ECLI:NL:RBNHO:2023:7595 - Rechtbank Noord-Holland - Vernietiging last onder dwangsom wegens onjuiste wettelij...

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 22/3307

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 maart 2023 in de zaak tussen

[eiser] , uit [woonplaats] , eiser

(gemachtigde: mr. R. Visser),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Velsen (verweerder)

(gemachtigden: R. de Bie en L. Golverdingen).

Als derde-partijen nemen deel aan het geding:

1. Dr. ir. [naam 1] en mr. [naam 2]te [woonplaats] ,

2. Stichting [naam stichting] [woonplaats]te [woonplaats] .

Inleiding

Bij besluit van 21 maart 2021 (het primaire besluit I) heeft verweerder eiser en [naam 3] gelast overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, juncto artikel 2.3a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) op het perceel [adres] , kadastraal bekend gemeente Velsen, sectie [letter] , nummer [#] , te [woonplaats] (het perceel) binnen zes weken na verzenddatum van het besluit op te heffen, op straffe van een dwangsom van
€ 20.000,00 ineens.

Eiser en [naam 3] hebben bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit I.

Bij besluit van 23 april 2021 (het primaire besluit II) heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de beslissing op bezwaar.

Bij besluit van 20 juni 2022 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het primaire besluit I onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld.

Bij besluit van 19 juli 2022 (het bestreden besluit II) heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de uitspraak op het beroep.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft het beroep op 11 januari 2023 op zitting behandeld tegelijkertijd met de zaak geregistreerd onder het nummer HAA 22/1042. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en [naam 3] . Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden. Van derde-partij sub 1 is verschenen dr. ir. [naam 1] . Derde-partij sub 2 is vertegenwoordigd door drs. [naam 4] en mr. [naam 5] .

De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.

Beoordeling door de rechtbank

Derde-partijen

1.1

Eiser stelt zich op het standpunt dat in deze zaak geen sprake is van derde-belanghebbenden als bedoeld in artikel 8:26 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

1.2

Beide derde-partijen streven instandhouding van de aan eiser opgelegde last onder dwangsom na.

Derde-partij sub 1 stelt op circa 100 meter van het perceel van eiser te wonen en daar zicht op te hebben. Verweerder gaat daar ook van uit. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat derde-partij sub 1 geen zicht heeft op zijn perceel.

Derde-partij sub 2 pacht de grond die grenst aan het perceel van eiser.

Derde-partijen hebben geen verzoek om handhaving ingediend dat tot de aan eiser opgelegde last onder dwangsom heeft geleid en hebben niet deelgenomen aan de bezwaarschriftprocedure. Aan een geding in beroep kan echter worden deelgenomen door een derde wiens belang tegengesteld is aan dat van de eisende partij en die door toewijzing van het beroep in een nadeliger positie zou komen te verkeren, ook zonder dat deze derde eerst aan een bezwaarschriftprocedure heeft deelgenomen.

Onder deze omstandigheden zijn derde-partijen als derde-belanghebbenden als bedoeld in artikel 8:26 van Pro de Awb aan te merken.

Wet- en regelgeving

2. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Feiten en omstandigheden

3.1

Bij besluit van 21 december 2018 heeft verweerder aan eiser een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een vrijstaande woning op het perceel.

3.2

Op 6 juli 2020 en 2 december 2020 hebben medewerkers van verweerder een controle uitgevoerd op het perceel. Geconstateerd is dat – in afwijking van de verleende vergunning – een garage met bijkeuken via een overkapping aan het hoofdgebouw, de woning, is vastgebouwd.

3.3

Bij brief van 2 maart 2021 heeft verweerder aan eiser en [naam 3] meegedeeld dat hij voornemens is aan hen een last onder dwangsom op te leggen wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a juncto artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. Zij zijn in de gelegenheid gesteld een zienswijze in te brengen. Bij brief van 16 maart 2021 hebben zij van die gelegenheid gebruik gemaakt.

3.4

Verweerder heeft vervolgens het primaire besluit I genomen. Daarin is vermeld dat de overtredingen kunnen worden opgeheven door of het totale bouwwerk (de corridor en de garage tezamen) te verwijderen of zo aan te passen dat het totale bouwwerk kan worden aangemerkt als vergunningvrij. Bij het bestreden besluit I heeft verweerder het primaire besluit I gehandhaafd.

Is sprake van een overtreding?

4.1

Verweerder stelt zich op het standpunt dat sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. Hij overweegt daartoe dat het totale bouwwerk, dus de garage met bijkeuken en de corridor, niet voldoet aan het bepaalde in artikel 2, onderdeel 3, onder a en sub 2° en onder b, sub 1°, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Voor zover het bouwwerk binnen 4,00 meter van het hoofdgebouw is gelegen geldt namelijk een maximale hoogte van 3,83 meter. Die wordt overschreden. Voor zover het bouwwerk op meer dan 4,00 meter van het hoofdgebouw is gelegen is het hoger dan 3,00 meter en zou moeten worden voldaan aan de voorwaarden van artikel 2, onderdeel 3, onder b en sub 1°, van bijlage II van het Bor. Daaraan wordt niet voldaan, reeds omdat geen sprake is van een hellend dak. Volgens verweerder bestaat er geen aanleiding de dakranden bij het bepalen van de bouwhoogte als uitstekende delen van ondergeschikte aard buiten beschouwing te laten. De uitstraling van het bouwwerk wordt namelijk mede veroorzaakt door de zeer forse dakrand die daarom volgens verweerder allesbehalve ondergeschikt is.

Verder voldoet het bouwwerk volgens verweerder in beginsel aan de criteria van artikel 3, eerste lid, van bijlage II van het Bor, maar bij de toepassing van dit artikel moet volgens verweerder ook worden voldaan aan de bouwregels van het bestemmingsplan. Het bouwwerk, dat volgens verweerder als een bijgebouw is aan te merken, voldoet niet aan de oppervlakte- en hoogte-eisen die zijn opgenomen in artikel 12.2.2 van de planregels. Toepassing van artikel 3 van Pro bijlage II van het Bor is daarom volgens hem niet mogelijk.

4.2.1

De rechtbank is, gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 19 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1068, gehouden ambtshalve te beoordelen of sprake is van een overtreding.

4.2.2

Met betrekking tot de vraag of voor de bouwwerken een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is vereist overweegt de rechtbank als volgt.

De rechtbank gaat er met partijen, die daarover ook niet van mening verschillen, van uit dat de bouwwerken niet voldoen aan artikel 2, onderdeel 3, onder a én b, van bijlage II van het Bor.

In het bestreden besluit I is vermeld dat het project volgens verweerder wel voldoet aan de criteria van artikel 3, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd verklaard dat dit nog steeds zijn actuele standpunt is, zodat de rechtbank daarvan uitgaat bij de beoordeling.

Voor bouwwerken die voldoen aan de criteria van artikel 3, eerste lid, van bijlage II van het Bor, is geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo vereist, ook niet als de bouwwerken in strijd met de bouwregels van het bestemmingsplan zouden zijn gebouwd. Voor dat bouwen in strijd met de bouwregels van het bestemmingsplan is in dat geval nog een afzonderlijke omgevingsvergunning voor de activiteit gebruiken in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo vereist.

De rechtbank concludeert gelet hierop dat voor de bouwwerken geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is vereist. Verweerder heeft dit niet onderkend en heeft ten onrechte geconcludeerd dat die bepaling is overtreden.

4.2.3

Met betrekking tot de vraag of de bouwwerken in strijd zijn met artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo overweegt de rechtbank als volgt.

Artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo heeft geen betrekking op het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Bij artikel 2.3a van de Wabo gaat het om het in stand laten van bouwwerken die zonder vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo zijn gebouwd. Hiervoor onder 4.2.2 is geconcludeerd dat de bouwwerken niet in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo zijn gebouwd.

Bovendien richt artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo zich tot degene die een bouwwerk dat zonder omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is gebouwd in stand laat. Niet in geschil is dat eiser de bouwwerken zelf heeft gebouwd, zodat van overtreding van artikel 2.3a van de Wabo ook daarom geen sprake kan zijn. Ook dit heeft verweerder niet onderkend.

4.2.4

Zoals uit de uitspraak van de rechtbank van heden in de zaak geregistreerd onder het nummer HAA 22/1042 volgt is tussen partijen niet in geschil dat de bouwwerken in strijd zijn met bouwregels van het bestemmingsplan zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend. Aldus is sprake van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Verweerder heeft overtreding van deze bepaling echter niet aan de last onder dwangsom ten grondslag gelegd. De last onder dwangsom behoeft, indien deze in stand kan blijven, op dit punt aanpassing.

4.3

De rechtbank concludeert dat de last onder dwangsom op onjuiste wettelijke grondslagen is gebaseerd.

Last onduidelijk

5.1

Eiser betoogt dat de last onduidelijk dan wel onuitvoerbaar is. Verweerder had duidelijk(er) moeten omschrijven wanneer het bouwwerk volgens hem als vergunningvrij is aan te merken. In het bestreden besluit I is slechts vermeld dat eiser zelf maar moet bepalen wanneer is voldaan aan de eisen voor vergunningvrij bouwen en dat hij daarvoor anders maar te rade moet gaan bij zijn gemachtigde. Van eiser kan niet worden verlangd dat hij een principe aanvraag indient om te laten toetsen of aan de eisen voor vergunningvrij bouwen is voldaan. Dit gelet op de doorlooptijden bij verweerder, de betrekkelijk korte begunstigingstermijn en de huidige marktomstandigheden waarin het vinden van een beschikbare architect en aannemer onmogelijk is.

5.2

In het gehandhaafde primaire besluit I is vermeld dat eiser de overtreding kan opheffen door of het totale bouwwerk (corridor en de garage tezamen) te verwijderen of zo aan te passen dat het totale bouwwerk kan worden bestempeld als omgevingsvergunningvrij.

In het bestreden besluit I heeft verweerder uiteengezet dat het bouwwerk niet vergunningvrij is omdat niet is voldaan aan artikel 2, onderdeel 3, onder a en b, van bijlage II van het Bor en waarom volgens hem niet aan die bepaling is voldaan. Aangegeven is voorts dat eiser een principe aanvraag kan indienen als hij wil weten of voorgenomen aanpassingen ertoe kunnen leiden dat het bouwwerk omgevingsvergunningvrij kan worden beschouwd.

5.3

Op grond van artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb omschrijft de last onder dwangsom de te nemen herstelmaatregelen. Het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over hetgeen gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.

5.4 De rechtbank is van oordeel dat de last voldoende duidelijk en uitvoerbaar is. Verweerder heeft duidelijk in de besluiten uiteengezet waarom hij vindt dat niet aan artikel 2, onderdeel 3, onder a en b, van bijlage II van het Bor wordt voldaan. Er is niet aan sub a voldaan vanwege de hoogte van het bouwwerk en niet aan sub b omdat in ieder geval geen sprake is van een hellend dak. In artikel 2 van Pro bijlage II van het Bor is ook na te lezen aan welke eisen moet zijn voldaan om een bouwwerk (geheel) vergunningvrij te kunnen realiseren. Verweerder heeft door in het primaire besluit I uit te leggen op welke wijze aan artikel 2 van Pro bijlage II van het Bor kan worden voldaan daarin in ieder geval één mogelijke herstelmaatregel omschreven. Dat eiser, zoals hij ter zitting nader heeft toegelicht, op een andere wijze de overtreding ongedaan wenst te maken dan door aan de eisen van artikel 2 van Pro bijlage II van het Bor te voldoen, betekent niet dat verweerder gehouden is in de last uiteen te zetten op welke wijze eiser dat kan bewerkstelligen. Ook niet als eiser om de door hem gewenste duidelijkheid te verkrijgen een principe-aanvraag bij verweerder zou moeten indienen. Verweerder kan bij het opleggen van een last onder dwangsom volstaan met het daarin noemen van tenminste één herstelmaatregel die door de overtreder kan worden getroffen om het verbeuren van dwangsommen te voorkomen. Aan die verplichting heeft verweerder in dit geval voldaan.

5.5

De beroepsgrond slaagt niet.

6. Het beroep tegen het bestreden besluit I is gelet op het onder 4 overwogene gegrond. Het bestreden besluit I komt voor vernietiging in aanmerking voor zover daarbij het primaire besluit I is gehandhaafd.

De last onder dwangsom behoeft sowieso aanpassing, omdat deze op onjuiste wettelijke grondslagen is gebaseerd. De rechtbank zou in principe door zelf in de zaak te voorzien de grondslag van de last onder dwangsom kunnen wijzigen, maar dat kan alleen indien er nu, ten tijde van het doen van deze uitspraak, geen feiten en omstandigheden zijn op basis waarvan moet worden betwijfeld of de last onder dwangsom in stand kan blijven.

In de uitspraak van heden in de zaak geregistreerd onder het nummer HAA 22/1042, waarin de geweigerde omgevingsvergunning voor de bouwwerken ter toetsing voorligt, heeft de rechtbank geconcludeerd dat het besluit van verweerder om de omgevingsvergunning te weigeren niet berust op een deugdelijke motivering. Verweerder is in die zaak opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar van eiser tegen de geweigerde omgevingsvergunning te nemen. Wat de uitkomst daarvan zal zijn is op dit moment nog niet duidelijk. Daarmee is op dit moment dus niet uitgesloten dat eiser (alsnog) een vergunning zal verkrijgen voor de bouwwerken.

Onder deze omstandigheden ziet de rechtbank geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien door de wettelijke grondslag van de aan eiser opgelegde last onder dwangsom te wijzigen. De rechtbank zal verweerder opdragen een nieuw besluit op het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit I te nemen. Verweerder zal ten tijde van het nieuw te nemen besluit op bezwaar acht moeten slaan op de feiten en omstandigheden zoals die zich dan voordoen in de vergunningzaak. Verweerder zal aan de hand daarvan moeten beoordelen of er wat hem betreft (nog steeds) aanleiding bestaat de aan eiser opgelegde last onder dwangsom te handhaven, zij het gebaseerd op een gewijzigde wettelijke grondslag.

Bestreden besluit II

7. Met het bestreden besluit II heeft verweerder de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom verlengd. Met dit besluit is het bestreden besluit I gewijzigd. Gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, heeft het beroep van eiser van rechtswege mede betrekking op het bestreden besluit II. Eiser heeft tegen dit besluit geen afzonderlijke gronden aangevoerd, zodat het beroep daartegen ongegrond is.

De bij het bestreden besluit II gestelde begunstigingstermijn verstrijkt zes weken na deze uitspraak. Verweerder dient zowel in deze zaak als in de vergunningzaak een nieuw besluit op het bezwaar van eiser te nemen, maar die besluiten zullen naar verwachting eerst na het verstrijken van de begunstigingstermijn worden genomen. De rechtbank ziet daarom en omdat onduidelijk is of de last onder dwangsom in stand kan blijven aanleiding op de voet van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening te treffen. De rechtbank schorst het primaire besluit I totdat verweerder een nieuw besluit op het bezwaar van eiser heeft genomen in deze zaak. Vanwege de samenhang ligt het in de rede dat verweerder de nieuw te nemen besluiten op bezwaar in deze zaak en de vergunningzaak tegelijkertijd neemt.

Griffierecht en proceskosten

8.1

Omdat de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit I gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

8.2

De rechtbank veroordeelt verweerder verder in de door eiser gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837,00 en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank

- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit I voor zover daarbij het primaire besluit I is gehandhaafd;

- draagt verweerder op een nieuw besluit op het bezwaar van eiser te nemen tegen het primaire besluit I, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;

- schorst het primaire besluit I totdat verweerder een nieuw besluit op het bezwaar van eiser heeft genomen;

- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II ongegrond;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 184,00 aan eiser te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van

€ 1.674,00.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. van Keken, rechter, in aanwezigheid van
mr.W.I.K. Baart, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2023.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.1

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk,

(…)

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…).

Artikel 2.3a

1. Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.

Besluit omgevingsrecht

Bijlage II

Artikel 2

Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:

(…)

3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:

a. voor zover op een afstand van niet meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw, niet hoger dan:

1°.5 m,

2°.0,3 m boven de bovenkant van de scheidingsconstructie met de tweede bouwlaag van het hoofdgebouw, en

3°.het hoofdgebouw,

b.voor zover op een afstand van meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw:

1°.indien hoger dan 3 m: voorzien van een schuin dak, de dakvoet niet hoger dan 3 m, de daknok gevormd door twee of meer schuine dakvlakken, met een hellingshoek van niet meer dan 55°, en waarbij de hoogte van de daknok niet meer is dan 5 m en verder wordt begrensd door de volgende formule:

maximale daknokhoogte [m] = (afstand daknok tot de perceelsgrens [m] x 0,47) + 3;

2°.functioneel ondergeschikt aan het hoofdgebouw, tenzij het betreft huisvesting in verband met mantelzorg, (…).

Artikel 3

Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:

1. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:

a. niet hoger dan 5 m,

b. op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn,

c. de ligging van een verblijfsgebied als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, in geval van meer dan een bouwlaag, uitsluitend op de eerste bouwlaag, en

d. niet voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte; (…).

Bestemmingsplan Santpoort-Zuid

Artikel 12.2.2 Aan-, uitbouwen en bijgebouwen

Voor het bouwen van aan-, uitbouwen, bijgebouwen en garages geldt:

de maximale gezamenlijke oppervlakte van de aan- en uitbouwen en bijgebouwen is 50% van het erf, met een maximum van 70 m2;

de maximale goothoogte is 3,0 m;

de maximale bouwhoogte van bijgebouwen is 3,5 m;

e aan- en uitbouw mag niet meer dan 0,30 m boven de vloer van de 1e verdieping van het gebouw uitkomen;

de maximale bouwhoogte van een garage of aan- en uitbouw is 4,0 m, gemeten vanaf het aansluitend terrein.

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 6:19

1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.

Artikel 8:72

5 De bestuursrechter kan zo nodig een voorlopige voorziening treffen. Daarbij bepaalt hij het tijdstip waarop de voorlopige voorziening vervalt.