Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 24/2210
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 oktober 2024 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats] , eiser
en
de minister van Justitie en Veiligheid, verweerder.
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep dat eiser heeft ingesteld omdat verweerder niet op tijd heeft beslist op zijn verzoek op grond van de Wet open overheid (Woo) van 22 februari 2024 over het onderwerp gestapelde gezinshereniging.
2. Verweerder heeft op 29 mei 2024 een verweerschrift ingediend.
3. Eiser heeft op 1 juni 2024 gereageerd op het verweerschrift.
4. Nadat partijen zijn gewezen op hun recht ter zitting te worden gehoord en niet binnen de gestelde termijn hebben verklaard gebruik te willen maken van dat recht, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten. De rechtbank doet uitspraak met toepassing van artikel 8:57, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Beoordeling door de rechtbank
5. Eiser heeft op 22 februari 2024 een Woo-verzoek ingediend. Tussen partijen is niet in geschil dat de beslistermijn inmiddels voorbij is. Eiser heeft verweerder op 25 april 2024 in gebreke gesteld en sindsdien zijn twee weken voorbij gegaan, zonder dat verweerder beslist heeft. Het beroep van eiser is daarom gegrond.
6. In geval van een gegrond beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit, bepaalt de bestuursrechter de termijn waarbinnen het bestuursorgaan alsnog een besluit bekendmaakt. In artikel 8.4 van de Woo is dwingendrechtelijk bepaald dat die termijn afwijkt van de termijn van twee weken uit artikel 8:55d, eerste lid, van de Awb indien de omvang van het Woo-verzoek hiertoe aanleiding geeft. De rechtbank dient dus ambtshalve te onderzoeken of de inhoud van het verzoek aanleiding geeft voor een langere termijn dan twee weken.
7. De rechtbank verwijst naar ECLI:RBNHO:2024:7939 en oordeelt op basis van de daarin gegeven redenering dat de wetgever heeft bedoeld een structurele uitzondering te maken op de wettelijke beslistermijnen voor ‘omvangrijke’ Woo-verzoeken, waaronder begrepen die verzoeken die zien op ‘alle documenten over’ een bepaald onderwerp, of op ‘verschillende onderwerpen’. Dit zijn onder meer verzoeken die niet binnen 10 werkdagen afgedaan kunnen worden. De rechtbank voegt aan deze redenering toe dat artikel 8.4 van de Woo een opzichzelfstaande bepaling is, die zelfstandig wordt toegepast. Het wordt dus niet toegepast als nadere invulling van artikel 8:55d, derde lid, van de Awb. Van een bijzonder geval hoeft bij toepassing van artikel 8.4 van de Woo geen sprake te zijn.
8. De rechtbank dient vervolgens de omvang van het verzoek af te zetten tegen wat in redelijkheid van het bestuursorgaan kan worden verwacht qua capaciteit. Hoe omvangrijker het verzoek, hoe meer behandeltijd daarvoor redelijk is. Wat een redelijke beslistermijn is hangt dus af van de door aanvrager gevraagde informatie.
Het verzoek
9. Het onderhavige Woo-verzoek is als volgt omschreven:
“Ik verzoek verwijzend naar de Wet open overheid (WOO) om openbaarmaking van documenten de raken aan gestapelde gezinshereniging, ook wel nareis-op-nareis genoemd. Kort gezegd verzoek ik om communicatie tussen vertegenwoordigers van uw ministerie en vertegenwoordigers van de uitvoeringsorganisatie IND die raken aan of zien op de analyse van de IND over gestapelde gezinshereniging uit februari 2024. Naast deze externe communicatie verzoek ik u ook om interne correspondentie over deze analyse en ook om correspondentie over de gevolgen die dit heeft voor de uitspraken van de demisssionair minister in het verleden over nareis op nareis. Dit deel van het verzoek ziet op de periode 1 januari 2024 tot en met heden.
Daarnaast verzoek ik om communicatie met vertegenwoordigers van de IND over het thema gestapelde gezinshereniging / nareis-op-nareis. Dit deel van het verzoek ziet op de periode 1 juli 2023 tot en met 15 augustus 2023.”
Ambtshalve beoordeling van de omvang van het verzoek
10. De rechtbank stelt vast dat dit verzoek valt onder de beschrijving van een ‘omvangrijk’ verzoek als bedoeld door de wetgever. Voor beoordeling van dit verzoek zijn evident meer dan 10 werkdagen nodig. De rechtbank zal daarom op grond van artikel 8.4 van de Woo een andere termijn vaststellen dan twee weken. Voor de duur van de termijn overweegt zij als volgt.
11. Voor het bepalen van een redelijke termijn is allereerst de te verwachten zoekslag van belang. De zoekslag wordt bij een Woo-verzoek ingegeven door het aantal bronnen dat doorzocht moet worden, en het aantal mensen dat ondervraagd moet worden. Eiser vraagt om openbaarmaking van documenten die naar schatting kunnen berusten bij tientallen mogelijk honderden verschillende personen. Ook kunnen de documenten berusten bij tientallen verschillende bronnen, waaronder vele digitale gegevensdragers (zoals servers, harde schijven, telefoons, USB-sticks, etc.) en analoge gegevensdragers (dossiers, boekwerken, mappen, administratie, etc.). Omdat ook correspondentie wordt opgevraagd, moeten voor de zoekslag verschillende mensen ondervraagd worden naar hun communicatie. Hun E-mailadressen, post, Whatsapp etc. moeten dan worden doorzocht. Het opvragen van telefoons verdient bijzondere opmerking, omdat die uit hun aard niet constant bij het bestuursorgaan berusten. Dit vraagt in deze zaak om een zeer ruime beslistermijn.
12. Voor het bepalen van een redelijke termijn is daarnaast het aantal te beoordelen pagina’s van belang. Het verzoek betreft een periode van ruim een jaar. Verweerder heeft onweersproken gesteld dat in ieder geval 500 documenten onder de zoekopdracht vallen. Deze documenten zullen naar schatting in totaal duizenden pagina’s betreffen. Dat vraagt om een zeer ruime termijn.
13. Tot slot kan het aantal te verwachten weigeringsgronden van belang zijn. Communicatie bevat per definitie persoonsgegevens. Ook kan communicatie persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Dat betekent dat alle communicatie per tekstonderdeel beoordeeld moet worden. Dat vraagt om een zeer ruime termijn.
Toets van het verzoek aan de in redelijkheid te verwachten capaciteit van verweerder
14. De omvang van het verzoek moet worden afgezet tegen wat in redelijkheid van het bestuursorgaan verwacht kan worden; in het bijzonder qua Woo-capaciteit.
15. Verweerder heeft daarover gesteld dat hij naar verwachting eind september 2024 volledig op het verzoek van eiser kan hebben beslist. Dat komt onder meer door de tijd die de zoekslag naar relevante documenten voor het verzoek in beslag heeft genomen. Het dossier vergt veel capaciteit van de medewerkers. Er zijn over dit onderwerp meerdere verzoeken tegelijkertijd ingediend waardoor ervoor gekozen is om een zo breed mogelijke inventarisatie naar de documenten te doen, en een zo breed mogelijke periode te hanteren. Met de IND is afgesproken dat de inventarisatie ook daar plaatsvindt en dat deze documenten ook bij het besluit worden betrokken. Vervolgens zal nog een interne afstemming over de beoogde openbaarmaking moeten plaatsvinden en zal ook de zienswijzeprocedure met belanghebbenden nog moeten plaatsvinden. Verder merkt verweerder op dat de Directie Openbaarmakingen in januari 2024 is gestart met een centrale afhandeling van alle Woo-verzoeken. De inrichting van deze nieuwe werkwijze is ook van invloed geweest op de capaciteit die beschikbaar was om de verzoeken af te handelen, waardoor er achterstanden zijn ontstaan.
16. Eiser kan zich niet vinden in de door verweerder genoemde beslistermijn. Eiser stelt dat verweerder geen bijzondere omstandigheden conform artikel 8:55d, derde lid van de Awb heeft aangevoerd. De keuze van verweerder om het werkproces op een bepaalde manier in te richten valt niet aan te rekenen tot deze bijzondere omstandigheden. Daarnaast is het niet eerlijk dat eiser nu langer moet wachten omdat anderen een veel breder en omvangrijker verzoek hebben ingediend. Verweerder dient het verzoek van eiser voortvarend te behandelen en niet gelijk te stellen met andere veel omvangrijkere verzoeken, waardoor eiser langer op zijn informatie moet wachten. Eiser verzoekt de rechtbank dan ook te bepalen dat verweerder binnen twee weken na de uitspraak alsnog beslist op het verzoek.
17. Het vaststellen van een redelijke beslistermijn vraagt erom de inhoud van een verzoek af te zetten tegen wat in redelijkheid van het bestuursorgaan kan worden verwacht. Daarbij moet gekeken worden naar de concrete omstandigheden van het geval. Daaronder valt ook de in redelijkheid te verwachten capaciteit van het bestuursorgaan. Anders dan eiser stelt, rekent de rechtbank daarbij ook mee dat verweerder zijn werkwijze heeft aangepast, wat voor vertraging heeft gezorgd. Eiser heeft verder verwezen naar de beperkte omvang van zijn verzoek. De rechtbank is hierboven op de omvang van het verzoek ingegaan en verwijst daarnaar. Eiser heeft niet onderbouwd waarom verweerder in redelijkheid sneller zou kunnen beslissen dan in de door verweerder voorgestelde termijn.
18. Voor zover eiser zich beroept op de beslistermijnen uit artikel 4.4 van de Woo en 8:55d van de Awb, verwijst de rechtbank naar de in ECLI:RBNHO:2024:7939 gegeven redenering over de bedoeling van artikel 8.4 van de Woo.
Conclusie
19. Bij de te stellen beslistermijn moet de rechtbank een afweging maken tussen snelheid en zorgvuldigheid. Daarvoor is de omvang van het Woo-verzoek bepalend. Die moet worden afgezet tegen wat in redelijkheid van het bestuursorgaan kan worden verwacht. De rechtbank gaat uit van de termijn die verweerder heeft voorgesteld. Die komt haar redelijk voor. Bovendien heeft eiser niet onderbouwd waarom verweerder in redelijkheid sneller zou kunnen beslissen dan in de door verweerder voorgestelde termijn. De rechtbank constateert daarbij dat de door verweerder voorgestelde termijn in dit geval niet is gehaald. Die is namelijk al verstreken. Uit niets blijkt echter dat verweerder verwijtbaar stilzit ten aanzien van het Woo-verzoek, of anderszins een prikkel nodig heeft om sneller te beslissen. Bovendien blijkt uit de omvang van het verzoek dat eiser er rekening mee heeft gehouden dat het een lange tijd zou duren voordat op zijn verzoek beslist zou zijn. De rechtbank stelt gelet hierop de termijn waarbinnen het bestuursorgaan alsnog een besluit bekendmaakt op 1 december 2024.
20. De rechtbank merkt hierbij uitdrukkelijk op dat deze termijn past bij de omvang van dit specifieke Woo-verzoek. Het recht van eiser om zo snel mogelijk documenten openbaar te krijgen wordt daardoor niet aangetast. Eiser kan een nieuw, specifieker, Woo-verzoek doen (of onderhavig Woo-verzoek nader specificeren) indien hij belang heeft bij grotere snelheid.
21. Op basis van artikel 8:55d van de Awb verbindt de rechtbank een dwangsom aan de beslistermijn. De rechtbank ziet aanleiding bij de hoogte van de dwangsom af te wijken van de lijn in de jurisprudentie dat een dwangsom van 100 euro per dag wordt opgelegd. Voor toepassing van artikel 8.4 van de Woo moet de termijn van artikel 4.4 van de Woo verlopen zijn. Het verlopen van die termijn leidt echter (sinds 2016) niet tot een ‘eerste’ dwangsom uit artikel 4:17 van de Awb. Pas met toepassing van artikel 8.4 van de Woo wordt een termijn bepaald die passend is bij de omvang van het verzoek. De wetgever ging er van uit dat deze termijn in overleg met verzoeker gesteld zou worden. Als dat niet gebeurt, dan kan de rechter maatwerk toepassen. Die bepaalt dan in zekere zin de ‘eerste met dwangsom belaste beslistermijn’. De rechtbank acht het dan ook in lijn met de bedoeling van de Wet dwangsom [1] en de Wet misbruik [2] de termijn uit artikel 8.4 te behandelen als ‘eerste’ termijn bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom. De rechtbank zal bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom daarom naar analogie aansluiten bij artikel 4:17, tweede lid, van de Awb. Hoewel dat artikel niet van toepassing is op de Woo, voorziet het namelijk wel in een dwangsom voor het verlopen van een ‘eerste’ termijn.
22. Het beroep is gegrond. Voor een proceskostenveroordeling is geen sprake omdat geen kosten zijn gemaakt die vergoed kunnen worden. Wel dient verweerder aan eiser het griffierecht te vergoeden.
23. De rechtbank wijst erop dat in zaken als deze waarin de rechtbank een termijn bepaald, verweerder bij onvoorziene feiten en omstandigheden de rechtbank kan verzoeken de termijn te herzien (artikel 8:119 van de Awb). Dat zou zich in deze zaak bijvoorbeeld kunnen voordoen als uit de zoekslag blijkt dat (veel) meer documenten vallen onder het Woo-verzoek dan nu wordt ingeschat.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het, met een besluit gelijk te stellen, niet tijdig nemen van een besluit;
- draagt verweerder op uiterlijk 1 december 2024 alsnog een besluit bekend te maken;
- bepaalt dat verweerder aan eiser een dwangsom moet betalen voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 23 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 35 per dag en de overige dagen € 45 per dag en duurt ten hoogste 42 dagen;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 187,- aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Maarleveld, rechter, in aanwezigheid van C. Willemse, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.