweerder ingediend om het pand aan te wijzen als gemeentelijk monument.

8. Verweerder heeft in zijn vergadering van 25 januari 2022 besloten tot het voornemen ^[1] het pand aan te wijzen als gemeentelijk monument en belanghebbenden in de gelegenheid gesteld een zienswijze in te dienen. Eiseres 1 heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt op 14 februari 2022.

9. Verweerder heeft vervolgens bij het primaire besluit beslist het pand aan te wijzen als gemeentelijk monument.

Beslissing op bezwaar

10. In het bestreden besluit heeft verweerder de adviezen van de bezwaarcommissie grotendeels overgenomen, met uitzondering van het advies met betrekking tot de zeldzaamheidswaarde.

10.1

De commissie stelde – kort samengevat – dat de argumenten van verweerder dat anders wordt aangekeken tegen panden uit de wederopbouwperiode, waardoor het pand door verloop van tijd waardevoller is geworden en dat het pand onderdeel is van een reeks opvolgende postkantoren, de commissie niet overtuigt dat het pand nu een hogere zeldzaamheidswaarde heeft. Het verloop van 4 jaar sedert 2018 vindt de commissie onvoldoende om aan te nemen dat de zeldzaamheidswaarde van het pand dusdanig verhoogd is, dat thans aan dat criterium voor aanwijzing is voldaan. Dat de visie en de kijk op monumenten is gewijzigd, blijkt volgens de commissie niet uit de opvolgende gemeentelijke Cultuurnota’s 2016 t/m 2019 en 2022-2024. Verder geeft de nieuwe visie van verweerder wel een toelichting op de cultuurhistorische waardering aan panden uit de wederopbouwperiode, maar ziet die niet op de zeldzaamheidswaarde. De commissie adviseert dat verweerder de gewijzigde zeldzaamheidswaarde niet kan baseren op het advies van MOOI Noord-Holland. Met betrekking tot de discrepantie van de zeldzaamheidswaarde is de commissie van mening dat verweerder zich niet voldoende heeft vergewist dat het onderzoek zorgvuldig is geweest als bedoeld in artikel 3:9 Awb. Nu niet is gebleken van een zekere zeldzaamheidswaarde is volgens de commissie niet aan alle vereisten voor het aanwijzen van een gemeentelijk monument voldaan.

10.2

Verweerder heeft naar aanleiding hiervan een nader advies gevraagd aan de Stichting Dorp, Stad en Land. Op basis van het nadere advies van die stichting van 29 november 2022 is verweerder bij het standpunt gebleven dat sprake is van een zekere zeldzaamheidswaarde.

10.3

Met betrekking tot de vraag of verweerder nog de bevoegdheid toekwam het pand aan te wijzen als gemeentelijk monument, heeft verweerder volgens de commissie overtuigend naar voren gebracht dat per abuis in het besluit van 2018 is verwezen naar artikel 5, derde lid, van de Erfgoedverordening. In het eerdere besluit waarnaar in het besluit uit 2018 verwezen wordt, uit 2010, is het pand namelijk niet afgewezen wegens het ontbreken van cultuurhistorische en/of stedenbouwkundige en/of architectuurhistorische waarden als bedoeld in artikel 5, eerste en derde lid, van de Erfgoedverordening, c.q. de in 2010 nog geldende Monumentenverordening Heemstede 2008, artikel 4, eerste lid. Zowel in 2010 als in 2018 is de afwijzing gebaseerd op het ontbreken van een zekere zeldzaamheidswaarde. Volgens de commissie was verweerder daarom nog wel bevoegd inhoudelijk te oordelen over de aanvraag om het pand aan te wijzen als gemeentelijk monument.

10.4

Ten aanzien van de belangenafweging heeft de commissie, onder verwijzing naar rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Raad van State), erop gewezen dat verweerder beleidsvrijheid heeft bij de aanwijzing van een monumentwaardige onroerende zaak als beschermd gemeentelijk monument. Die vrijheid vindt haar begrenzing in de Erfgoedverordening en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De commissie wijst er nog wel op, dat, indien de eigenaar concreet stelt dat de monumentenstatus negatieve gevolgen heeft voor bijvoorbeeld herontwikkeling, deze aspecten reeds bij de aanwijzing moeten worden beoordeeld. Het ligt dan op de weg van het bestuursorgaan om op deze belangen in te gaan en aannemelijk te maken dat er alternatieve mogelijkheden zijn voor een zinvol hergebruik waardoor het met een aanwijzing te dienen belang van het behoud van het monument kan prevaleren boven het belang van de eigenaar de aanwijzing achterwege te laten. Het ligt, volgens de commissie, op de weg van de eigenaar aan te tonen dat hij door de aanwijzing financieel onevenredig hard geraakt wordt en niet over kan gaan tot reële herontwikkeling van het pand. Eiseres(sen) hebben weliswaar een overzicht van de financiële gevolgen overgelegd, maar dit overzicht is volgens de commissie zeer summier en niet nader onderbouwd.

Beoordeling door de rechtbank

Overgangsrecht omgevingswet

11. Per 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en het Omgevingsplan gemeente Heemstede in werking getreden. De Erfgoedverordening Heemstede 2017 is op grond van artikel 22.4 van de Omgevingswet gelezen in samenhang met artikel 2.8 onder B van de Invoeringswet Omgevingswet (Staatsblad 2020, 172) en het enig artikel, aanhef en onder 1 en onder b van het Besluit tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van onder (veel) meer de Invoeringswet Omgevingswet (Staatsblad 2023, 113) in werking gebleven. Dat betekent dat op (de beoordeling van het) bestreden besluit de bepalingen uit de Erfgoedverordening van toepassing blijven en de rechtbank bevoegd blijft over het bestreden besluit te oordelen. Omdat een aanwijzing tot gemeentelijk monument op grond van de Erfgoedverordening op grond van artikel 22.2 van het Omgevingsplan ook geldt als aanwijzing tot gemeentelijk monument onder het Omgevingsplan en dus de omgevingsplanvergunningsplicht onder het nieuwe recht op het monument van toepassing wordt, heeft eiseres 1 nog steeds voldoende procesbelang bij de beoordeling van het bestreden besluit.

Hoe toetst de rechtbank het besluit in beroep?

12. Uit artikel 4 van de Erfgoedverordening volgt dat verweerder de bevoegdheid heeft een onroerende zaak als gemeentelijk monument aan te wijzen. De aard van de beoordelingscriteria in artikel 5, eerste lid, en tweede lid, onder c, van de Erfgoedverordening brengen mee dat verweerder enige beoordelingsruimte heeft bij het bepalen van de monumentale en zeldzaamheidswaarde van een onroerende zaak. Bij het beantwoorden van de vraag, of een, als monumentwaardig beoordeelde, onroerende zaak als te beschermen gemeentelijk monument moet worden aangewezen, heeft het college, nu artikel 4 van de Erfgoedverordening als een bevoegdheid voor verweerder is geformuleerd, ook beleidsruimte. De bestuursrechter toetst gelet op die beoordelings- en beleidsruimte niet of hij in het concrete geval tot hetzelfde besluit zou zijn gekomen, maar of het bestuursorgaan in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen. Uiteraard moet verweerder daarbij wel blijven binnen (harde) wettelijke criteria en de beginselen van behoorlijk bestuur daarbij in acht nemen.

13. De rechtbank verricht de toetsing van het bestreden besluit aan de hand van de hierna te bespreken beroepsgronden die het geschil tussen partijen afbakenen.

Mag verweerder het pand nog aanwijzen als gemeentelijk monument omdat een aanwijzing als monument eerder is afgewezen?

14. Partijen zijn verdeeld over het antwoord op de vraag of verweerder nog bevoegd is het pand de status van gemeentelijk monument toe te kennen. Het geschil spitst zich daarbij toe op de vraag of artikel 5, derde lid, van de Erfgoedverordening, aan die aanwijzing in de weg staat omdat er sprake zou zijn van een eerdere afwijzing wegen het ontbreken van voldoende cultuurhistorische en/of stedenbouwkundige en/of architectuurhistorische waarden.

15. Artikel 5 van de Erfgoedverordening luidt als volgt:

1. Voor een aanwijzing als gemeentelijk monument komen onroerende zaken in aanmerking, die volledig of vrijwel volledig voldoen aan de volgende criteria:

a. de zaak heeft cultuurhistorische waarde;

b. de zaak heeft stedenbouwkundige waarde;

c. de zaak heeft architectuurhistorische waarde.

2. Teneinde voor aanwijzing als gemeentelijk monument in aanmerking te kunnen komen, dient in ieder geval:

a. het casco van een object in een relatief goede staat te verkeren;

b. de oorspronkelijke vorm of aanleg in de hoofdopzet nog aanwezig te zijn, tenzij sprake is van een belangwekkende historisch gegroeide situatie;

c. de onroerende zaak een zekere zeldzaamheidswaarde te hebben.

3. Teneinde voor aanwijzing als gemeentelijk monument in aanmerking te kunnen komen, dient de onroerende zaak niet reeds eerder door het college wegens het ontbreken van voldoende cultuurhistorische en/of stedenbouwkundige en/of architectuurhistorische waarden te zijn afgewezen als gemeentelijk monument.

16. Eiseres 1 voert aan de eerdere besluiten om het pand niet aan te wijzen als gemeentelijk monument nu aan de aanwijzing in de weg staan. Eiseres 1 stelt dat de formele rechtskracht van de besluiten uit 2010 en 2018 niet toelaat dat het uitdrukkelijk noemen van artikel 5, derde lid, van de Erfgoedverordening als één van de grondslagen voor het niet aanwijzen als monument in het besluit van 12 februari 2018 als abuis of verschrijving wordt afgedaan. Eiseres 1 stelt voorts dat ook materieel steeds sprake is geweest van besluitvorming waarin de cultuurhistorische / stedenbouwkundige / architectonische waarden zijn betrokken, waarbij is geoordeeld dat deze per saldo onvoldoende waren dan wel onvoldoende gewicht in de schaal legden om tot aanwijzing over te gaan. Zij wijst daarbij ook op de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan in 2011, dat ter plekke ruimte creëert voor sloop-nieuwbouw met een gemengde programmatische bestemming, waaronder wonen.

17. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij het pand niet eerder heeft afgewezen als gemeentelijk monument wegens het ontbreken van cultuurhistorische en/of stedenbouwkundige en/of architectuurhistorische waarde zoals bedoeld in het eerste en derde lid van artikel 5 van de Erfgoedverordening. De afwijzing in 2018 was gebaseerd op het ontbreken van een zekere zeldzaamheidswaarde zoals bedoeld in artikel 5, tweede lid, onder c, van de Erfgoedverordening. In 2010 (en 2011) was hij niet aan een inhoudelijke beoordeling van de monumentale waarden toegekomen. Verweerder stelt zich daarom op het standpunt dat de bevoegdheid om het pand aan te wijzen niet verloren is gegaan.

18. De rechtbank overweegt hierover als volgt. Weliswaar is in de beslissing van 12 februari 2018 vermeld dat het niet aanwijzen van het pand als gemeentelijk monument toen – gelet op het besluit uit 2010 – mede op artikel 5, derde lid, van de Erfgoedverordening zou zijn gebaseerd, maar dat moet als feitelijk onjuist worden aangemerkt. In het besluit van 29 juni 2010, waarbij verweerder het voorstel tot aanwijzing van het pand als gemeentelijk monument had afgewezen, is overwogen dat geen inhoudelijk onderzoek gedaan was naar de monumentale waarden van het pand – een uitgebreide omschrijving van de monumentale waarden ontbrak dan ook. Daarom was volgens verweerder toen nog onduidelijk of er al dan niet voldoende monumentale waarden aanwezig waren. Het besluit het pand op dat moment niet aan te wijzen als gemeentelijk monument is toen volgens het besluit uit 2010 gebaseerd op het ontbreken van zeldzaamheidswaarde, waarbij verweerder overwoog dat er andere panden uit dezelfde wederopbouwperiode in Heemstede zijn, waarvoor aanwijzing meer in de rede lag. Het noemen van artikel 5, derde lid, van de Erfgoedverordening in het besluit uit 2018 als een van de gronden voor afwijzing moet dan ook als een feitelijke onjuistheid worden beschouwd, nu niet (het ontbreken van) monumentale waarden als bedoeld in artikel 5, eerste en derde lid, van de Erfgoedverordening reden was geweest voor de afwijzing in 2010, maar de beoordeling van de zeldzaamheidswaarde. In 2011 heeft geen besluitvorming plaatsgevonden, zodat daarop toetsing aan artikel 5, derde lid, van de Erfgoedverordening niet kan worden gebaseerd. In 2018 is, gelet op de onderliggende stukken, opnieuw het ontbreken van zeldzaamheidswaarde de enige inhoudelijk dragende reden het pand niet als gemeentelijk monument aan te wijzen.

19. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat er niet eerder, noch in 2010 noch in 2018, een afwijzing van het pand als gemeentelijk monument heeft plaatsgehad wegens het ontbreken van cultuurhistorische en/of stedenbouwkundige en/of architectuurhistorische waarden. Daaruit volgt dat verweerder thans nog de bevoegdheid toekomt het pand als gemeentelijk monument aan te wijzen en artikel 5, derde lid, van de Erfgoedverordening niet aan de aanwijzing in de weg staat. ^[2] De rechtbank merkt daar nog bij op dat eiseres 1 in wezen niet betwist dat het pand wel aan de criteria cultuurhistorische en/of stedenbouwkundige en/of architectuurhistorische waarden voldoet, althans dat zij die door verweerder gemaakte beoordeling op basis van diverse deskundige adviezen niet – met tegenbewijs – heeft weerlegd.

Een zekere zeldzaamheidswaarde?

20. Eiseres 1 voert aan dat verweerder ten onrechte heeft geconcludeerd dat het pand voldoende zeldzaamheidswaarde heeft om een aanwijzing als gemeentelijk monument te kunnen rechtvaardigen. Zij wijst er daarbij op dat verweerder hiermee een draai maakt van 180 graden ten opzichte van de standpunten die verweerder eerder heeft ingenomen. Verder trekt eiseres 1 de deugdelijkheid van het advies van de Stichting Dorp, Stad en Land in twijfel, omdat die het pand alleen van buiten heeft geschouwd, waardoor geen volledig beeld is verkregen van de actuele toestand van het pand.

21. Verweerder stelt zich hiertegenover op het standpunt dat er weliswaar in het verleden anders werd gedacht over de zeldzaamheidswaarde, maar dat het is toegestaan dat hij tot nieuwe inzichten kan komen, zeker naarmate de tijd verstrijkt. Stichting Dorp, Stad en Land, een onafhankelijke deskundigenorganisatie met erfgoedexperts uit Zuid-Holland, heeft gemotiveerd geadviseerd. Zij is uitgesproken positief over de zeldzaamheidswaarde van het pand, ook op nationaal niveau. Verweerder heeft zich hierop dan ook mogen baseren. Een tegenrapport dat de beoordeling van de zeldzaamheidswaarde weerlegt, heeft eiseres, zo voert verweerder voorts aan, niet ingebracht.

21. Nu het gaat om de aanwijzing als gemeentelijk monument, moet het begrip “zekere zeldzaamheidswaarde” worden uitgelegd in de gemeentelijke context. Verweerder kijkt daar nu anders tegenaan dan eerder. De Erfgoedverordening staat aan een dergelijke wijziging van inzicht niet in de weg ^[3] . Verweerder heeft de gewijzigde visie onderbouwd met de ingewonnen adviezen van deskundigen. Volgens het advies van de Stichting Dorp, Stad en Land is het pand in lokaal opzicht als enige postkantoor uit de jaren 1950-1960 van hoge cultuurhistorische zeldzaamheidswaarde; het pand vormt bovendien een essentieel element uit de geschiedenis van – inmiddels historische – postverwerking in Heemstede, in dit geval voor de wederopbouwperiode (1940-1965). In nationaal opzicht heeft het gebouw volgens dat advies als voormalig districtspostkantoor uit de bouwperiode 1950-1960 hoge typologische zeldzaamheidswaarde. Gelet op dit advies heeft verweerder kunnen komen tot de conclusie dat het pand niet alleen voldoet aan de voorwaarde dat sprake moet zijn van monumentale waarde, maar dat ook sprake is van een zekere zeldzaamheidswaarde als bedoeld in artikel 5, tweede lid, aanhef en onder c, van de Erfgoedverordening. Eiseres 1 heeft die conclusie niet overtuigend weerlegd. Haar argument dat er in Heemstede al andere onroerende zaken, gebouwd in de wederopbouwperiode, als gemeentelijk monument zijn aangewezen en haar verwijzing naar het rapport over Wederopbouwarchitectuur in Heemstede ^[4] , noopt niet tot een ander oordeel, reeds omdat niet in geschil is dat het pand in Heemstede het enige postkantoor uit die periode is. Ook haar verwijzing naar het (landelijke) rapport Postkantoren, Categoraal onderzoek wederopbouw 1940-1965 ^[5] , dwingt niet tot de conclusie dat het pand in de Heemsteedse context onvoldoende zeldzaamheidswaarde zou hebben. Dat verweerder in het (recente) verleden anders over de zeldzaamheid dacht, betekent niet dat er nu geen andere afweging gemaakt mag worden.

Strijd met gedragslijn?

23. Eiseres 1 voert aan dat verweerder in strijd met het eigen behoudende beleid het pand heeft aangewezen als gemeentelijk monument, zoals dat in de gemeentelijke Cultuurnota’s is beschreven met betrekking tot de aanwijzing van een pand als gemeentelijke monument. Volgens eiseres 1 is voor een aanvulling op de gemeentelijke monumentenlijst van 2005 slechts plaats als er nog geen object van die stijl of periode op de lijst voorkomt en de eigenaar positief staat tegenover de aanwijzing. Volgens eiseres 1 heeft verweerder dit beleid niet gewijzigd, waarbij zij wijst op de Cultuurnota 2016 t/m 2019 en de Cultuurnota 2022-2024.

24. Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat in de Cultuurnota’s niet het uitgangspunt staat dat de eigenaar moet instemmen met de aanwijzing als monument. In de Cultuurnota 2016 t/m 2019 staat wel dat de mening van de eigenaar een rol speelt en bij de afweging wordt meegenomen. Bovendien ziet dat beleid volgens verweerder op eigenaar/bewoners en niet op projectontwikkelaars. Het geformuleerde beleid van terughoudendheid in de aanwijzing van monumenten betekent voorts niet dat verweerder geen monumenten meer aanwijst. In de Cultuurnota 2022-2024 staat dat verweerder streeft naar twee monumentaanwijzingen per jaar.

25. De rechtbank overweegt hierover als volgt. De rechtbank stelt voorop dat de Cultuurnota’s gelet op de formulering geen duidelijke en strikte beleidsregels bevatten. Uit het besluit van 12 februari 2018 komt wel naar voren dat verweerder als uitgangspunt hanteerde dat niet tot aanwijzing zou worden overgegaan, als de eigenaar daartegen was. In de Cultuurnota 2016 t/m 2019 staat echter niet meer dan dat er een behoudend beleid gevoerd wordt met betrekking tot het aanwijzen van gemeentelijke monumenten en dat de mening van de eigenaar van belang wordt geacht. Deze uitgangspunten staan niet (meer) in de Cultuurnota 2022-2024. In de bijlage 1 behorend bij deze Cultuurnota staat wel heel kort aangegeven welke procedure gevolgd wordt bij de aanwijzing van een gemeentelijk monument en wordt verder verwezen naar de Erfgoedverordening. Van een vaste gedragslijn, waaraan vertrouwen kan worden ontleend, waarvan verweerder bij het bestreden besluit is afgeweken is daarom geen sprake.

Vertrouwensbeginsel en rechtszekerheidsbeginsel

26. Eiseres 1 heeft uit de omstandigheden – de eerdere afwijzingen van het pand als gemeentelijk monument, het overleg dat zij over de bouwplannen heeft gevoerd met medewerkers van verweerder, zonder dat zij een indicatie kreeg dat de monumentale waarden een beletsel zouden zijn voor sloop van het pand en herontwikkeling van het perceel – afgeleid dat de monumentale waarden van het pand geen beletsel zouden zijn voor de door haar beoogde sloop en woningbouw.

27. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat planologische medewerking nog niet betekent dat hiermee het gerechtvaardigd vertrouwen ontstaat dat het object niet aangewezen wordt als monument. Dat is alleen zo als er concrete en ondubbelzinnige toezeggingen aan betrokkene zijn gedaan dat het object niet als monument zal worden aangewezen. Daarvan is echter geen sprake, aldus steeds verweerder.

28. De omstandigheden die eiseres 1 heeft aangevoerd, zijn onvoldoende voor een te honoreren beroep op gerechtvaardigd vertrouwen. Van een concrete toezegging van het bevoegd bestuursorgaan aan eiseres 1 dat het pand niet zou worden aangewezen als gemeentelijk monument is namelijk niet gebleken. Zo’n toezegging volgt ook niet uit de stellingen van eiseres over het overleg met de gemeente over haar sloop- en nieuwbouwplannen in het licht van het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Dat in dat overleg expliciet zou zijn verklaard dat niet tot aanwijzing als gemeentelijk monument zou worden overgegaan, heeft eiseres 1 immers niet gesteld en is ook overigens niet gebleken. Eiseres 1 heeft (zo heeft zij ter zitting verklaard) wel onderzoek gedaan bij de vorige eigenaar naar de vraag of er beletselen waren voor sloop en herontwikkeling. Die zou hebben verklaard dat het pand was afgewezen als monument en niet meer kon worden aangewezen als monument. Maar dat betreft geen toezegging van een bevoegd orgaan, zodat eiseres 1 daaraan geen gerechtvaardigd vertrouwen heeft kunnen ontlenen.

Belangenafweging

29. Indien in het kader van de bij de aanwijzing te verrichten belangenafweging door de eigenaar van de tot monument aan te wijzen onroerende zaak concreet wordt gesteld dat de monumentenstatus negatieve (financiële) gevolgen voor hem heeft en dit genoegzaam wordt gemotiveerd, dient verweerder deze omstandigheden reeds bij de aanwijzing van te onderzoeken en in zijn afweging te betrekken. Het ligt dan op de weg van het bestuur om op deze belangen in te gaan en aannemelijk te maken dat er alternatieve mogelijkheden zijn voor een zinvol hergebruik van het monument waardoor het met de aanwijzing te dienen belang van het behoud van het monument kan prevaleren boven het belang van de eigenaar om de aanwijzing achterwege te laten.

30. Eiseres 1 betwist dat zij onvoldoende heeft onderbouwd dat zij negatieve gevolgen heeft van de aanwijzing van het pand als gemeentelijk monument. Niettemin heeft zij nogmaals – in de beroepsfase - een expertiserapport laten opstellen dat inzicht geeft in de (on)mogelijkheden en beperkingen van hergebruik en in de financiële consequenties voor eiseres 1. Voorts voert zij aan dat er grote maatschappelijke belangen zijn om tot realisatie van woningbouw op de plaats van het pand over te gaan, waaronder de grote nood aan woningen.

31. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres 1 alleen aangeeft dat zij het pand wil slopen. Vanaf het eerste contact tussen de ontwikkelaar en ambtenaren is de ontwikkelaar gewezen op de cultuurhistorische gevoeligheden rond het pand. Mede vanwege die gevoeligheden werd ambtelijk de verwachting uitgesproken dat zeer kritisch gekeken zou worden naar afwijkingen ten opzichte van het bestemmingsplan (buitenplanse én binnenplanse afwijkingen). Ter zitting heeft verweerder er nog op gewezen dat de plannen van eiseres 1 (nog) niet pasten binnen de begrenzingen van het bestemmingsplan. Ook is met name aandacht gevraagd voor de drie toen meest waardevol geachte elementen (sculptuur, glas-in-loodraam, muurschildering). Tijdens de zitting ter behandeling van het verzoek om een voorlopige voorziening heeft verweerder ook expliciet aangegeven met eiseres 1 te willen meedenken bij het vinden van oplossingen voor, volgens eiseres 1 onoverkomelijke, problemen zoals daglichttoetreding bij het ontwerpen van een plan dat recht doet aan de monumentale waarden van het pand. Maar daar is eiseres 1, aldus verweerder, tot op heden niet op ingegaan. Dat verder gebruik of transformatie van het object met behoud van de monumentale elementen van het pand financieel niet mogelijk is, heeft eiser volgens verweerder niet voldoende overtuigend onderbouwd. In beroep is wel verwezen naar bedrijfsvertrouwelijke gegevens, maar die gegevens heeft eiseres 1 niet overgelegd. Het zou best kunnen dat het rendement lager is dan in haar plannen voor sloop en woningbouw, maar dat is geen reden om het object niet aan te wijzen als monument. Een financieel belang is verder in principe onvoldoende grond om van aanwijzing af te zien. Verweerder wijst daarbij op de uitspraak van de Raad van State van 12 maart 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:857), waaruit ook zou blijken dat het enkele feit dat ter plaatse woningbouw mogelijk is, nog niet betekent dat een object niet aangewezen kan worden als monument, aldus steeds verweerder.

32. De stelling dat de gewenste sloop en geplande herontwikkeling als gevolg van de aanwijzing geen doorgang kan vinden en dat eiseres 1 daardoor financieel nadeel lijdt, is onvoldoende om al een plicht voor verweerder in het leven te roepen om aannemelijk te maken dat er alternatieve mogelijkheden zijn voor een zinvol hergebruik van het monument en daartoe nader onderzoek te verrichten. De rechtbank merkt hierbij op dat eiseres 1 weliswaar in beroep een stuk in het geding heeft gebracht, waarin drie scenario’s beschreven staan, namelijk 1. herontwikkeling bestaand object, 2. nieuwbouw en 3. exit, maar dat op basis daarvan niet de conclusie kan worden getrokken dat zinvol gebruik van het pand na aanwijzing als monument niet mogelijk is. Eiseres laat met haar stukken wel zien, dat zij minder rendement uit haar investering kan halen, als zij het pand niet mag slopen, maar dat betekent nog niet dat getwijfeld moet worden aan mogelijkheden voor zinvol hergebruik van het bestaande pand met behoud van de monumentale waarden. Ook de kosten die eiseres 1 tot dusver in de planvorming zou hebben gestoken of de winst die de aannemer door het niet doorgaan van de sloop- en nieuwbouwplannen mis zou lopen, vormen geen argumenten om zinvol hergebruik niet mogelijk te achten. De omstandigheid dat eiseres 1 het gehoopte – hogere - rendement door de aanwijzing van het pand als gemeentelijk monument niet kan behalen, maakt niet dat die aanwijzing als onevenredig moet worden aangemerkt. Zij stelt voorts wel verlies te zullen maken, als het pand niet mag worden gesloopt, maar haar samenvattende berekening komt tot dat “verlies” bij een vergelijking van de verschillende scenario’s, maar onderbouwt niet dat zinvol hergebruik zonder (onevenredig) verlies niet mogelijk zou zijn. Daar komt nog bij dat zij een deel van de gegevens waarop zij haar stellingen baseert, niet heeft overgelegd. Eiseres 1 heeft derhalve niet onderbouwd dat zinvol hergebruik van het pand na aanwijzing als monument niet mogelijk is. De algemeen maatschappelijke argumenten, die eiseres nog heeft aangevoerd, zoals het tekort aan woningen, heeft verweerder ook niet hoeven afhouden van de aanwijzing, reeds omdat ontwikkeling van woningen in het pand (planologisch) niet is uitgesloten. Er is daarom geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid tot de aanwijzing als gemeentelijk monument heeft kunnen komen.

Conclusie en gevolgen

33. De erfgoedcoalitie is geen partij in dit geding. Hiervoor heeft de rechtbank ook geconcludeerd tot niet-ontvankelijkheid van de eiseressen 2 tot en met 5.

34. Het beroep voor zover dat is ingesteld door eiseres 1 is ongegrond. Dat betekent dat de aanwijzing van het pand als gemeentelijk monument in stand blijft. De voorlopige voorziening komt te vervallen.

35. Eiseressen krijgen het griffierecht niet terug. Voor vergoeding van de proceskosten bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep voor zover ingesteld door eiseressen 2 tot en met 5 niet-ontvankelijk;

- verstaat dat de Historische Vereniging, Bond Heemschut en Stichting Cuypersgenootschap geen procespartij zijn in deze beroepsprocedure;

- verklaart het beroep ingesteld door eiseres 1 ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin, rechter, in aanwezigheid van mr. J.H. Bosveld, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 februari 2024.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Voetnoten

1. De uniforme uitgebreide voorbereidingsprocedure van Afdeling 3.4 Awb is daarbij niet van toepassing verklaard, zodat tegen het primaire besluit nog bezwaar openstond.

2. De rechtbank komt derhalve tot een andere beoordeling van de voorzieningenrechter die toen oordeelde op basis van het primaire besluit en het bezwaarschrift.

3. Een overeenkomstige bepaling als artikel 5, derde lid, van de Erfgoedverordening dat ziet op cultuurhistorische, stedenbouwkundige en architectonische waarden is er immers niet als het gaat om de zeldzaamheidswaarde.

4. Dr. W.A. de Wagt, november 2015, in opdracht van de Historische Vereniging.

5. M. de Korte, december 2005, in opdracht van de Rijksdienst voor de Monumentenzorg.