Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 22/1637
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 april 2023 in de zaak tussen
de stichting
[eiseres], gevestigd te [plaats 1] , eiseres,
[eiseres], gevestigd te [plaats 1] , eiseres,
gemachtigde: mr. J.W. Ebbink, advocaat te Haarlem,
en
de burgemeester van Dijk en Waard, verweerder,
gemachtigde: mr. G.M. Pierik, advocaat te Hoofddorp.
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aanwijzing op grond van de Algemene plaatselijke verordening Dijk en Waard 2022 van een pand aan de [straat 1] te [plaats 2] voor een periode van vijf jaren als een pand waarvoor bedrijven een exploitatievergunning nodig hebben.
Procesverloop
Bij besluit van 2 september 2021 (het primaire besluit) heeft de toenmalige burgemeester van Heerhugowaard - voor zover van belang - een pand aan de [straat 1] te [plaats 2] op basis van artikel 2.82 van de Algemene plaatselijke verordening Heerhugowaard 2020 voor een periode van vijf jaren aangewezen als een pand waarvoor bedrijven een exploitatievergunning nodig hebben.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt.
Hangende bezwaar is verweerder met ingang van 1 januari 2022 als gevolg van een gemeentelijke herindeling in de plaats getreden van de burgemeester van Heerhugowaard.
Bij besluit op bezwaar van 23 maart 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daarbij is verweerder afgeweken van het advies van de Commissie bezwaarschriften Dijk en Waard (hierna: de commissie).
Eiseres heeft beroep ingesteld.
Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken alsmede een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 20 februari 2023 op zitting behandeld. Eiseres is verschenen bij gemachtigde, vergezeld van [naam 1] , bestuurder van de stichting. Verweerder is eveneens verschenen bij zijn gemachtigde. Hij werd vergezeld door gemeenteambtenaren J. Christiaans, juridisch vergunningsverlener, R.M. Verhoef, adviseur openbare orde en veiligheid, en N. Voulon, jurist handhaving, allen in dienst van de gemeente Dijk en Waard.
Beoordeling door de rechtbank
Inleiding
1.1
De Algemene plaatselijke verordening Heerhugowaard 2020 (hierna: Apv 2020) is ingetrokken per 6 januari 2022. Sedertdien geldt in Dijk en Waard de nieuwe Algemene plaatselijke verordening Dijk en Waard 2022 (hierna: Apv 2022), die per 20 juli 2022 nog is gewijzigd. Voor de beoordeling in beroep is gelet op de datum van het bestreden besluit de versie van de algemene plaatselijke verordening, zoals die tussen januari en juli 2022 gold, allereerst van belang [1] . De relevante bepalingen zijn opgenomen in Afdeling 12a Apv 2022, artikelen 2:81 tot en met 2:88. De bevoegdheid tot aanwijzing van een gebouw is neergelegd in artikel 2:82 Apv 2022. Door een dergelijke aanwijzing gaat het exploitatievergunningstelsel van artikel 2:83 Apv 2022 gelden voor het betreffende gebouw (of anderszins aangewezen gebied of activiteit).
1.2
Artikel 2:82 (Aanwijzing gebouwen, straten, gebieden, of bedrijfsmatige activiteiten) eerste en tweede lid, Apv 2022 luidden:
1. De burgemeester kan gebouwen, straten, gebieden, bedrijfsmatige activiteiten of een combinatie daarvan aanwijzen wanneer in of rondom dat gebouw, die straat, dat gebied of ten gevolge van die bedrijfsmatige activiteit de leefbaarheid, de openbare orde of veiligheid onder druk staat of aannemelijk is dat deze onder druk kan komen te staan, of indien er signalen zijn van ondermijnende activiteiten.
2. Een gebouw, straat of gebied wordt uitsluitend aangewezen als in of rondom dat gebouw dan wel in die straat dan wel in dat gebied naar het oordeel van de burgemeester het woon- en leefklimaat of de openbare orde en veiligheid onder druk staat of als er signalen zijn van ondermijnende activiteiten.
(…)
Artikel 2:83 (Exploitatievergunning uitoefening bedrijf), eerste lid aanhef en onder a, Apv 2022 luidde (voor zover van belang):
Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester bedrijfsmatige activiteiten uit te oefenen:
a. in een door de burgemeester op grond van het eerste lid van artikel 2:82 aangewezen gebouw, straat of gebied; of
b. (…).
1.3
Eiseres is eigenaar van een bedrijfspand aan de [straat 1] te [plaats 2]. Zij verhuurt het pand. Het bedrijfspand is een bedrijfsverzamelgebouw en bestaat uit werkplaatsbedrijfsruimte(n) op de parterre en opslagbedrijfsruimte en kantoorruimte(n) op de eerste verdieping.
Voorgeschiedenis
2. De burgemeester van Heerhugowaard had (delen van) een pand aan de [straat 1] ter bescherming van de openbare orde of het woon- en leefklimaat met ingang van 11 maart 2021 reeds geheel gesloten voor de duur van zes maanden op grond van artikel 2.80 aanhef en onder e, Apv 2020.
Het huidige aanwijzingsbesluit
3. Blijkens de motivering van het in bezwaar gehandhaafde besluit tot aanwijzing is er sprake (geweest) van het structureel plegen van strafbare feiten en zware criminaliteit over langere tijd door meerdere ondernemingen en hun bestuurders die staan ingeschreven op [straat 1] [huisnummer 1] , hetgeen volgens verweerder meebrengt dat rond het gebouw of ten gevolge van bedrijfsmatige activiteiten de leefbaarheid, de openbare orde of veiligheid onder druk staat of aannemelijk is dat deze onder druk kan komen te staan, dan wel dat er signalen zijn van ondermijnende activiteiten. De gelaakte bedrijfsactiviteiten in het pand bestonden voor maart 2021 uit het domicilie verlenen - waaronder bedrijfsadressen voor inschrijving in de Kamer van Koophandel en voor kentekens voor auto’s - en het verhuren van virtuele of flexibele kantoorruimte aan (malafide) bedrijven die daarmee moeilijk vindbaar waren voor controle- en opsporingsinstanties. Na afloop van de sluitingsperiode waren er volgens verweerder nog steeds (enkele) (malafide) bedrijven in het pand gevestigd. Met het opleggen van de vergunningplicht kan, aldus verweerder, het ondernemerschap blijvend worden gereguleerd, gecontroleerd en de orde worden gehandhaafd en gaat er van de aanwijzing een preventieve werking uit. Malafide ondernemers kan verweerder met de vergunningplicht weren en de pandeigenaren en exploitanten kan verweerder stimuleren om alleen bonafide ondernemers zich in hun panden te laten vestigen. Verweerder heeft aan de aanwijzing een geldigheidsduur van vijf jaren verbonden en in het bestreden besluit, naar aanleiding van het bezwaar van eiseres en het (andersluidende advies) van de bezwaaradviescommissie aangegeven, het aanwijzingsbesluit uiterlijk 2 september 2024 te zullen evalueren teneinde te beoordelen of de aanwijzing dan kan worden opgeheven.
De grieven van eiseres
4. Eiseres verzet zich tegen de aanwijzing van haar gehele pand. Uit de bestuurlijke rapportage van de politie is volgens eiseres gebleken dat er weliswaar veel bedrijven stonden ingeschreven in de kantoorruimte van het pand, maar uit de rapportage blijkt niet dat er in de overige delen van het pand misstanden waren. Dat was, aldus eiseres, in maart 2021 ook de reden om enkel (een deel van) de kantoorruimte (op de bovenverdieping) voor zes maanden te sluiten en niet andere delen van het pand. Verweerder heeft, aldus eiseres, niet gemotiveerd waarom indertijd enkel de kantoorruimte tijdelijk werd gesloten maar nu de vergunningplicht voor haar hele pand zou moeten gelden. Hierdoor wordt eiseres enorm beperkt in de exploitatiemogelijkheden van de bedrijfsruimte zonder dat over dat deel klachten zijn geuit en voor de vergunningplicht daarvoor een redelijke grond bestaat. De bedrijfsruimten zijn duidelijk van de kantoorruimten afgescheiden en daarin staat de openbare orde of veiligheid niet onder druk, omdat daar andere bedrijfsactiviteiten plaatsvinden dan de door verweerder gelaakte activiteiten. Tussen de kantoorruimten en de overige bedrijfsruimten zitten afsluitbare deuren die tijdens de tijdelijke sluiting ook gesloten waren.
Voorts heeft eiseres er op gewezen dat de commissie heeft geadviseerd het bezwaar gegrond te verklaren voor wat betreft de termijn van de exploitatievergunningplicht van vijf jaar en daarvoor een termijn van drie jaar in de plaats te stellen. Reden voor de verkorting van de termijn ligt volgens de commissie voor de hand nu vijf jaar een relatief lange termijn is en uit het besluit niet blijkt wanneer evaluatie plaats gaat vinden. Verweerder heeft, aldus eiseres, verzuimd te motiveren waarom hij het advies naast zich neerlegt. De stelling van verweerder dat bedrijfsruimten veelal voor 5 jaar worden gehuurd, gaat volgens eiseres niet op. Dat geldt alleen voor de kantoorruimten. Er worden veel huurcontracten van bedrijfsruimten voor een jaar afgesloten en voor dezelfde termijn verlengd.
Tot slot heeft de rechtbank eiseres’ grieven aldus begrepen dat zij zich er over beklaagt dat de tussentijdse evaluatie niet afdwingbaar is. Aan de door verweerder in het bestreden besluit opgenomen mogelijkheid om de aanwijzing tussentijds te evalueren, kan zij geen rechten ontlenen. Zij is van mening dat een evaluatie niet buiten haar om kan plaatsvinden en dat ten onrechte onvoorziene omstandigheden daar niet bij kunnen worden betrokken.
Afbakening van het geschil
5. Gelet op hetgeen is aangevoerd, is de grond voor aanwijzing van (delen van) het bedrijfspand aan de [straat 1] niet in geschil. Het geschil ziet allereerst op de omvang van de aanwijzing. Verweerder wijst het bedrijfspand “ [straat 1] [huisnummer 1] ” aan als pand waarvoor de exploitatievergunningplicht moet gelden. Daarnaast is in geschil de termijn van de aanwijzing voor vijf jaren, alsmede de (status van de) evaluatieplicht die verweerder in het bestreden besluit heeft vermeld.
De omvang/reikwijdte van de aanwijzing
6.1
In het primaire besluit, dat bij het bestreden besluit in zoverre niet is gewijzigd, heeft verweerder aangewezen als gebouw waarvoor de exploitatievergunningplicht geldt: “het pand gelegen aan de [straat 1] [huisnummer 1] ”. Het besluit bevat geen nadere aanduiding van het (deel van een) gebouw waarvoor de vergunningplicht moet gelden. Verweerder verwijst wel naar de bestuurlijke rapportage die in 2021 aan het besluit tot sluiting ten grondslag was gelegd, waarin sprake was van “(kantoor)ruimtes van het bedrijfspand [huisnummer 1] ” waarvoor de sluiting toen gold, maar met die verwijzing is niet een nadere aanduiding van het (deel van het) gebouw aangeduid waarvoor de aanwijzing moet gelden.
6.2
Het volledige bedrijfspand van eiseres bestaat uit twee verdiepingen met 10.000 m² (overige) bedrijfsruimte en 1.800 m² kantoorruimte. Ter zitting heeft de rechtbank geprobeerd onder meer aan de hand van foto’s van de situatie ter plaatse te achterhalen welk deel van welk pand verweerder bedoeld heeft in te aanwijzen. Aan de [straat 1] staat tussen de [straat 2] en [straat 3] een groot pand van twee verdiepingen dat volgens de toelichting van partijen is opgedeeld in meerdere onderdelen en units, waaraan (deels) aparte huisnummers zijn toegekend. Onder de stukken bevinden zich ook enige huurcontracten die zien op de verhuur door eiseres van (delen) van haar pand. Daarbij zijn ook (niet goed leesbare) plattegronden gevoegd. Partijen hebben voorts verklaard dat aan het pand ook (sub)huisnummers zijn toegekend en verweerder heeft verklaard dat zich aan de achterzijde ook delen bevinden op de begane grond met een eigen (sub)huisnummer waarop de aanwijzing ook betrekking zou moeten hebben. In sommige delen van het pand zijn, zo volgt uit de toelichting van partijen ter zitting, bedrijven gevestigd voor wie de aanwijzing niet is bedoeld.
6.3
De hiervoor reeds aangehaalde sluiting van 11 maart 2021 had voorts, zo hebben partijen ter zitting ook bevestigd, uitsluitend betrekking op de (op de eerste verdieping aanwezige) kantoorruimten van het pand aan de [straat 1] . Uit de zich in het dossier bevindende overeenkomsten leidt de rechtbank af dat zich op de eerste verdieping evenwel ook bedrijfsruimten, anders dan kantoorruimten, bevinden. Die andere bedrijfsruimten had de burgemeester niet gesloten uit en van openbare-ordeproblemen was daar kennelijk (toen) geen sprake.
6.4
Het aanwijzingsbesluit ziet evenwel op het pand dat verweerder aanduidt als [straat 1] [huisnummer 1] . Dienaangaande heeft verweerder weliswaar terecht aangevoerd dat een pand in zijn geheel kan worden aangewezen in de zin van artikel 2:82 Apv 2022 wanneer er sprake is van ondermijnende activiteiten in of rondom dat pand. Dat standpunt is gelet op de redactie van voornoemd artikel op zichzelf genomen juist. In zoverre faalt derhalve het betoog van eiseres dat de aanwijzing uitsluitend betrekking dient te hebben op de kantoorruimten nu de sluiting alleen daar betrekking op had.
6.5
Het vorenstaande doet evenwel niet af aan het feit dat wel helder moet zijn op welk (deel van een) pand het aanwijzingsbesluit precies betrekking heeft of moet hebben en waarvoor de aanwijzing ook gerechtvaardigd is. De omvang/reikwijdte van de aanwijzing moet vanuit een oogpunt van rechtszekerheid voldoende duidelijk zijn, temeer nu de vergunningplicht ook gericht is aan derden. Er mag geen ruimte zijn voor discussie voor welke onderdelen van het pand de aanwijzing geldt. De aanwijzing heeft immers een vergunningplicht ex artikel 2:83 Apv 2022 tot gevolg.
6.6
Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat het huisnummer bij de aanwijzing leidend is. Dat zou volgens hem betekenen dat de aanwijzing betrekking heeft op [straat 1] [huisnummer 1] ; volgens verweerders gemachtigde ter zitting zou dat ‘het hoekpand en een deel van de bovenverdieping’ zijn. Maar wat bedoeld wordt met ‘het hoekpand’ en welk deel van de bovenverdieping volgens verweerder onder de aanwijzing valt, is ook ter zitting onduidelijk gebleven, nog daargelaten dat die omschrijving niet in het bestreden en primaire besluit staat. Ter zitting werd ook verklaard dat de ‘gehele bovenkant is aangewezen en een deel van de onderkant’, waaruit de rechtbank dan afleidt dat de bovenverdieping wel in zijn geheel is aangewezen. De rechtbank heeft partijen voorts zo begrepen dat een deel van de bedrijfsruimten die onderdeel uitmaken van het bedrijfsverzamelgebouw, een eigen huisnummer heeft: [straat 1] [huisnummer 2] tot en met f. Deze bedrijfsruimten zouden geen onderdeel uitmaken van de aanwijzing, zo heeft de rechtbank verweerder ter zitting begrepen, omdat deze niet vanuit de overige delen van pand toegankelijk zouden zijn. Ter zitting heeft verweerder de toegankelijkheid vanuit de overige delen van pand voor huisnummer [huisnummer 2] later weer ontkend. Deze bedrijfsruimte was - zo leek niet in geschil - van binnenuit van [straat 1] [huisnummer 1] wel toegankelijk.
6.7
Gelet op het vorenstaande heeft verweerder met zijn aanwijzingsbesluit kennelijk de bedoeling gehad een deel van het bedrijfsverzamelgebouw aan de [straat 1] tussen de [straat 2] en de [straat 3] aan te wijzen in de zin van artikel 2:82 Apv 2022 maar niet in zijn geheel. In het besluit is echter niet duidelijk op welk deel van het bedrijfsverzamelgebouw de aanwijzing nu precies betrekking heeft. Bijvoorbeeld een tekening waaruit blijkt op welk deel van het bedrijfsverzamelgebouw de aanwijzing exact betrekking heeft en waarin voor alle betrokkenen (eiseres, huurders en onderhuurders) inzichtelijk wordt gemaakt welk deel van het bedrijfsverzamelgebouw is aangewezen en welk deel niet, ontbreekt, terwijl niet in geschil dat slechts een deel van het gebouw tussen de [straat 2] en de [straat 3] voor aanwijzing in aanmerking komt. Daarmee klaagt eiseres terecht dat de aanwijzing van het pand, zoals in het besluit omschreven, onrechtmatig is. Gelet hierop is het beroep gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. Het besluit is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
De duur van de aanwijzing
7.1
Voor wat betreft het betoog van eiseres dat verweerder verzuimd heeft te motiveren waarom hij het advies van de commissie naast zich neerlegt om het bezwaar gegrond te verklaren voor wat betreft de termijn van de exploitatievergunningplicht van vijf jaar en daarvoor een termijn van drie jaar in de plaats te stellen, overweegt de rechtbank het volgende.
7.2
In het primaire besluit heeft verweerder de geldigheidsduur van de aanwijzing vastgesteld op vijf jaren. In het - naar aanleiding van het bezwaar - uitgebrachte advies heeft de commissie aangegeven dat met een termijn van vijf jaren zonder de mogelijkheid van een tussentijdse evaluatie met daaraan gekoppeld de mogelijkheid tot opheffing van de exploitatievergunningplicht onvoldoende rekening is gehouden met de belangen van eiseres. Het doel van het instellen van een vergunningplicht kan ook met een termijn van drie jaar worden behaald waarbij er na 2,5 jaar een evaluatie zou kunnen plaatsvinden om te beoordelen of de vergunningplicht na drie jaar zou moeten worden verlengd, aldus de commissie.
7.3
Vervolgens heeft verweerder in het bestreden besluit besloten om vast te houden aan de termijn van vijf jaren maar heeft daarin wel toegezegd dat hij zijn besluit tot aanwijzing uiterlijk 2 september 2024 (derhalve na 2,5 jaar) zal evalueren waarbij een aantal beoordelingscriteria wordt genoemd die bij de evaluatie aan bod zullen komen.
7.4
Zonder nadere motivering valt evenwel niet in te zien waarom verweerder in bezwaar heeft vastgehouden aan een termijn van vijf jaren voor de geldigheidsduur van de aanwijzing, terwijl in beide scenario’s (dus een geldigheidsduur van de aanwijzing van 3 en van 5 jaar) na 2,5 jaar de gang van zaken binnen het bedrijfsverzamelgebouw zal worden geëvalueerd. Daaruit leidt de rechtbank af dat kennelijk naast de commissie ook verweerder zelf van mening is dat een termijn van vijf jaren op voorhand te lang is om de exploitatieplicht te laten gelden. Indien verweerder er voor kiest om na 2,5 jaar een evaluatie te laten plaatsvinden, is het in het kader van rechtszekerheid en zorgvuldigheid juister om de geldigheidsduur van de aanwijzing vast te stellen op drie jaren. Indien en voor zover de evaluatie tot de conclusie zou leiden dat de problemen nog niet zijn verdwenen, kan verweerder tot verlenging van de aanwijzing besluiten. De stellingen van verweerder dat huurovereenkomsten ook wel voor vijf jaren worden afgesloten en dat het pand een negatieve naamsbekendheid heeft, zijn geen overtuigende argumenten om vast te houden aan een termijn van 5 jaren. Of huurovereenkomsten nu vijf jaren duren of een andere duur hebben; het moet thans reeds afgelopen zijn met de ondermijnende activiteiten. Dat geldt ook voor de verder niet onderbouwde stelling van verweerder dat een termijn van 5 jaren nodig zou zijn om aan de ondermijning een einde te maken. Doel van de evaluatie is immers te onderzoeken of de aanwijzing al dan niet dient voort te duren, zodat verweerder kennelijk (ook) zelf niet overtuigd is van de juistheid van voornoemde stelling. De duur van de aanwijzing is derhalve niet gegrond op een draagkrachtige motivering.
De toezegging om uiterlijk 2 september 2024 te evalueren
8.1
Omdat de rechtbank oordeelt dat de termijn van vijf jaar moet worden teruggebracht drie jaar, behoeft de beroepsgrond over de toezegging geen bespreking meer, omdat eiseres daar geen belang meer bij heeft.
Afsluitend
9.1
Gelet op het vorenstaande is het beroep gegrond. Het bestreden besluit zal worden vernietigd. Verweerder zal met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen opnieuw op het bezwaar kunnen beslissen.
9.2
De rechtbank ziet voorts aanleiding om bij wijze van voorlopige beslissing ook het primaire besluit in afwachting van de nieuwe besluitvorming te schorsen, omdat de aanwijzing daarin onvoldoende rechtszeker is.
9.3
Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt zij ook een vergoeding voor haar proceskosten in beroep. Verweerder moet deze vergoeding betalen.
9.4
De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837,-- (= 1 punt). Nu er sprake is van een beroepschrift ingediend door een professioneel gemachtigde die ook ter zitting is verschenen, zal rechtbank 2 punten toekennen (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- schorst het primaire besluit van 2 september 2021 tot verweerder opnieuw op het bezwaar heeft beslist;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365,-- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.674,-- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin, rechter, in aanwezigheid van mr. J. Poggemeier, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 april 2023.
De griffier is verhinderd om
deze uitspraak te ondertekenen.
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.