Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Alkmaar
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 23/976
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 december 2023 in de zaak tussen
[eiseres] , uit Amsterdam, eiseres,
(gemachtigde J.F.M. de Geus).
en
Provinciale Staten van Noord-Holland, PS.
(gemachtigden: J.P. Heinrich en mr. C.E. Barnhorn)
Inleiding
1.1
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van PS van 23 mei 2022 om de partiële herziening van de Omgevingsverordening NH 2020 en de Omgevingsverordening NH 2022 niet referendabel te achten vanwege spoedeisende en dringende provinciale belangen (het primaire besluit).
1.2
Eiseres heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Met het bestreden besluit van 21 december 2022 (op het bezwaar van eiseres) is PS bij het besluit van 23 mei 2022 gebleven.
1.3
De rechtbank heeft het beroep op 27 september 2023 op zitting behandeld. Hieraan heeft namens eiseres deelgenomen de gemachtigde van eiseres, vergezeld van
mr. [naam 1] . Namens verweerder zijn voornoemde gemachtigden verschenen, vergezeld van mr. [naam 2] , mr. [naam 3] , [naam 4] , [naam 5] , [naam 6] , [naam 7] .
Beoordeling door de rechtbank
Het referendumverzoek2. Eiseres heeft op 17 februari 2022 twee referendumverzoeken gedaan: één in verband met de wijziging van de Provinciale Omgevingsverordening NH 2020 (besluit NH2020) en één in verband met de vaststelling van de Provinciale Omgevingsverordening NH2022 (besluit NH2022). De verzoeken zien specifiek op het daardoor vervallen van het bouwverbod van windturbines dat gold voor Noord-Holland Noord en op het vervallen van de bovenwettelijke eisen voor windturbines in Noord-Holland Zuid.
De besluitvorming en motivering
3.
PS heeft de referendumverzoeken in het besluit van 23 mei 2022 geweigerd omdat de inwerkingtreding en uitvoering van de besluiten NH 2020 en NH 2022 niet kan worden uitgesteld vanwege de ermee gemoeide spoedeisende en dringende provinciale belangen [1] . Volgens PS heeft hij daarbij beoordelingsvrijheid. PS heeft in zijn motivering verwezen naar het Klimaatakkoord van het kabinet van 28 juni 2019. Daarin is 2030 als deadline voor de realisatie van de doelstellingen gegeven en is vastgelegd dat om die deadline te halen op uiterlijk 1 januari 2025 de omgevingsvergunningen moeten zijn verleend voor de aan te leggen wind- en zonneparken. PS heeft in de Regionale Energiestrategieën RES 1.0 Noord-Holland Noord en RES 1.0 Noord-Holland Zuid (samen: RESNH) de concrete afspraken vastgelegd over de maatregelen in Noord-Holland. Het in de besluiten NH 2020 en NH 2022 neergelegde windenergieregime is noodzakelijk om de in de RESNH vastgestelde maatregelen te realiseren. Inwerkingtreding van die besluiten moet zo snel mogelijk om in de 2,5 jaar die nog rest tot 1 januari 2025 van globale zoekgebieden tot feitelijke projectlocaties en vergunde projecten te kunnen komen. Een referendumprocedure zou tot gevolg hebben dat de deadline van 1 januari 2025 en daarmee de deadline van 2030 niet wordt gehaald. Dit terwijl de noodzaak en de urgentie van het behalen van die doelstellingen door verschillende recente rapporten en publicaties wordt onderstreept. Daarbij komt dat een referendum voor onzekerheid zou zorgen bij initiatiefnemers, dat mogelijk tot uitstel en misschien tot afstel zou leiden. Ook is een dringend belang gelegen in de bestuurlijke betrouwbaarheid van de provincie ten opzichte van de RES-partners.
PS heeft de referendumverzoeken in het besluit van 23 mei 2022 geweigerd omdat de inwerkingtreding en uitvoering van de besluiten NH 2020 en NH 2022 niet kan worden uitgesteld vanwege de ermee gemoeide spoedeisende en dringende provinciale belangen [1] . Volgens PS heeft hij daarbij beoordelingsvrijheid. PS heeft in zijn motivering verwezen naar het Klimaatakkoord van het kabinet van 28 juni 2019. Daarin is 2030 als deadline voor de realisatie van de doelstellingen gegeven en is vastgelegd dat om die deadline te halen op uiterlijk 1 januari 2025 de omgevingsvergunningen moeten zijn verleend voor de aan te leggen wind- en zonneparken. PS heeft in de Regionale Energiestrategieën RES 1.0 Noord-Holland Noord en RES 1.0 Noord-Holland Zuid (samen: RESNH) de concrete afspraken vastgelegd over de maatregelen in Noord-Holland. Het in de besluiten NH 2020 en NH 2022 neergelegde windenergieregime is noodzakelijk om de in de RESNH vastgestelde maatregelen te realiseren. Inwerkingtreding van die besluiten moet zo snel mogelijk om in de 2,5 jaar die nog rest tot 1 januari 2025 van globale zoekgebieden tot feitelijke projectlocaties en vergunde projecten te kunnen komen. Een referendumprocedure zou tot gevolg hebben dat de deadline van 1 januari 2025 en daarmee de deadline van 2030 niet wordt gehaald. Dit terwijl de noodzaak en de urgentie van het behalen van die doelstellingen door verschillende recente rapporten en publicaties wordt onderstreept. Daarbij komt dat een referendum voor onzekerheid zou zorgen bij initiatiefnemers, dat mogelijk tot uitstel en misschien tot afstel zou leiden. Ook is een dringend belang gelegen in de bestuurlijke betrouwbaarheid van de provincie ten opzichte van de RES-partners.
4. De hoor- en adviescommissie (de commissie) heeft in het advies van 22 september 2022, opgesteld naar aanleiding van het bezwaar van eiseres, bevestigd dat PS beoordelingsvrijheid heeft bij beantwoording van de vraag of er sprake van “spoedeisende of dringende provinciale belangen”. De commissie volgt PS ook in de stelling dat het spoedeisende en dringende provinciale belang kan liggen in de omstandigheid dat de doelstellingen van het Klimaatakkoord en de RESNH binnen een bepaalde tijd gehaald moeten worden. Volgens de commissie moet voor beantwoording van de vraag of sprake is van dringende en of spoedeisende belangen echter worden beoordeeld of het onmogelijk is de doelenstellingen uit het Klimaatakkoord en de RESNH te behalen zonder inwerkingtreding van de besluiten NH2020 en NH2022, en volgens de commissie is dit onvoldoende aannemelijk geworden. De commissie heeft in dit verband nog van belang geacht dat artikel 11, derde lid, van de Referendumverordening de mogelijkheid biedt om besluiten, ondanks dat daarover een referendum wordt gehouden, direct in werking te laten treden. Er kan gelet daarop dus met vergunningverlening op basis van de gewijzigde NH2020 en/of de vastgestelde NH2022 worden begonnen, ook als daarover een referendum wordt gehouden.
5. PS heeft het hiervoor genoemde advies niet gevolgd. PS stelt dat de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 5, tweede lid, aanhef en onder n, van de Referendumverordening mag worden toegepast als er door het houden van een referendum een reëel risico ontstaat dat de doelstellingen als geformuleerd in het Klimaatakkoord en RES niet op tijd worden behaald. Om het belang van het behalen van de klimaatdoelstellingen te illustreren heeft PS nog gewezen op de op 9 november 2022 door de Europese Commissie gepubliceerde noodverordening, die ook is vastgesteld vanwege het belang dat gehecht wordt aan het behalen van de klimaatdoelstellingen. Volgens PS zal het houden van een referendum leiden tot vertraging, omdat de inwerkingtreding van de besluiten NH2020 en NH2022 in beginsel door het houden van een referendum wordt opgeschort. Daarnaast zal het houden van een referendum leiden tot onzekerheid en die onzekerheid zal ook leiden tot vertraging van het traject dat moet leiden tot vergunningverlening. Het gehoor geven aan het referendumverzoek zal het behalen van de klimaatdoelstellingen volgens verweerder daarom ernstig bemoeilijken. Vergunningverlening voor de ongeveer 14 windturbines in Noord-Holland Noord en ongeveer 28 in Noord-Holland Zuid (als afgesproken in de RES NH ) vóór 1 januari 2025 komt dan in gevaar.
Standpunten partijen in beroep
6.
Volgens eiseres is er geen dringend of spoedeisend provinciaal belang dat in de weg staat aan het houden van een referendum over het versoepelen van de eisen die worden gesteld aan windturbines. De besluiten NH2020 en NH2022 zijn helemaal niet nodig om de provinciale of landelijke klimaatdoelstellingen te halen. De doelstellingen voor hernieuwbare energie voor 2030 kunnen worden volgens eiseres ook zonder die besluiten worden gehaald. Daarnaast heeft verweerder volgens eiseres onvoldoende onderbouwd dat initiatiefnemers terughoudend zullen opereren als een referendum wordt toegestaan.
Volgens eiseres is er geen dringend of spoedeisend provinciaal belang dat in de weg staat aan het houden van een referendum over het versoepelen van de eisen die worden gesteld aan windturbines. De besluiten NH2020 en NH2022 zijn helemaal niet nodig om de provinciale of landelijke klimaatdoelstellingen te halen. De doelstellingen voor hernieuwbare energie voor 2030 kunnen worden volgens eiseres ook zonder die besluiten worden gehaald. Daarnaast heeft verweerder volgens eiseres onvoldoende onderbouwd dat initiatiefnemers terughoudend zullen opereren als een referendum wordt toegestaan.
7. In beroep heeft PS zijn standpunt nog nader toegelicht door er op te wijzen dat de provinciale klimaatdoelstellingen als opgenomen in de RESNH tot stand zijn gekomen na participatie met bewoners, bedrijven, netbeheerders en belangenorganisatie en vastgesteld door PS en alle gemeenteraden en algemene besturen van waterschappen. Uitgangspunt daarbij is onder meer geweest dat er voor het behalen van de doelstellingen als opgenomen in het Klimaatakkoord een uitbreiding van de energiewinning door wind-op-land nodig is, dat de NH2020 moet worden gewijzigd en de NH2022 moet worden vastgesteld om dat mogelijk te maken, en dat vergunningverlening op basis van de gewijzigde NH2020 en vastgestelde NH2022 vóór 1 januari 2025 moet plaatsvinden. Door het houden van een referendum komt het tijdig behalen van de doelstellingen uit het Klimaatakkoord in gevaar, omdat het houden van een referendum tijd kost en het houden van een referendum bij initiatiefnemers en gemeenten zal leiden tot onzekerheid en uitstel van maatregelen.
Juridisch kader
8.1
Artikel 5, tweede lid, aanhef en onder n, van de Referendumverordening luidt als volgt: geen referendum kan worden gehouden over een besluit waarvan de inwerkingtreding of uitvoering niet kan worden uitgesteld vanwege de ermee gemoeide spoedeisende of dringende provinciale belangen.
8.2
Artikel 11, derde lid, van de Referendumverordening luidt als volgt:
3.Indien de inwerkingtreding van een besluit waarover een referendum kan worden gehouden, geen uitstel kan lijden, kunnen Provinciale Staten de inwerkingtreding in afwijking van het vorige lid bepalen, onverminderd de mogelijkheid over het besluit een referendum te houden.
Overwegingen van de rechtbank
9. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat hij bij de toepassing van het bepaling van artikel 5, tweede lid, aanhef en onder n, van de Referendumverordening beoordelingsruimte heeft, omdat het aan hem is om aan de in de hiervoor genoemde bepaling opgenomen begrippen een nadere invulling te geven. Het is dus aan verweerder om een afweging te maken waarbij een terughoudende rechterlijke toetsing past.
Mocht verweerder zich op het standpunt stellen dat sprake is van spoedeisende/dringende redenen van provinciale belang ?
10.1
Uit het Klimaatakkoord volgt onder meer dat vóór 2030 dient te worden gekomen tot een toename van de energiewinning door windturbines op land. De provincie Noord Holland heeft zich in dat kader in de RES NH verbonden tot productie van 0,43 Twh extra energie afkomstig van wind-op-land. Verder volgt uit het Klimaatakkoord dat vergunningverlening voor hernieuwbare energie op land, dus ook voor de extra windturbines, vóór 1 januari 2025 dient plaats te vinden.
10.2
Dat PS het behalen van de in de RES NH uitgewerkte doelstellingen uit het Klimaatakkoord en het in verband daarmee vóór 1 januari 2025 verlenen van vergunningen (voor de benodigde extra windturbines voor wind-op-land) aanmerkt als spoedeisend/dringend provinciaal belang komt de rechtbank daarom niet onredelijk voor. De stelling van eiseres dat de winning van hernieuwbare energie al zodanig is toegenomen en door technische ontwikkelingen nog zoveel verder zal toenemen dat geen extra wind-op-land meer nodig is, doet hieraan, wat hier ook van zij, niet af. Die stelling ziet op de eerder door de provincie in het kader van de RES NH gemaakte (beleids-)keuze voor 0,43 Twh extra wind-op-land om de doelstellingen uit het Klimaatakkoord te halen. De RES NH staat vast, evenals het feit dat voor de daarvoor benodigde extra windturbines vóór 1 januari 2025 vergunningen moeten worden verleend. Verweerder kon zich naar het oordeel van de rechtbank daarom in redelijkheid op het standpunt stellen dat het behalen van de in de RES uitgewerkte doelstellingen uit het Klimaatakkoord van spoedeisend/dringend provinciaal belang is dat aan het houden van een referendum in de weg kan staan.
Kan de inwerkingtreding van de gewijzigde NH2020 en vastgestelde NH 2022 worden uitgesteld ?
11.1
Verweerder heeft gesteld dat het houden van een referendum zal leiden tot tenminste een jaar vertraging in het traject dat moet leiden tot vergunningverlening voor de extra windturbines, omdat het houden van een referendum volgens verweerder in ieder geval een jaar (of meer) in beslag zal nemen. Daarbij heeft verweerder gesteld dat er, zeker bij een jaar vertraging, een reële kans is dat de doelstellingen voor wind-op-land uit het Klimaatakkoord en de in de RESNH daarover gemaakte afspraken niet zullen worden gehaald. Verweerder heeft hierover toegelicht dat het bestemmen en vergunnen van windparken een precair en kostbaar proces is, waarbij genoeg tijd en ruimte moet zijn voor uitgebreide participatie en zorgvuldig onderzoek. Daarnaast vreest verweerder dat, als onzekerheid bestaat over de regels die gelden voor nieuwe windturbines, er zal worden gewacht met het doen van onderzoek naar locaties, het opstarten van participatie, het initiëren van bestemmingsplanprocedures en het aanvragen van omgevings-vergunningen. Om de klimaatdoelstellingen te halen, en de in het kader daarvan gestelde deadline om de daarvoor benodigde vergunningen voor wind-op-land vóór 1 januari 2025 te verlenen, moet daarom de inwerkingtreding van de wijziging van NH2020 en vaststelling van NH2022 niet worden uitgesteld.
11.2
Dat verweerder zich, gelet hierop, op het standpunt heeft gesteld dat de wijziging van NH2020 en vaststelling van NH2022 niet kan worden uitgesteld, komt de rechtbank niet onredelijk voor. De stelling van eiseres dat verweerder door zijn eigen te trage handelen in tijdnood lijkt te zijn gekomen, en haar stelling dat de onzekerheid over de geldende regels voor nieuwe windturbines geen beletsel is geweest bij de ontwikkeling van windturbines aan de NoorderIJplas in Amsterdam, maakt dit, wat hier ook van zij, niet anders. Feit blijft immers dat ten tijde van het primaire besluit van 23 mei 2022 nog een heel traject moest worden doorlopen en niet onaannemelijk is dat deze termijn bij onzekerheid over de geldende regelgeving te kort zal zijn om alle benodigde vergunningen vóór 1 januari 2025 te verlenen.
Had verweerder gebruik moeten maken van artikel 11, derde lid, van de Referendumverordening ?
12. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen is niet onaannemelijk dat het houden van een referendum tot vertraging zal leiden bij het verlenen van de vergunningen. Als uitgestelde inwerkingtreding van de wijziging van de NH2020 en vaststelling van NH2022 achterwege blijft is dit niet anders. Dat verweerder gelet hierop geen gebruik heeft willen maken van zijn bevoegdheid om een referendum te houden en daarbij te bepalen dat de besluiten NH2020 en NH2022 toch direct in werking treden, komt de rechtbank daarom niet onredelijk voor.
Conclusie en gevolgen
13. Omdat het beroep ongegrond is, blijft de weigering om een referendum te houden in stand.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat daarom geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van Putten, rechter, in aanwezigheid van
mr. E. Degen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 december 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.