Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 21/3442
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 maart 2023 in de zaak tussen
de stichting Stichting IJmondig, uit Wijk aan Zee;
de stichting
Stichting Schapenduinen, uit Bloemendaal;
Stichting Schapenduinen, uit Bloemendaal;
de stichting
Stichting Duinbehoud, uit Leiden;
Stichting Duinbehoud, uit Leiden;
[eiser 1] [1] ,uit [woonplaats 1] ;
[eiser 2], uit [woonplaats 2] ;
[eiser 3], uit [woonplaats 2] ;
[eiser 4], uit [woonplaats 4] ;
[eiser 5], uit [woonplaats 4] ;
[eiser 6], uit [woonplaats 4] ;
[eiser 7], uit [woonplaats 4] ;
[eiser 8], uit [woonplaats 4] ;
en
[eiser 9], uit [woonplaats 4] ,
gezamenlijk te noemen: eisers of IJmondig c.s,
gemachtigde: mr. M. Klijnstra, advocaat te Amsterdam,
en
gedeputeerde staten van Noord-Holland, verweerder,
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
Tata Steel IJmuiden B.V. uit IJmuiden, hierna ook: Tata Steel,
Tata Steel IJmuiden B.V. uit IJmuiden, hierna ook: Tata Steel,
gemachtigde: mr. P.J.J van Ardenne, advocaat te Den Haag.
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de afwijzing van hun handhavingsverzoek ten aanzien van de naleving van het vergunningvoorschrift over de ISO [3] -certificering van het milieumanagementsysteem voor de fabrieken van Tata Steel.
Verweerder heeft dit verzoek afgewezen in een besluit van 15 maart 2021 (het primaire besluit).
In een besluit van 6 juli 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers hiertegen ongegrond verklaard.
Eisers hebben hiertegen beroep ingesteld.
Verweerder heeft op 29 oktober 2021 een verweerschrift ingediend.
Tata Steel heeft op 6 december 2021, 23 december 2021 en 25 november 2022 gereageerd.
De rechtbank heeft het beroep op 13 december 2022 op zitting behandeld. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Voorts waren namens Stichting IJmondig [naam 1] en namens Stichting Schapenduin [naam 2] , aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voorts waren namens verweerder [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] , allen in dienst bij de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied aanwezig. Namens Tata Steel hebben deelgenomen de gemachtigde van Tata Steel en mr. [naam 6] , [naam 7] en [naam 8] , allen in dienst bij Tata Steel.
Beoordeling door de rechtbank
Aanleiding
1.1
Volgens vergunningvoorschrift 0.1.13 van de revisievergunning van Tata Steel van 16 januari 2007 met kenmerk 2007-00001 dient Tata Steel als vergunninghouder: “te beschikken over een gecertificeerd milieuzorgsysteem dat voldoet aan ISO 14001 of een door gedeputeerde staten als gelijkwaardig goedgekeurde norm.”
1.2
De International Organization for Standardization [4] (ISO) is een internationale organisatie die - onder meer – (internationale) normen opstelt voor allerhande bedrijfsprocessen. Die normen worden ISO-normen genoemd. ISO 14001 heeft betrekking op milieumanagementsystemen [5] . Een milieumanagementsysteem ziet op het ontwikkelen van een bij het bedrijf passend milieubeleid en het borgen van de uitvoering daarvan; met zo’n systeem wordt beoogd de milieurisico's van de bedrijfsvoering te beheersen en indien mogelijk te verminderen. Wanneer een bedrijf ISO-gecertificeerd is, wil dat zeggen dat dit bedrijf voldoet aan alle eisen van de betreffende ISO norm. Onafhankelijke externe organisaties, zoals British Standard Institution (BSI), hierna ook de Certificerende Instelling (CI) genoemd, onderzoeken (onder meer via audits) of het betreffende bedrijf aan de ISO norm voldoet, waarna zij aan het bedrijf een officieel ISO-certificaat toekennen.
1.3
British Standard Institution (BSI) heeft aan Tata Steel – telkens voor bepaalde tijd - ISO-certificaten voor ISO 14001 verleend. Tot 2015 werkte BSI vanuit een Nederlandse vestiging. Sedertdien werkt BSI vanuit een vestiging in Groot-Brittannië. Ook voert BSI twee keer per jaar audits uit bij Tata Steel, waarbij steeds een ander gedeelte van de inrichting wordt gecontroleerd. De resultaten van deze audits leiden tot de beslissing om wel of niet nieuwe ISO-certificaten te verstrekken dan wel de geldingsduur van een eerder verleend certificaat te verlengen. De laatste audit die plaatsvond was in oktober 2021.
1.4
Aan Tata Steel heeft BSI sinds 1 januari 2004 een Nederlandstalig ISO-certificaat 14001:2004 verleend, dat telkens is verlengd, met als laatste vervaldatum 1 januari 2016. Op het certificaat is het toepassingsbereik als volgt samengevat (op pagina 1):
“het produceren van vloeibaar ruwijzer, plakken, warmgewalste, koudgewalste, verzinkte en geverfde rollen inclusief diverse bijproducten en de dienstverlenende activiteiten ter ondersteuning van de productie en de instandhouding van de productielocatie IJmuiden.”
Daarna zijn in het certificaat de volgende bedrijfsonderdelen van de (toen geheten) Corus Strip Products IJmuiden genoemd aan de [straat] te IJmuiden met elk een specifiek toepassingsbereik: Energiebedrijf, Ertsvoorbereiding, Hoogovens, Oxystaalfabriek 2, Direct Sheet Plant, Warmbandwalserij 2, Coated Products, Koudbandwalserij 2, HTD Maintenance, Logistiek & Transport, Site Facilities, Product Analysis, Information Services, Enviromental Management, Project & Technical Consultancy, Corus Training Centre en Kooksfabrieken.
1.5
In het daarna aan Tata Steel verleende (Engelstalige) ISO-certificaat 1400:2015 met vervaldatum 31 december 2021 is als toepassingsbereik opgenomen:
“Manufacture of steel slabs, hot rolled, hot pickled, cold rolled, metallic coated and organic coated (slit-) strip products.”
Vervolgens zijn in het certificaat de volgende bedrijfsonderdelen van Tata Steel IJmuiden genoemd aan de [straat] te IJmuiden met elk een specifiek toepassingsbereik: Energy Department, Ore Agglomeration, Blast Furnaces, Basic Oxygen Steel Plant, Hot Strip Mill, Coated Products, Cold Rolling Mill, HTD Maintenance services, Supply Chain Mainland Europe, Site Facilities, Environmental Management, Cokes and Gas Production en Refractory Production.
1.6
Inmiddels heeft BSI het aan Tata Steel verleende ISO-certificaat 14001:2015 op 14 december 2021 verlengd tot 31 december 2024. Het toepassingsbereik is hetzelfde gebleven.
De volgende bedrijfsonderdelen worden in dit meest recente certificaat genoemd
:Energy, Ore Agglomeration, Blast Furnaces, Basix Oxygen Steel Plant, Direct Sheet Plant, Hot Strip Mill, Coated Products, Cold Rolling Mill, HTD Maintenance Services, On Site Logistics, Site-wide Maintenance, Health, Safety, Security & Environment, Cokes and Gas Production en Refractory Production.
:Energy, Ore Agglomeration, Blast Furnaces, Basix Oxygen Steel Plant, Direct Sheet Plant, Hot Strip Mill, Coated Products, Cold Rolling Mill, HTD Maintenance Services, On Site Logistics, Site-wide Maintenance, Health, Safety, Security & Environment, Cokes and Gas Production en Refractory Production.
Het handhavingsverzoek
2. Eisers stellen dat Tata Steel vergunningvoorschrift 0.1.13 overtreedt en hebben verweerder op 3 december 2020 verzocht om daartegen handhavend op te treden. Eisers stellen dat niet voor alle verschillende fabrieksonderdelen van Tata Steel voor een milieumanagementsysteem een ISO-14001-certificaat is verleend, omdat volgens hen niet alle bedrijfsonderdelen vermeld zijn onder de reikwijdte in het meest recente certificaat.
Dekt het ISO-certificaat de gehele inrichting?
3. Het geschil tussen partijen is geheel toegespitst op de vraag of de laatst verleende ISO-certificaten aannemelijk maken dat voor de gehele inrichting sprake is van een gecertificeerd milieumanagementsysteem zoals in vergunningvoorschrift 0.1.13 aan Tata Steel is voorgeschreven.
Standpunt verweerder
4. Verweerder heeft het handhavingsverzoek van eisers afgewezen. Op grond van voorschrift 0.1.13 dient Tata Steel te beschikken over een gecertificeerd milieumanagementsysteem dat voldoet aan ISO:14001. Naar de letter van het voorschrift is het voldoende als Tata Steel beschikt over een dergelijk milieumanagementsysteem dat is gecertificeerd. Tata Steel beschikt aldus verweerder over een dergelijk systeem en het certificaat. Tata Steel heeft een volledige ISO-certificering voor al haar activiteiten, onderdelen en werkeenheden. Er is daarom geen sprake van een overtreding.
Verweerder heeft het ISO-certificaat 14001:2015 vergeleken met de eerder verstrekte ISO-certificaten en Tata Steel om opheldering gevraagd. Verweerder is van mening dat er weliswaar minimale verschillen in de formulering van de certificaten zijn, maar dat de certificaten niet wezenlijk van elkaar verschillen. Het ISO-certificaat moet in zijn geheel worden bezien. Tussen de samenvattingen van het toepassingsbereik in het ISO-certificaat uit 2004 en het certificaat uit 2015 is een verschil geconstateerd omdat in die laatste “het produceren van vloeibaar ruw ijzer” – in het Engels: pig iron - niet langer expliciet daarin is opgenomen. Dit komt, aldus verweerder, doordat vloeibaar ijzer geen (eind)product is van Tata Steel maar een stap in het productieproces. Het produceren van vloeibaar ijzer geschiedt in het bedrijfsonderdeel Hoogovens, zoals omschreven in de nadere uitwerking van het toepassingsbereik in het certificaat van 2015. Ook heeft verweerder vastgesteld dat een aantal bedrijfsonderdelen van Tata Steel in het certificaat niet apart worden genoemd. Dit komt omdat zij vallen onder andere bedrijfsonderdelen die wel expliciet worden genoemd, te weten Aroc (Koudbandwasserij), Analytical Department (Technical), Hisarna (Hoogovens) en de Schrootcatering (Oxystaalfabriek). Deze onderdelen vallen dus wel onder Tata Steel IJmuiden en dus onder het toepassingsbereik van het ISO- certificaat, zodat verweerder, zo stelt hij, er van uit mag gaan dat voor alle relevante bedrijfsonderdelen in een gecertificeerd milieumanagementsysteem is voorzien.
Standpunt eisers
5. Eisers voeren (samengevat) aan dat het laatste, thans geldende, ISO-certificaat niet een milieumanagementsysteem voor de gehele inrichting van Tata Steel dekt. Ten onrechte stelt verweerder dat enkel sprake is van tekstuele verschillen tussen de ISO-certificaten 14001:2004 en 14001:2015 en dat er geen inhoudelijk verschil tussen die certificaten bestaat. In het ISO-certificaat vanaf 2015 zijn de Hoogovens en de productie van vloeibaar ruwijzer niet langer opgenomen onder het toepassingsbereik op pagina een van het certificaat. Ten onrechte gaat verweerder er vanuit dat alle locaties en activiteiten die genoemd worden op pagina’s twee en volgende van het ISO-certificaat 14001:2015 ook daadwerkelijk ISO-gecertificeerd zijn. Dit standpunt wordt niet onderbouwd met feitelijke informatie maar wordt enkel aangenomen op grond van twee e-mails van BSI van 28 januari en (gericht aan eisers) 2 februari 2021 (gericht aan Tata Steel). Eisers stellen dat dit onvoldoende uit die e-mails blijkt. De woorden uit de verklaringen van BSI: ‘maken onderdeel uit’, zeggen niets over het toepassingsbereik en verklaren niet of bijvoorbeeld de productie van vloeibaar ruwijzer gecertificeerd is. Dat deze activiteiten op pagina twee en verder van het ISO-certificaat onder “registered activities” wel worden genoemd, betekent niet dat ze ISO-gecertificeerd zijn. Eisers verwijzen naar haar eigen e-mailcorrespondentie met BSI van januari/februari 2021, waaruit volgt dat het toepassingsgebied van het certificaat per bedrijfsonderdeel verschilt. BSI geeft ook aan dat het exacte toepassingsgebied van de activiteiten bij de verschillende bedrijfsonderdelen opgevraagd dient te worden bij Tata Steel zelf. Volgens eisers volgt hieruit dat in de op pagina twee en volgende van het ISO-certificaat genoemde bedrijfsonderdelen wellicht (deels) activiteiten plaatsvinden die onder het toepassingsbereik van het certificaat vallen, maar dus niet dat alle activiteiten – de rechtbank begrijpt: het daarvoor bedoelde milieumanagementsysteem - van dat bedrijfsonderdeel daadwerkelijk ISO-gecertificeerd zijn/is. Volgens de systematiek van de ISO-14001-norm is het, aldus eisers, ook mogelijk dat het te certificeren milieumanagementsysteem slechts betrekking heeft op een deel van de organisatie en/of een deel van de activiteiten van de organisatie. Eisers verwijzen ter onderbouwing van dit standpunt naar een ‘Informatieblad Vatststellen toepassingsgebied managementsysteem op basis van ISO-14001’ van de Stichting coördinatie certificatie managementsystemen voor milieu en gezond en veilig werken (SCCM) van 30 juli 2019. Ten slotte verwijzen eisers naar de ISO-certificaten van vergelijkbare bedrijven zoals British Steel waar de productie van pig iron wel in het toepassingsbereik vermeld staat.
Oordeel rechtbank
6.1
De rechtbank deelt het standpunt van eisers niet. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het ISO-certificaat 14001:2015 ziet op het milieumanagementsystemen voor alle bedrijfsonderdelen die Tata Steel nodig heeft voor haar productieketen. Het ISO-certificaat bestaat uit in totaal vier pagina’s en moet dan ook in zijn geheel worden bezien en begrepen. Na de omschrijving van het toepassingsbereik op de eerste pagina worden vervolgens op pagina’s twee en volgende de geregistreerde activiteiten die vallen onder het verstrekte ISO-certificaat verder uitgewerkt. Het toepassingsbereik (de “scope”) van het certificaat wordt op pagina een omschreven door vermelding van (eind)producten die in de fabrieken worden geproduceerd. Op de volgende pagina’s worden bij de diverse bedrijfsonderdelen (locations) die producten herhaald bij de omschrijving van ‘registered activities’ behorende bij Tata Steel. Die nadere uitwerking van het toepassingsbereik van het ISO-certificaat, waarbij per bedrijfsonderdeel / locatie de geregistreerde activiteiten worden benoemd, omvat een ruimere omschrijving van producten. Daar worden ook halffabricaten genoemd, zoals “pig iron” (vloeibaar ijzer) dat uiteindelijk in de (eind)producten worden omgezet. Voor alle entiteiten, locaties en activiteiten, dus ook de halffabrikaten, genoemd op alle bladzijden van het ISO-certificaat heeft BSI het milieumanagementsysteem gecertificeerd.
Aangezien onder ‘registered activities’ in het ISO-certificaat 14001:2015 bij ‘Blast Furnaces’ staat opgenomen: ‘the production of pig iron, blast furnace gas and blast furnace slag in two blast furnaces” vallen ook, in weerwil van hetgeen eisers stellen, de Hoogovens en de productie van vloeibaar ruw ijzer onder dit ISO-certificaat. Dit volgt ook uit de correspondentie tussen Tata Steel en BSI. In de brief van 7 juli 2021 van BSI aan Tata Steel staat immers:
“Op basis hiervan kunnen wij bevestigen dat het onderdeel ‘Hoogovens’ met de volgende omschrijvingen van de activiteiten: “The production of pig iron, blast furnace gas and blast furnace slag in two blast furnances” valt onder de scope van deze certificering”.
6.2
Hetgeen eisers in beroep hebben aangevoerd is onvoldoende om aan de juistheid van het voorgaande te twijfelen. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van misleiding of een onduidelijkheid omdat uit het gehele certificaat blijkt dat alle bedrijfsonderdelen onder de ISO-certificering vallen. De rechtbank is niet gebleken van een verplichting van BSI om een omschrijving van alle werkzaamheden in het toepassingsbereik op de eerste pagina van het certificaat op te nemen zoals eisers voorstaan. Het gaat erom of uit het ISO-certificaat voldoende overtuigend blijkt dat BSI van de voor vergunningvoorschrift 0.1.13 milieurelevante bedrijfsprocessen heeft beoordeeld of Tata Steel daadwerkelijk over een milieumanagement beschikt, dat aan ISO 14001 voldoet. Uit de overgelegde informatie van SCCM blijkt inderdaad dat het mogelijk is dat het milieumanagementsysteem niet van toepassing is op alle onderdelen van een bedrijf. Dat is ook begrijpelijk omdat bijvoorbeeld voor een bedrijfsonderdeel dat alleen Marketing of Sales betreft, een milieumanagementsysteem niet nodig is, omdat daar geen milieurelevante activiteiten plaatsvinden. Dit betekent echter niet dat het ISO-certificaat 14001:2015 van Tata Steel niet betrekking heeft op alle relevante bedrijfsonderdelen. Ten slotte is de rechtbank ten aanzien van de verwijzing naar de ISO-certificaten van Europese concurrenten van Tata Steel van oordeel dat die ISO-certificaten niet tot een ander oordeel leiden. Aangezien het te certificeren bedrijf zelf kan aangeven wat het gewenste toepassingsbereik is en staalfabrieken niet alle exact dezelfde bedrijfsprocessen toepassen, verschillen de omschrijvingen van de gecertificeerde systemen per bedrijf. Bovendien kunnen de werkwijzen van de certificerende instanties verschillen. Er wordt weliswaar aan dezelfde ISO-norm getoetst, maar de omschrijving in de verstrekte certificaten van het toepassingsbereik kan daarom van elkaar afwijken. Daarbij dient bedacht te worden dat ISO 14001 niet een norm is die (uitsluitend) ziet op staalproducenten, zodat in die norm niet een norm voor de omschrijving in af te geven certificaten van de relevante bedrijfsprocessen in een staalfabriek zijn voorgeschreven. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
Onvoldoende onderzoek?
7.1
Eisers voeren ook aan dat verweerder onzorgvuldig en onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar aanleiding van het handhavingsverzoek. Verweerder heeft vastgesteld dat Tata Steel voldoet aan voorschrift 0.1.13 maar heeft daartoe alleen het ISO-certificaat ingezien en navraag gedaan bij Tata Steel. Op basis van het toepassingsgebied zoals vermeld op het ISO-certificaat kan volgens eisers niet geconcludeerd worden dat het milieumanagementsysteem betrekking heeft op de gehele organisatie. Daarvoor zal verweerder het toepassingsgebied zoals is vastgelegd in het milieumanagementsysteem zelf moeten bestuderen en dat moeten vergelijken met het toepassingsgebied zoals vermeld op het ISO-certificaat. Dit heeft verweerder volgens eisers ten onrechte niet gedaan.
7.2
Deze beroepsgrond slaagt ook niet. Verweerder hoeft bij het toezicht op de naleving van voorschrift 0.1.13 van de omgevingsvergunning alleen te onderzoeken of Tata Steel beschikt over een accreditatie. Verweerder hoeft gelet op dat voorschrift niet te onderzoeken of het milieumanagementsysteem of het daarvoor verleende ISO certificaat aan daarvoor geldende normen voldoet. Verweerder kan juist afgaan op het - qua reikwijdte toereikende - certificaat om vast stellen of aan het vergunningsvoorschrift is voldaan. Het betreffende vergunningsvoorschrift reikt niet zo ver dat verweerder het werk van de BSI inhoudelijk moet controleren. Verweerder heeft vervolgens vastgesteld dat Tata Steel inderdaad in het bezit is van een ISO-certificaat. Hiervoor is reeds in rechtsoverwegingen 6.1 en volgende geconcludeerd dat het ISO-certificaat van Tata Steel betrekking heeft op alle werkeenheden en geldig is tot 31 december 2021. De stelling dat verweerder onvoldoende onderzoek zou hebben gedaan, volgt de rechtbank daarom niet. Daarbij komt dat de certificerende instantie, BSI, regelmatig audits uitvoert bij de verschillende werkeenheden van Tata Steel en in dat kader auditrapporten opstelt. Het is daarom BSI die zorg draagt voor de (periodieke) controle op het nakomen van hetgeen is voorgeschreven in ISO 14001, ten blijke waarvan zij het certificaat afgeeft, c.q. verlengt.
Conclusie en gevolgen
8. Uit het voorgaande volgt dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat Tata Steel vergunningvoorschrift 0.1.13 niet heeft overtreden. Verweerder heeft daarom terecht het handhavingsverzoek van eisers afgewezen.
9. Het beroep is daarom ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. mr. R. Brouwer, voorzitter en mr. dr. J.H.A.C. Everaerts, en mr. R.H.M. Bruin leden, in aanwezigheid van mr. A.W. Martens, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.