Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 21/7027
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 augustus 2023 in de zaak tussen
de stichting Stichting IJmondig, gevestigd te Wijk aan Zee;
de stichting
Stichting Schapenduinen, gevestigd te Bloemendaal;
Stichting Schapenduinen, gevestigd te Bloemendaal;
de stichting
Stichting Duinbehoud,gevestigd te Leiden;
Stichting Duinbehoud,gevestigd te Leiden;
[naam 1], wonende te Bloemendaal;
[naam 2], wonende te Beverwijk;
[naam 3], wonende te Beverwijk;
[naam 4], wonende te Wijk aan Zee;
[naam 5], wonende te Wijk aan Zee;
[naam 6], wonende te Wijk aan Zee;
[naam 7], wonende te Wijk aan Zee;
[naam 8], wonende te Wijk aan Zee;
[naam 9], wonende te Wijk aan zee.
tezamen te noemen: eisers
gemachtigde: mr. M. Klijnstra, advocaat te Amsterdam,
en
gedeputeerde staten van Noord-Holland,
gemachtigde: mr. R.T. de Grunt, in dienst van de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied.
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
Tata Steel IJmuiden B.V.uit IJmuiden (Tata).
Tata Steel IJmuiden B.V.uit IJmuiden (Tata).
gemachtigde mr. P.H.J. van Aardenne, advocaat te Den Haag.
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen verweerders besluit van 22 december 2021 waarbij de voorschriften van de in het kader van de Wet Milieubeheer in 2007 aan Tata verleende revisievergunning zijn gewijzigd.
2. De rechtbank heeft het beroep op 20 juni 2023 op zitting behandeld. Namens eisers zijn verschenen [naam 11] (als bestuurslid van Stichting IJmondig), [naam 10] (voor zichzelf en als voorzitter van Stichting Schapenduinen), en de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, ing. J. Rover (vergunningverlener ingehuurd door de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied) en ing. J.M.J. Beijering (vergunningverlener in dienst van de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied). Namens Tata is verschenen haar gemachtigde vergezeld van mr. L.M. Muetstege (advocaat in dienstbetrekking bij Tata).
Totstandkoming bestreden besluit
3.1
Verweerder is ambtshalve overgegaan tot wijziging van een onderdeel van de in 2007 op grond van de Wet milieubeheer voor de gehele inrichting van Tata verleende revisievergunning, die als omgevingsvergunning in de zin van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) dient te worden aangemerkt. Reden voor deze wijziging van de vergunning is de vaststelling dat de BREF LVIC [1] , en de daarin voor zwavelzuurfabrieken opgenomen voorschriften, ook van toepassing zijn op de tot de Kooksfabrieken 1 en 2 van Tata behorende zwavelzuurfabrieken (hierna: de zwavelzuurfabrieken 1 en 2).
3.2
Op 23 april 2021 heeft verweerder een ontwerpbesluit tot aanpassing van de vergunning bekend gemaakt en daarin aangegeven onder meer voornemens te zijn om de voorschriften van de bestaande vergunning te wijzigen in die zin, dat de emissiegrenswaarde voor zwaveldioxide (SO2) voor de zwavelzuurfabrieken 1en 2 wordt vastgesteld op een daggemiddelde van 100mg/Nm3 (100 milligram per kubieke Normaalmeter).
3.3
Naar aanleiding van dit ontwerpbesluit zijn zienswijzen ingediend, onder andere door Tata. De door Tata ingediende zienswijze heeft ertoe geleid dat de voorschriften met betrekking tot de emissie van SO2 door de zwavelzuurfabrieken 1 en 2 zijn aangepast. De emissiegrenswaarde voor SO2 voor de zwavelzuurfabriek 1 is ten opzichte van het ontwerpbesluit van 13 april 2021 verhoogd van 100mg/Nm3 naar 450mg/Nm3. Tata dient aan deze norm te voldoen op uiterlijk 1 januari 2024 (voorschriften 1.2.20.H, tabel 1, emissiepunt EL.110 en 1.2.20.H.a). Daarbij heeft verweerder Tata de verplichting opgelegd om te onderzoek te verrichten naar de mogelijkheden om de SO₂-emissie verder terug te brengen tot 100mg/Nm3 (voorschrift 1.2.20.H.b).
De emissiegrenswaarde voor zwavelzuurfabriek 2 is in het bestreden besluit (ten opzichte van het ontwerpbesluit ongewijzigd) vastgesteld op 100mg/Nm3.
Beoordeling door de rechtbank
Ontvankelijkheid en relativiteit
4. Verweerder heeft het door (alle) eisers bij de rechtbank in een andere zaak ingediende beroepschrift van 19 mei 2021 tegen een besluit van 31 maart 2021 terecht aangemerkt als zienswijze tegen het ontwerpbesluit van 23 april 2021, nu onder 4.2 van dit beroepschrift een inhoudelijke reactie is gegeven op het ontwerpbesluit van 23 april 2021. Het beroep is dan ook ontvankelijk.
5. De statutaire doelstelling van Stichting IJmondig strekt (onder meer) tot bescherming van milieu- en gezondheidsbelangen in de regio IJmond. Gelet hierop kan de Stichting IJmondig zich beroepen op rechtsregels met betrekking tot de milieuvergunning van Tata. Omdat aan Stichting IJmondig het relativiteitsvereiste niet kan worden tegengeworpen, ziet de rechtbank geen aanleiding (ambtshalve) in te gaan op de vraag of aan een of meer andere eisers, die samen met Stichting IJmondig beroep hebben ingesteld, het relativiteitsvereiste kan worden tegengeworpen.
Relevante regelgeving
6.1
Op grond artikel 2.30 Wabo is verweerder gehouden om regelmatig te bezien of de voorschriften die aan een omgevingsvergunning zijn verbonden, nog toereikend zijn gezien de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu.
6.2
Op grond van artikel 2.31, eerste lid, onder b, Wabo moet verweerder de voorschriften van een omgevingsvergunning wijzigen als blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder moeten worden beperkt. Daarnaast volgt uit het tweede lid, onder b, van artikel 2.31 dat verweerder voorschriften van een omgevingsvergunning van een milieu-inrichting kan wijzigen, voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is.
Geschil
7. Eisers richten hun beroep (alleen) tegen de (gewijzigde) voorschriften die zien op zwavelzuurfabriek 1.
De aangepaste voorschriften
8. Tussen partijen is niet in geschil dat de BREF LVIC van toepassing is op de SO2-emissie van de zwavelzuurfabrieken. Tussen partijen is evenmin in geschil dat de door verweerder gestelde grenswaarde van 450 mg/Nm3 voor de SO2-emissie van zwavelzuurfabriek 1, gelet op de in de fabriek gebruikte techniek “Singel contact/Single absorption”, valt binnen de volgens de BREF LVIC met de best beschikbare technieken haalbare emissierange van 100-450mg/Nm3 [2] .
9. Door een binnen de gestelde range vallende emissiegrenswaarde in de vergunning op te nemen, voldoet verweerder in beginsel aan de verplichting als bedoeld in artikel 2.30, eerste lid, Wabo. Verweerder is op grond van artikel 2.31, eerste lid, onder b, Wabo echter gehouden tot het aan Tata opleggen van een verdere beperking van de emissie indien die beperking, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, mogelijk is. Bij de beslissing of de technische mogelijkheden verdere beperking mogelijk maken, heeft verweerder beoordelingsvrijheid die de rechtbank in beroep slechts in beperkte mate kan toetsen.
10.1
Eisers voeren aan dat verweerder gelet op artikel 2.31, eerste lid, onder b, Wabo, gelet op verweerders (milieu-)zorgplicht en gelet op het Schone Lucht Akkoord (SLA-akkoord) in redelijkheid niet heeft kunnen besluiten tot een SO2-emissiegrenswaarde van 450 mg/Nm3. Deze waarde is de hoogste waarde die nog valt binnen de in de BREF LVIC opgenomen SO2-emissierange van 100-450mg/Nm3. Verweerder had gelet op zijn (milieu-)zorgplicht volgens eiser in het voorschrift de laagste waarde uit de BREF LIVC aan Tata moeten opleggen, die volgens dat document mogelijk is. Hiertoe heeft verweerder zich, aldus eisers, ook verbonden als partij bij het SLA-akkoord.
10.2
Verweerder en Tata stellen zich kort samengevat op het standpunt dat het verlagen van de SO2-emissie van zwavelzuurfabriek 1, een al oudere fabriek, naar maximaal 450 mg/Nm3 al een hele opgave is. De vergunde emissiegrens was omgerekend 2.000mg/Nm3. Daarbij hebben verweerder en Tata gesteld dat nog niet vast staat of en in hoeverre verdere verlaging mogelijk is. Daarvoor is nader onderzoek nodig.
10.3
De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat de SO2-emissie van zwavelzuurfabriek 1 per 1 januari 2024 tot ten minste 450mg/Nm3 dient te worden gereduceerd. Niet is komen vast te staan dat met toepassing van de best beschikbare technieken als genoemd in de BREF LVIC op zeer korte termijn een lagere SO2-emissie van zwavelzuurfabriek 1 haalbaar is. Aan eisers kan weliswaar worden toegegeven dat in de BREF LVIC opties genoemd worden om SO2-emissie verder te verlagen, maar niet staat vast dat die technieken ook kunnen worden toegepast in de al bestaande zwavelzuurfabriek 1. Ook het feit dat zwavelzuurfabriek 2 laat zien dat een (veel) lagere emissie (100mg/Nm3) mogelijk is, kan eisers op dit punt niet baten. Verweerder heeft in de tot het bestreden besluit behorende beantwoording van zienswijzen immers onder verwijzing naar door Tata overgelegde gegevens uiteengezet dat de technische mogelijkheden tot reductie van SO₂-emissie van zwavelzuurfabriek 1 niet dezelfde zijn als die van zwavelzuurfabriek 2, onder meer omdat gebruikmaking van een zogeheten “natte wasser” vanwege de ligging van de waterzuiveringsinstallatie in zwavelzuurfabriek 2 wel mogelijk is, maar in zwavelzuurfabriek 1 (nog) niet. Eisers hebben deze bevindingen van verweerder over de mogelijkheden niet (onderbouwd) bestreden. Zonder nader onderzoek kon verweerder daarom in redelijkheid (nog) niet besluiten tot oplegging van een lagere emissienorm dan 450mg/Nm3 per 1 januari 2024. De beroepsgrond van eisers dat verweerder een lagere norm had kunnen en moeten stellen volgt de rechtbank daarom niet.
10.4
In voorschrift 1.2.30.H.b heeft verweerder de verplichting voor Tata opgenomen om voor 1 januari 2024 onderzoek te doen naar de mogelijkheden voor verdere reductie van SO2-emissie, waarbij inzicht moet worden gegeven in de technische mogelijkheden, de kosten en de te bereiken reducties. Een rapport hierover moet voor 1 maart 2024 schriftelijk door Tata bij verweerder zijn ingediend.
Door Tata voor zwavelzuurfabriek 1 niet alleen een SO2-emmissienorm (van 450 mg/Nm3) op te leggen, maar ook deze verplichting tot nader onderzoek naar verdere reductie van SO2-emissie, heeft verweerder in voldoende mate uitvoering gegeven aan zijn (milieu-) zorgplicht. Ook heeft verweerder hiermee gehandeld in overeenstemming met de doelstellingen van het SLA-akkoord, waarbij verweerder zich tot niet meer heeft verbonden dan het streven naar emissienormen die zo dicht mogelijk aan de onderkant van de BREF-range liggen.
10.5
Dat Tata en verweerder, zoals eisers hebben gesteld, al veel langer (moeten) hebben geweten dat de BREF-LVIC en de daarin opgenomen normen van toepassing waren op de zwavelzuurfabrieken 1 en 2, maakt, wat hier ook van zij, het voorgaande niet anders, ook niet voor wat betreft de lengte van de vergunde implementatietermijn voor de SO2-normen. De wettelijke systematiek biedt geen grond om in het geval eerst later wordt onderkend dat betere technieken voorhanden zijn, bij het aanscherpen van de vergunningvoorschriften op grond van de artikelen 2.30 en 2.31 Wabo strengere eisen te stellen dan voor de inrichting op dat moment redelijkerwijs haalbaar zijn. Verweerder heeft voorts adequaat actie ondernomen toen in april 2020 uit onderzoek van onderzoeksbureau SPPS [3] naar voren kwam dat de normen uit de BREF LVIC ook gelden voor de zwavelzuurfabrieken 1 en 2, door in 2021 een ontwerpbesluit met aan de BREF LVIC ontleende (scherpe) normen ter inzage te leggen en na beoordeling van de zienswijzen op 17 november 2021 de aan BREF LVIC ontleende normen in de bestaande vergunning op te nemen en te bepalen dat die normen bij zwavelzuurfabriek 2 direct en bij zwavelzuurfabriek 1 binnen (iets meer dan 2) jaar dienen te worden gehaald. Er kan gelet hierop niet geoordeeld worden dat verweerder na kennisname van het onderzoeksrapport van SPPS zijn besluitvorming onnodig heeft uitgesteld. Daarbij ziet de rechtbank geen aanwijzingen die erop duiden dat verweerder een kortere termijn had kunnen stellen om te komen tot reductie van de SO2-emissie. Verweerder heeft erkend dat de implementatie van BREF LVIC, achteraf gezien, al veel eerder had moeten plaatsvinden en hij heeft daarvoor ook zijn excuses aangeboden. Dat Tata, achteraf bezien ten onrechte, jarenlang heeft kunnen profiteren van te hoge emissiegrenswaarden voor SO2, maakt op zichzelf nog niet dat verweerder om die reden een implementatietermijn had kunnen bepalen waarvan niet vast staat dat die haalbaar is. Dat dit voor eiseres onbevredigend is begrijpt de rechtbank, maar maakt het voorgaande niet anders.
11. De stelling van eisers dat verweerder (weer) veel te snel is meegegaan met de zienswijze van Tata door de SO2-emissiegrens bij het bestreden besluit (alsnog) vast te stellen op 450 mg/Nm3 volgt de rechtbank niet. Dat verweerder de emissiegrenswaarde zonder onderzoek niet lager kon stellen, heeft de rechtbank hiervoor al besproken. Verder stelt de rechtbank vast dat verweerder de voorgenomen implementatietermijn, ondanks de door Tata in haar zienswijze ingenomen – op dit punt onvoldoende onderbouwde - standpunt dat het kunnen voldoen aan de emissiegrenswaarde van 450 mg/Nm3 per 1 januari 2024 niet haalbaar zou zijn, niet heeft verlengd.
Conclusie en gevolgen
12. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit met de daarin opgenomen SO2-emissiegrens voor zwavelzuurfabrieken 1 (en 2) en verdere aangepaste voorschriften in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin, voorzitter, en mr. E. Jochem en
mr.drs. B. Veenman, leden, in aanwezigheid van mr. E. Degen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 3 augustus 2023.
Griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Juridisch kader