Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 22/2571
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 januari 2023 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats 1] , eiser,
gemachtigde: mr. O.H. Minjon, advocaat te Hoorn,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hollands Kroon, verweerder,
gemachtigde: A.A. de Bruijn, ambtenaar ten stadhuize.
Als derde-partijen nemen aan het geding deel:
1. [buren 1]en
2. [buren 2],
beiden uit [plaats 1] (hierna aan te duiden als: de buren).
Als derde-partijen wensen aan het geding deel te nemen:
3.de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
[huurder 1] B.V.en
[huurder 1] B.V.en
4.de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
[huurder 2] B.V.,
[huurder 2] B.V.,
beide uit [plaats 2] (hierna: tezamen aan te duiden als: de huurder),
gemachtigde: mr. J.S.W. van Vossen, advocaat te Goes,
Inleiding en procesverloop
1.1
Eiser heeft beroep ingesteld tegen een aan hem opgelegde en in bezwaar gehandhaafde last onder dwangsom.
1.2
De rechtbank heeft het beroep op 21 november 2022 op zitting behandeld, gelijktijdig met het beroep van de huurder, dat is geregistreerd onder zaaknummer 22/2899. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser, vergezeld van [partner van eiser] (de partner van eiser), de gemachtigde van verweerder, de buren en de gemachtigde van de huurder.
Vaststaande feiten en de totstandkoming van het bestreden besluit
Feiten
2.1
Op 12 november 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van de toenmalige gemeente [plaats 1] aan Hotel-Café [naam] een bouwvergunning verleend voor het vergroten van het pand [adres] in [plaats 1] . Daarbij is vrijstelling verleend van het toen geldende bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan 1] ’ voor wat betreft de goothoogte. Bij dat besluit hoort een zienswijzennota waarin dat college is ingegaan op bezwaren van derden tegen de vergunningverlening. Daar is vermeld: “Het perceel [perceel] heeft de bestemming ‘horecabedrijven’ met de nadere aanduiding ‘DH3’ (restaurants/hotelbedrijven). Gelet op deze bestemming is huisvesting van buitenlandse werknemers ook toegestaan.” Naar aanleiding van bezwaren van omwonenden heeft dat college bij besluit van 16 juli 2009 de bouwvergunning en de vrijstelling alsnog geweigerd. De rechtbank Alkmaar heeft in beroep dit besluit vernietigd, omdat geen sprake was van strijd met het bestemmingsplan en vrijstelling voor de goothoogte dus niet was vereist. Vervolgens heeft dat college de bouwvergunning zonder vrijstelling verleend.
2.2
Eiser is sinds 2014 eigenaar van het pand aan de [adres] in [plaats 1] (het pand). Voor het pand geldt het op 27 juni 2013 vastgestelde bestemmingsplan ‘ [plaats 1] ’ (het bestemmingsplan) en het perceel is daarin bestemd voor ‘horeca’. Ter plaatse is volgens het bestemmingsplan de vestiging van in het plan gedefinieerde horecabedrijven van categorie 1, 2 en 4 toegestaan. De benedenverdieping van het pand gebruikt de derde-partij 2 als restaurant. [huurder 1] B.V. huurt de bovenverdieping sedert januari 2021 van eiser. Zij stelt die verdieping voor (tijdelijk) verblijf ter beschikking aan werknemers, die door aan haar gelieerde ondernemingen, waaronder [huurder 2] B.V. en/of [bedrijf] , tewerk worden gesteld.
Besluitvorming
3.1
Onder meer de buren hebben handhavingsverzoeken ingediend bij verweerder. Zij stellen hinder te ondervinden van het gebruik van de bovenverdieping door de werknemers. Toezichthouders hebben op 19 april 2021 en 4 augustus 2021 en in de bezwaarfase op 11 april 2022 controles uitgevoerd. Gebleken is, dat de bovenverdieping gebruikt wordt voor de huisvesting van (buitenlandse) werknemers. Bij de controles zijn 15 of 16 personen aangetroffen. De verdieping is voorzien van acht slaapkamers voor twee personen, een slaapkamer voor één persoon en een gemeenschappelijke badkamer.
3.2
Verweerder heeft bij primair besluit van 9 augustus 2021 het verzoek om handhaving ingewilligd en eiser bij last onder dwangsom - van € 30.000,- ineens - gelast om binnen zes weken na verzending van het primaire besluit het gebruik van de bovenverdieping van het pand voor de huisvesting van arbeidsmigranten te beëindigen en beëindigd te houden. Volgens verweerder is het gebruik van de bovenverdieping voor de huisvesting van arbeidsmigranten in strijd met het bestemmingsplan en overtreedt eiser artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Verweerder wil geen omgevingsvergunning verlenen om afwijking van het bestemmingsplan toe te staan, omdat het pand is gelegen in een dorpskern en verweerder in dorpskernen huisvesting van arbeidsmigranten niet wil vergunnen.
3.3
Bij besluit van 29 april 2022 op bezwaar van eiser (hierna: het bestreden besluit) is verweerder bij zijn primaire besluit gebleven, zij het dat hij de begunstigingstermijn heeft verlengd tot 13 weken na het bestreden besluit. [1] Aan het bestreden besluit is een advies van de commissie voor bezwaarschriften Hollands Kroon (hierna: de adviescommissie) van 14 februari 2022 voorafgegaan. De adviescommissie adviseerde verweerder nader onderzoek te doen naar de omstandigheden van het gebruik om zo na te gaan of sprake is van logies of van wonen. Ook na nader onderzoek houdt verweerder staande dat de huisvesting van arbeidsmigranten, zoals de huurder van eiser verzorgt, niet past binnen de voorschriften van het bestemmingsplan. In het bijzonder voert verweerder aan dat de huisvesting van arbeidsmigranten niet kan worden aangemerkt als logiesverstrekking in het kader van een horecabedrijf categorie 4 in de zin van het bestemmingsplan. Het beroep van eiser op overgangsrecht slaagt volgens verweerder reeds niet, nu, anders dan eiser kennelijk bedoelt te betogen, niet is gebleken van een - sedert 2008 - ononderbroken voortgezet gebruik voor de huisvesting van arbeidsmigranten of ten minste een intentie daartoe.
Beoordeling door de rechtbank
4.1
Verweerder mocht de last onder dwangsom aan eiser opleggen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Daaraan vooraf beoordeelt de rechtbank of de huurder als derde-belanghebbende aan het geding kan deelnemen.
4.2
Enige in deze uitspraak (verkort) aangehaalde wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Kan de huurder als derde-belanghebbende deelnemen aan dit geding?
5.1
Op grond van artikel 8:26 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de bestuursrechter tot de sluiting van het onderzoek ter zitting ambtshalve, op verzoek van een partij of op hun eigen verzoek, belanghebbenden in de gelegenheid stellen als partij aan het geding deel te nemen.
5.2
De rechtbank heeft [huurder 1] B.V. bij brief van 2 juni 2022 uitgenodigd voor de zitting waar gelijktijdig haar beroep in de zaak 22/2899 is behandeld.
5.3
Bij uitspraak van heden heeft de rechtbank het beroep van de huurder, dat is gericht tegen hetzelfde bestreden besluit als in de onderhavige zaak, niet-ontvankelijk verklaard. Zoals volgt uit de Memorie van Toelichting bij artikel 8:26 Awb, kan een (gesteld) belanghebbende wiens beroep tegen hetzelfde besluit niet-ontvankelijk is, niet als derde-belanghebbende partij deelnemen aan een door een andere belanghebbende aangespannen geding om op deze wijze alsnog een inhoudelijke beoordeling door de bestuursrechter van zijn bezwaren tegen het bestreden besluit te bewerkstelligen. De huurder kan in de onderhavige zaak daarom niet als derde-belanghebbende in de zin van artikel 8:26 van de Awb deelnemen aan het geding. Dat betekent tevens dat de schriftelijke en mondelinge gronden van de huurder tegen het bestreden besluit niet bij de beoordeling van het beroep zullen worden betrokken.
Is er sprake van een overtreding?
6.1
Eiser voert aan dat verweerder niet bevoegd was om handhavend op te treden, omdat geen sprake is van een overtreding. Het gebruik van de bovenverdieping van het pand om arbeidsmigranten te huisvesten is volgens eiser in overeenstemming met het geldende bestemmingsplan.
6.2
Op grond van artikel 15.1 van het bestemmingsplan is ter plaatse van het pand een horecabedrijf uit de categorieën 1, 2 en 4 toegestaan. In geschil is - uitsluitend - of de activiteiten van de huurder vallen onder de in het bestemmingsplan gegeven definitie van een horecabedrijf uit de categorie 4. Blijkens de begripsbepaling, neergelegd in artikel 1.47 van het bestemmingsplan, moet daaronder worden verstaan: een horecabedrijf dat in hoofdzaak is gericht op het tegen vergoeding verstrekken van logies, zoals een hotel, motel, pension en/of een naar de aard en invloed op de omgeving daarmee gelijk te stellen bedrijf, al dan niet in combinatie met een restaurant of een café-restaurant.
6.3
Ter zitting is met partijen vastgesteld dat voor de beoordeling van de zaak moet worden uitgegaan van het gebruik van de bovenverdieping zoals beschreven in het bestreden besluit en het daaraan ten grondslag liggende advies van de adviescommissie van 14 februari 2022. Kort samengevat gaat het, naast hetgeen hiervoor onder 2.2 en 3.1 reeds is overwogen, om de aanwezigheid in acht slaapkamers van circa vijftien personen die werkzaam zijn voor een aan [huurder 1] B.V. gerelateerd bedrijf. Er is een gemeenschappelijke keuken, badkamer en wasruimte. De werknemers hebben elders hoofdverblijf. Er is geen receptie. De kamers worden niet vanwege de huurder schoongehouden. De huurder biedt ook geen aanvullende (room)service of maaltijden aan. De vergoeding voor de huisvesting wordt wekelijks betaald via de werkgever door inhouding van een bedrag op het salaris van de werknemers. De werknemers zorgen zelf voor hun eten en de schoonmaak, zij wassen zelf hun kleding en zij verblijven er van enkele weken tot maximaal zes maanden.
6.4
Het komt gelet op de wederzijdse standpunten in deze zaak eerst aan op een uitleg van de bestemmingsplanbepalingen 15.1 en 1.47: is het feitelijke gebruik in overeenstemming met die bepalingen? Bij de uitleg van bepalingen in een bestemmingsplan komt het uit een oogpunt van rechtszekerheid in de eerste plaats aan op de (letterlijke) bewoordingen van die bepaling. Als er dan nog onvoldoende aanknopingspunten zijn voor een toereikende uitleg, legt de rechtbank de bepaling uit aan de hand van het algemeen spraakgebruik. Als die uitleg onvoldoende duidelijkheid biedt, kijkt de rechtbank ook nog naar de systematiek van het bestemmingsplan en de toelichting op het bestemmingsplan. [2]
6.5
In dit geval is de tekst van artikel 1.47 voldoende duidelijk. In het artikel wordt weliswaar het “tegen vergoeding verstrekken van logies” als (toegestaan) gebruik vooropgesteld, maar daarbij geeft de planwetgever voorbeelden van horecabedrijven die in hoofdzaak zijn gericht op het verstrekken van dergelijk logies. Het gaat dan ook om logiesverstrekking in het kader van een horecabedrijf. Het gebruik van de bovenverdieping van het pand past niet binnen de daarin gegeven omschrijving, omdat het ontbreekt aan de dienstverlenende aspecten, zoals receptie, drank- en voedselverstrekking en/of schoonmaak en wasdiensten, die passen bij de in artikel 1.47 genoemde vormen van logiesverstrekking in het kader van een horecabedrijf (hotel of pension). Er is, zoals verweerder en de buren terecht aanvoeren, geen sprake van een naar aard en invloed op de omgeving met een hotel, motel of pension vergelijkbaar bedrijf, vanwege het ontbreken van dergelijke voor een dergelijk horecabedrijf kenmerkende diensten. Het gaat hier in feite om huisvesting in de vorm van (kortdurende) kamerverhuur, waarbij de kamerbewoner zelf voor eten, drinken, wassen en schoonmaak moet zorgen.
6.6
Eiser heeft er nog op gewezen dat de gemeenteraad van Hollands Kroon op 16 september 2021 het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan 2] ’ heeft vastgesteld waarmee ook het bestemmingsplan is gewijzigd. Met dat [bestemmingsplan 2] beoogt de planwetgever het begrip logies nader te definiëren teneinde daaronder - niet langer - tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten te verstaan. Hij leidt daaruit af dat in de visie van verweerder voorafgaand aan de vaststelling van het [bestemmingsplan 2] in het pand ook logiesverstrekking aan de werknemers van de huurder was toegestaan. Dat argument kan hem echter niet baten, reeds omdat de rechtbank hiervoor heeft vastgesteld dat de door de huurder geboden kamerverhuur niet onder artikel 1.47 van het bestemmingplan kan worden begrepen. Dat de gemeenteraad daar anders over zou hebben gedacht dan wel het noodzakelijk heeft geacht de bestemmingsplanbepaling nader te definiëren, kan aan die uitleg door de rechtbank in dit geval niet afdoen.
6.7
Er is aldus - in beginsel - sprake van een overtreding, nu de bovenverdieping van het pand wordt gebruikt in strijd met de gebruiksvoorschriften van het bestemmingsplan.
Is het bestreden besluit in strijd met het vertrouwensbeginsel?
7.1
Eiser voert onder verwijzing naar de zienswijzennota uit 2008 aan dat verweerder in 2008 zich op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik van de bovenverdieping als huisvesting voor arbeidsmigranten paste binnen het destijds geldende bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan 1] ’. Het bestemmingsplan ‘ [plaats 1] ’ is consoliderend van aard en dus mocht eiser erop vertrouwen dat de huisvesting van arbeidsmigranten ook in overeenstemming is met de bepalingen van dit bestemmingsplan. Hieruit volgt volgens eiser dat hij er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat de huisvesting van arbeidsmigranten in het pand is toegelaten.
7.2
Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet, omdat geen sprake is van een toezegging van verweerder waaraan eiser het vertrouwen kan ontlenen dat het gebruik van het pand in overeenstemming is met het thans geldende bestemmingsplan en verweerder zich dus niet bevoegd zou achten tot handhaving over te gaan. Daarvoor is het volgende redengevend. Ten eerste moet worden vastgesteld dat het standpunt uit de zienswijzennota dateert uit 2008, derhalve van geruime tijd geleden en was gericht aan een andere persoon. Het daarin verwoorde standpunt luidt dat het perceel de bestemming ‘horecabedrijven’ heeft met de nadere aanduiding ‘DH3’ (restaurants/hotelbedrijven) en dat de huisvesting van buitenlandse werknemers binnen deze bestemming is toegestaan. Dit was echter een standpunt van (het college van burgemeester en wethouders van) de gemeente [plaats 1] , welke gemeente in 2012 in een fusie is opgegaan in de gemeente Hollands Kroon. Het standpunt heeft betrekking op een voorgaand bestemmingsplan, en hoewel het bestemmingsplan ‘ [plaats 1] ’ kennelijk bedoeld is als een consoliderend plan, heeft de planwetgever er wel voor gekozen om een andersluidende omschrijving van de bestemming aan het perceel toe te kennen en een andere tekst in het planvoorschrift op te nemen. Voorts heeft verweerder er niet ten onrechte op gewezen dat de beoordeling in die zienswijzennota haar belang heeft verloren doordat de rechtbank Alkmaar in beroep heeft vastgesteld dat voor de bouwvergunning geen vrijstelling van het toenmalige bestemmingsplan was vereist, waardoor de bouwvergunning niet geweigerd mocht worden. Er blijkt bovendien uit die zeer summiere passage in de zienswijzennota niet dat de omstandigheden van het toen beoogde gebruik geheel overeenkomen met het huidige gebruik door de huurder, zodat de gestelde toezegging ook daarom niet kan zien op het gebruik dat eiser van het pand thans laat maken. Gelet hierop is geen sprake van een aan het bevoegde bestuursorgaan toe te rekenen toezegging die aan handhaving in de weg staat.
Conclusie en gevolgen
8. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond. Dat betekent dat de aan eiser opgelegde last onder dwangsom in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin, voorzitter, en mr. D.M. de Feijter en mr. drs. J. de Vries, leden, in aanwezigheid van R.I. ten Cate, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 26 januari 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan in hoger beroep bij de Raad van State. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening te treffen.
Bijlage: in deze uitspraak gebruikte wet- en regelgeving
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
Bestemmingsplan [plaats 1]
1.43
horecabedrijf:
een bedrijf waar bedrijfsmatig dranken en/of etenswaren voor gebruik ter plaatse worden verstrekt en/of waarin bedrijfsmatig logies wordt verstrekt, één en ander al dan niet in combinatie met een vermaaksfunctie;
1.44
horecabedrijf, categorie 1:
een complementair horecabedrijf dat is gericht op het hoofdzakelijk overdag verstrekken van (niet of licht alcoholhoudende) dranken en eenvoudige etenswaren aan bezoekers van andere functies, met name functies als centrumvoorzieningen en dagrecreatie, zoals een automatiek, broodjeszaak, cafetaria, croissanterie, koffiebar, lunchroom, ijssalon, petit-restaurant, snackbar, snack-kiosk, tearoom, traiteur en/of een naar de aard en invloed op de omgeving daarmee gelijk te stellen horecabedrijf;
1.45
horecabedrijf, categorie 2:
een horecabedrijf met een in het algemeen hoge bezoekersfrequentie gedurende de avond, dat voornamelijk is gericht op het verstrekken van maaltijden en/of (alcoholische) dranken, zoals een bar, (grand)café, eetcafé, restaurant, café-restaurant en/of een naar de aard en invloed op de omgeving daarmee gelijk te stellen horecabedrijf, al dan niet in combinatie met logiesvertrekking of een zalencentrum;
1.46
horecabedrijf categorie 3:
een horecabedrijf, dat voornamelijk is gericht op het ‘s avonds en/of ‘s nachts verstrekken van (alcoholische) dranken en waar tevens gelegenheid wordt geboden tot dansen of vergelijkbaar vermaak, zoals een bar-dancing, discotheek, nachtclub en/of een naar de aard en invloed op de omgeving daarmee gelijk te stellen horecabedrijf;
1.47
horecabedrijf categorie 4:
een horecabedrijf, dat in hoofdzaak is gericht op het tegen vergoeding verstrekken van logies, zoals een hotel, motel, pension en/of een naar de aard en invloed op de omgeving daarmee gelijk te stellen bedrijf, al dan niet in combinatie met een restaurant of een café-restaurant.
Artikel 15 Horeca
15.1
Bestemmingsomschrijving
De voor ‘Horeca’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. horecabedrijven, categorie 1, 2 en 4;
b. bedrijfswoningen, met dien verstande dat per bedrijf niet meer dan het bestaande aantal bedrijfswoningen is toegestaan, al dan niet in combinatie met aan-huis-verbonden beroepen en bedrijven, mits:
niet meer dan 1/3 deel van het totale oppervlak van de bedrijfswoning, inclusief bijbehorende bouwwerken, met een maximum van 75 m², voor de uitoefening van het aan-huis-verbonden beroep of bedrijf wordt gebruikt;
alleen activiteiten worden uitgevoerd die niet meldingplichtig zijn in het kader van de milieuwetgeving en die genoemd zijn in bijlage 1 bij deze regels, dan wel naar aard en invloed daarmee gelijk te stellen zijn;
geen overwegende hinder wordt of kan worden toegebracht aan het woon- en leefmilieu;
geen onevenredige hinder wordt of kan worden toegebracht aan de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden;
het niet zodanige verkeersaantrekkende activiteiten betreft die verkeersoverlast veroorzaken of die verkeersmaatregelen, waaronder extra parkeervoorzieningen, noodzakelijk maken;
er geen reclame-uitingen groter dan 0,5 m² bij of aan de woning worden geplaatst, met een maximum aantal van 1, onder de voorwaarde dat deze niet verlicht mag zijn;
degene die het aan-huis-verbonden beroep of bedrijf uitoefent, tevens de bewoner van de woning is;
er geen activiteiten ten aanzien van een seksinrichting worden uitgeoefend;
er geen detailhandel plaatsvindt, anders dan onderschikte detailhandel;
er geen buitenopslag ten behoeve van het aan-huis-verbonden beroep of bedrijf plaatsvindt,
met de daarbij behorende:
c. tuinen, erven en terreinen;
d. wegen en paden;
e. groenvoorzieningen;
f. openbare nutsvoorzieningen en voorzieningen ten behoeve van de waterhuishouding;
g. verkeers- en verblijfsvoorzieningen;
h. water.
[bestemmingsplan 2]
2.1
Strijdig gebruik
Tot een gebruik in strijd met het bestemmingsplan wordt in ieder geval begrepen het gebruiken dan wel laten gebruiken van gronden of bouwwerken voor tijdelijke huisvesting met uitzondering van bestaande tijdelijke huisvesting, dan wel de reeds vergunde tijdelijke huisvesting ten tijde van het tervisie leggen van het ontwerp van dit plan.
2.2
Afwijken van de gebruiksregels
Het bevoegd gezag kan met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 2.1 voor het huisvesten van tijdelijke medewerkers indien voldaan wordt aan de voorwaarden zoals gesteld in de 'beleidsregels logiesfuncties tijdelijke medewerkers Hollands Kroon', met inbegrip van eventuele wijzigingen van deze regeling gedurende de planperiode, welke door de gemeenteraad is vastgesteld.
4.4
Overgangsrecht gebruik
Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.