ECLI:NL:RBNHO:2023:14026

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 22/5436

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 december 2023 in de zaak tussen

[bedrijf] B.V., uit 't Zand, eiseres

(gemachtigde: mr. J.J. de Boer),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schagen,het college

(gemachtigde: K. Boelens).

Als derde-partijen nemen aan de zaak deel:

1.
[naam 1]en
[naam 2]uit [plaats] ,

2.
[naam 3]en
[naam 4]uit [plaats] ,

de belanghebbenden

(gemachtigde: mr. L. Zuurbier)

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen een voorschrift dat het college heeft verbonden aan een verleende omgevingsvergunning.

1.1. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.2. De rechtbank heeft het beroep op 15 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [naam 5] , de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college.

De aanvraag en het bestreden besluit

2. Op 22 juli 2021 heeft eiseres een omgevingsvergunning aangevraagd voor het plaatsen van 14 extra tijdelijke logiesunits (de woonunits) voor de huisvesting van 28 agrarische medewerkers op haar perceel [adres] in [plaats] (het perceel), zodanig dat aan maximaal 60 agrarische medewerkers gelijktijdig huisvesting kan worden geboden op het perceel (de aanvraag). Eiseres heeft voor de onderbouwing van haar aanvraag verwezen naar een rapport van adviesbureau Mariette van den Berg. In dat rapport staat over het participatietraject dat eiseres heeft doorlopen (het participatietraject) met onder andere de bewoners van [straat] [nummer 1] en [nummer 2] (de belanghebbenden):

‘De bewoners van [straat] [nummer 1] en [nummer 2] gaan niet akkoord met de ontwikkeling van het plan. De bewoners van [straat] [nummer 1] hebben aangegeven hierover niet in overleg te willen treden. Met de bewoners van [straat] [nummer 2] zijn twee gesprekken gevoerd. Daarin is getracht om tot overeenstemming te komen, maar dit is niet gelukt. De klachten richten zich voornamelijk op overlast door geluid en aantasting van de privacy.’

2.1. Op 17 mei 2022 heeft het college bij ontwerpbesluit de door eiseres aangevraagde omgevingsvergunning geweigerd.

2.2. Op 1 maart 2022 heeft het college aan eiseres ten aanzien van de aanwezigheid en het gebruik van de extra woonunits een last onder dwangsom opgelegd. Op 16 juni 2022 heeft de voorzieningenrechter het verzoek van eiseres, om deze last onder dwangsom tot één week nadat het college definitief op de aanvraag heeft beslist te schorsen, toegewezen.^[1]De voorzieningenrechter heeft in zijn uitspraak overwogen dat gemotiveerd wordt bestreden dat door de belanghebbenden onevenredig overlast wordt ervaren door het gebruik van de extra woonunits en dat de belanghebbenden de overlast vooralsnog niet voldoende hebben geconcretiseerd. De voorzieningen heeft daarnaast aangegeven dat op dat moment niet kan worden vastgesteld of en in welke omvang de belanghebbenden de door hen gestelde overlast daadwerkelijk ervaren.

2.3. Eiseres en de belanghebbenden hebben na het ontwerpbesluit zienswijzen ingediend. De belanghebbenden hebben in hun zienswijze onder andere geschreven dat zij sinds het plaatsen van de woonunits alleen maar overlast ervaren. Zij geven daarbij aan dat de woonunits in 2021 werden verhuurd aan werknemers die niet werkzaam waren op het bedrijf van eiseres en dat dit voor veel geluidsoverlast van schreeuwende mensen zorgde.

2.4. Bij besluit van 31 augustus 2022 heeft het college de door eiseres aangevraagde omgevingsvergunning (de vergunning) verleend (het bestreden besluit). Aan de vergunning heeft het college het voorschrift verbonden dat in de extra woonunits alleen medewerkers worden gehuisvest die werkzaam zijn bij het agrarische bedrijf van eiseres dat is gevestigd op het perceel (het voorschrift).

Beoordeling rechtbank

3. De rechtbank beoordeelt of het college het voorschrift in redelijkheid aan de vergunning mocht verbinden. Zij doet dit aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

3.1. Het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Juridisch kader

3.2. Uit artikel 2.22, tweede lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) volgt dat aan een omgevingsvergunning de voorschriften mogen worden verbonden die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20 van de Wabo. Bij een aanvraag die ziet op gebruik in strijd met een bestemmingsplan is dat belang gelegen in een goede ruimtelijke ordening (artikel 2.12, eerste lid, Wabo). Het college mag aan de omgevingsvergunning dus een voorschrift verbinden als een goede ruimtelijke ordening dat vereist. Onder het belang van een goede ruimtelijke ordening valt onder andere het belang van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor omwonenden.^[2]Het college moet haar ruimtelijke motieven deugdelijk onderbouwen en deze motieven moeten voldoende feitelijke grondslag hebben.

3.3. In artikel 6.2 van het bestemmingsplan Paraplu-omgevingsplan, 1e tranche van de gemeente Schagen (het bestemmingsplan) is de mogelijkheid opgenomen om – in afwijking van het uitgangspunt in 6.1.1 van het bestemmingsplan – een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van bedrijfsgebouwen voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Daarbij moet aan verschillende voorwaarden worden voldaan. Een van die voorwaarden is dat de huisvesting noodzakelijk moet zijn voor eigen werknemers (sub b). Daarbij staat ook dat de huisvesting ten hoogste voor vijf maanden per jaar mag worden aangewend voor werknemers die werkzaam zijn op een ander agrarisch bedrijf. Door de extra woonunits is op het perceel van eiseres sprake van huisvesting van maximaal 60 personen. In dat geval moet aan de extra voorwaarden worden voldaan dat een participatietraject wordt doorlopen (sub g). De uitkomst van het participatietraject dient aantoonbaar te worden meegewogen in de uitkomst van de daaropvolgende besluitvorming (sub g, sub 4). In de toelichting op artikel 6 van het bestemmingsplan staat dat vanuit de buurt is aangegeven dat overlast van de huisvesting van arbeidsmigranten pas ontstaat/ gevoeld wordt op het moment dat de gehuisveste arbeiders niet op het agrarisch bedrijf werken.

3.4. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Standpunten partijen

3.5. Eiseres voert aan dat het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel is genomen en het voorschrift ongemotiveerd ‘uit de lucht komt vallen’. In het bestemmingsplan staat namelijk dat een vergunning kan worden verleend als aan verschillende voorwaarden is voldaan. Eén van die voorwaarden is dat – zoals eiseres dat daarom ook heeft aangevraagd – de huisvesting noodzakelijk is voor de werknemers die werkzaam zijn op het ter plaatse gevestigde agrarische bedrijf. Daarbij mag de huisvesting voor ten hoogste vijf maanden per jaar ook worden aangewend voor werknemers die werkzaam zijn op een ander agrarisch (handels)bedrijf. Hiermee is volgens eiseres niet te rijmen dat zij de extra woonunits niet mag gebruiken voor werknemers van andere bedrijven. Des te meer omdat deze beperking niet is verbonden aan de vergunning(en) van andere agrariërs of aan de vergunning(en) die eiseres al had voor de woonunits die eerder op haar perceel zijn geplaatst. Daarnaast wordt in het bestreden besluit gemotiveerd dat aan alle voorwaarden voor het verlenen van de vergunning is voldaan. Eiseres heeft een participatietraject doorlopen en naar aanleiding daarvan in het voorjaar van 2023 een groene afscheiding met geluidswerend effect (de grondwal) geplaatst. Vanuit dat perspectief is dus ook geen reden voor het beperkende voorschrift, aldus eiseres.

3.6. Het college stelt zich op het standpunt dat zij dient te beslissen op de specifieke aanvraag van eiseres. Uit de aanvraag en de onderbouwing volgt niet dat de aanvraag ziet op huisvesting van werknemers van andere bedrijven. Daarnaast geeft het college in de beroepsprocedure aan dat het voorschrift volgt uit de belangenafweging die zij heeft gemaakt en uit de uitkomst van het participatietraject. Eiseres is namelijk niet tot overeenstemming gekomen met de omwonenden en de klachten van de omwonende richten zich voornamelijk op geluidsoverlast en aantasting van privacy. Uit de zienswijze van de omwonenden en de toelichting op het bestemmingsplan volgt dat geluidsoverlast met name ontstaat als gehuisveste arbeiders bij een ander bedrijf werken. De extra woonunits staan dicht op de woningen van de belanghebbenden en alleen de landschappelijke inpassing is opgelost door de grondwal, aldus het college.

3.7. In een schriftelijk standpunt hebben de belanghebbenden voorafgaand aan de zitting laten weten dat de enige reden dat zij geen beroep hebben ingesteld tegen de vergunning is dat aan de vergunning het voorschrift is verbonden. De belanghebbenden geven aan in het verleden veel overlast te hebben ervaren door mensen die verbleven in de woonunits en niet werkzaam waren op het bedrijf dat daar gevestigd is. Het is absoluut noodzakelijk dat het voorschrift aan de vergunning verbonden blijft, aldus de belanghebbenden.

Voorschrift volgt niet uit de aanvraag

3.8. De eerste vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of het college het voorschrift in redelijkheid aan de vergunning mocht verbinden omdat dit volgt uit de aanvraag. De rechtbank is van oordeel dat dit niet het geval is. Op basis van vaste jurisprudentie is het uitgangspunt weliswaar dat het college dient te beslissen op de aanvraag zoals deze is ingediend. In dit geval moet de aanvraag echter worden bezien binnen het kader van artikel 6.2 van het bestemmingsplan: de vergunning kan alleen worden aangevraagd voor de huisvesting van
eigenmedewerkers en daarbij staat expliciet dat de huisvesting maximaal vijf maanden per jaar mag worden gebruikt voor de medewerkers van andere bedrijven. Gezien dit kader, maakt het enkele feit dat eiseres de vergunning voor de huisvesting van eigen medewerkers heeft aangevraagd niet dat zij daarmee de mogelijkheid die het bestemmingsplan geeft, om de huisvesting maximaal vijf maanden per jaar voor werknemers van andere bedrijven te gebruiken, automatisch heeft prijsgegeven. De beroepsgrond slaagt.

Onvoldoende zorgvuldig en ondeugdelijke motivering

3.9. Het is vervolgens de vraag of het belang van een goede ruimtelijke ordening maakt dat het college het voorschrift in redelijkheid aan de vergunning mocht verbinden. Daarbij moet een belangenafweging worden gemaakt tussen de economische belangen van eiseres en de belangen van omwonenden (een aanvaardbaar woon- en leefklimaat). Dat een belangenafweging moet worden gemaakt, wordt ook benadrukt door artikel 6.2, sub g, sub 4, van het bestemmingsplan. Daaruit volgt namelijk dat de uitkomst van het participatietraject moet worden meegenomen in de besluitvorming. Voordat wordt toegekomen aan deze belangenafweging, moet worden vastgesteld dat en in welke mate door de extra woonunits sprake is van een bedreiging van het woon- en leefklimaat van omwonenden. Daar moet immers voldoende feitelijke grondslag voor zijn.

3.10. De uitkomst van het participatietraject is dat de belanghebbenden (twee buren) bezwaar hebben tegen de extra woonunits, waarbij één van de buren aangeeft dat de klachten zich voornamelijk richten op overlast door geluid en aantasting van privacy. Uit de besluitvorming van het college blijkt echter niet van welke klachten ten aanzien van eiseres specifiek sprake is (geweest) en op welke momenten of in welke periode daarvan sprake zou zijn (geweest). In het bestreden besluit staat expliciet dat de extra woonunits al geruime tijd in gebruik zijn, maar dat de omwonenden niet hebben aangetoond
‘dat er daadwerkelijk sprake is van overlast’. In dat verband verwijst het college ook naar de uitspraak van de voorzieningenrechter (zie overweging 2.2 van deze uitspraak). In de beroepsprocedure wijst het college op de zienswijze van de omwonenden. Deze zienswijze dateert echter van voor haar eigen constatering dat niet is aangetoond dat daadwerkelijk sprake is van overlast. De verwijzing van het college naar de algemene toelichting op het bestemmingsplan is onvoldoende om de bedreiging van het woon- en leefklimaat in dit specifieke geval te duiden en onderbouwen. Het college heeft desgevraagd op de zitting ook niet kunnen toelichten of specificeren om welke overlast in welke periode het ging of gaat. Eiseres heeft daarentegen op zitting aangegeven dat geen sprake is van overlast door de (extra) woonunits en dat zij daarover ook geen klachten heeft ontvangen. Bovendien heeft eiseres inmiddels ook de grondwal met geluidswerend effect geplaatst.

3.11. Het voorgaande maakt dat de rechtbank van oordeel is dat het college de gestelde overlast zorgvuldiger had moeten onderzoeken en in kaart had moeten brengen en vervolgens deugdelijk had moeten motiveren waarom het belang van de ruimtelijke ordening vereist dat het voorschrift aan de vergunning moest worden verbonden. Het bestreden besluit is daarom genomen in strijd met de vereiste zorgvuldigheid van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en het bestreden besluit berust in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet op een deugdelijke motivering. De beroepsgrond slaagt.

Conclusie en gevolgen

4. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Het college zal daarom een nieuw besluit moeten nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van 12 weken. De rechtbank stelt deze ruimte termijn om het college in de gelegenheid te stellen een en ander daadwerkelijk zorgvuldig uit te kunnen zoeken.

4.1. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit van 31 augustus 2022;

- draagt het college op binnen een termijn van 12 weken na deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van het bepaalde in deze uitspraak;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiser moet vergoeden;

- veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eiser.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.H. de Regt, rechter, in aanwezigheid van mr. N.L. Pruntel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 5 december 2023.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.1

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

(…)

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,

(…)

Artikel 2.12

1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:

(…)

Artikel 2.22

(…)

2. Aan een omgevingsvergunning worden de voorschriften verbonden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20. Indien toepassing is gegeven aan artikel 2.27, vierde lid, worden aan een omgevingsvergunning tevens de bij de verklaring aangegeven voorschriften verbonden. De aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften zijn op elkaar afgestemd.

Bestemmingsplan Paraplu-omgevingsplan, 1e tranche, van de gemeente Schagen

Artikel 6 Arbeidsmigranten

6.1

Specifieke gebruiksregels

6.1.1

Strijdig gebruik

Onder strijdig gebruik met deze bestemming wordt begrepen het gebruiken dan wel laten gebruiken dat afwijkt van de bestemmingsomschrijving, waaronder wordt begrepen; het gebruiken of laten gebruiken van bedrijfsgebouwen en bedrijfswoningen voor de huisvesting van arbeidsmigranten, uitgezonderd ter plaatse van de - op het moment van ter visie legging van dit paraplu-omgevingsplan - legaal gerealiseerde huisvestingslocaties voor arbeidsmigranten.

6.2

Afwijken van de gebruiksregels

Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 6.1.1 voor het gebruik van bedrijfsgebouwen voor de huisvesting van maximaal 20 arbeidsmigranten, onder de voorwaarden dat;

a. de huisvesting uitsluitend plaatsvindt als nevenfunctie van een volwaardig en als zodanig bestemd agrarisch bedrijf.

b. de huisvesting noodzakelijk is voor werknemers die werkzaam zijn op ter plaatse gevestigde agrarische bedrijf; waarbij voor ten hoogste 5 maanden per jaar de huisvesting ook mag worden aangewend voor werknemers die werkzaam zijn op een ander agrarisch bedrijf of agrarisch handelsbedrijf;

c. de huisvesting uitsluitend mag plaatsvinden op het bestaande agrarische bouwvlak indien een conform de bestemming door de eigenaar of bedrijfsleider bewoonde en in gebruik zijnde agrarische bedrijfswoning op het bouwperceel aanwezig is.

d. voor het bouwen van nieuwe bebouwing en/of woonunits een inrichtingsplan is opgesteld, waarin in ieder geval aandacht is besteed aan een goede landschappelijke inpassing van de bebouwing en/of woonunits en de parkeervoorzieningen. Over de landschappelijke inpassing dient vooraf met de gemeente overleg plaats te vinden

e. van deze afwijkingsbevoegdheid wordt gebruik gemaakt als aanvrager aantoont dat voldaan wordt aan de parkeernorm en aantoont dat het woon- en leefklimaat van de omwonende niet wordt geschaad, waarbij in ieder geval moet worden aangetoond dat

• de verkeersveiligheid van de aanwonenden aan dezelfde weg gelegen wordt gewaarborgd.

• de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden niet wordt belemmerd.

f. de bouwregels geldend voor de bestemming agrarisch onverkort van kracht blijven

g. het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 6.1.1 voor het gebruik van bijgebouwen voor de huisvesting van maximaal 60 arbeidsmigranten onder voorwaarde dat;

1. Voorafgaand aan het voeren van de afwijkingsprocedure een participatie traject wordt doorlopen.

2. Dat dit participatie traject in overleg met de gemeente tot stand dient te komen.

3. Bij de aanvraag dient een schriftelijke weergave te worden gevoegd van de uitkomsten van dit participatie traject.

4. Dit advies wordt aantoonbaar meegenomen in de daaropvolgende besluitvorming. 5. Het hierboven in dit lid onder 2 bepaalde mag - na toestemming van de gemeente aangepast worden aan de specifieke omstandigheden van het bedrijf.

6. het bepaalde in de leden a tot en met f blijft onverkort van kracht.

Toelichting op artikel 6: Arbeidsmigranten

(…)

Indien noodzakelijk voor de bedrijfsvoering van het ter plaatse gevestigde volwaardig agrarische bedrijf zal – door een binnenplanse afwijkingsprocedure – huisvesting mogelijk gemaakt worden tot maximaal 60 personen. In beide vergaderingen is gesproken over een afstandscriterium om de overlast voor de omgeving te beperken en de leefbaarheid van de omgeving te waarborgen. De (verkeers)overlast en het gevoel van vervreemding heeft niet zozeer te maken met de onderlinge afstand tussen de verschillende locaties waar arbeidsmigranten worden gehuisvest. Vanuit de buurt wordt aangegeven dat deze overlast pas ontstaat /gevoeld wordt op het moment dat de gehuisveste arbeiders niet op het agrarisch bedrijf werken. Het agrarisch bedrijf heeft niet altijd de arbeidskrachten jaarrond nodig voor de eigen bedrijfsvoering noodzakelijk is dan zal de aanvrager een participatietraject met de omgeving moeten doorlopen. Hieruit volgt een onafhankelijk advies aan het college. Op basis hiervan kan het belang van de aanvrager in relatie tot de omgeving worden gewogen.

(…)