Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 23/2119
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 november 2023 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. K. van der Leij),
en
de burgemeester van de gemeente Haarlem
(gemachtigde: mr. A.F. van Heusden).
Inleiding
De burgemeester heeft bij besluit van 9 december 2021 gewijzigde voorschriften aan de vergunning van eiseres voor het exploiteren van een seksinrichting verbonden.
Met het bestreden besluit van 6 februari 2023 op het bezwaar van eiseres heeft de burgemeester dat besluit in stand gelaten, maar de grondslag gewijzigd, de motivering aangevuld en de voorwaarde toegevoegd dat het besluit één jaar na de datum van het besluit in werking treedt.
De burgemeester heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 4 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen [naam 2] (directeur van eiseres), de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de burgemeester.
Totstandkoming van het besluit
1. Eiseres exploiteert een seksinrichting ( [naam 1] ). Zij is al sinds [jaar] gevestigd in Haarlem. Vanaf 2011 beschikt eiseres over een ontheffing van de sluitingstijden, die op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening Haarlem (APV) gelden voor onder andere seksinrichtingen. Zo kan uit de voorschriften bij de vergunningsverlening van 10 augustus 2017 worden opgemaakt dat eiseres van maandag tot en met donderdag op vrijdag tot 02:00 uur geopend mag zijn en van vrijdag op zaterdag en zaterdag op zondag tot 04:00 uur.
2. Op 29 november 2019 is een wijziging van de APV in werking getreden, waarmee hoofdstuk 3 “regulering prostitutie, seksbranche en aanverwante onderwerpen” is aangepast. Met deze wijziging is (blijkens het collegevoorstel [1] ) beoogd meer grip te krijgen op de prostitutiebranche. Het uiteindelijke doel hiervan is misstanden en dan met name de dwang en uitbuiting in de prostitutiebranche te verminderen. De positie van de sekswerker wordt versterkt doordat de verplichtingen van exploitanten van seksbedrijven worden vergroot zoals een verplicht bedrijfsplan dat is gericht op verbetering van de rechten van sekswerkers, het voorkomen van mensenhandel en bescherming van de veiligheid en gezondheid. Om waterbedeffecten als gevolg van strenge regulering en toezicht op de prostitutiebranche in de eenheid Noord-Holland tegen te gaan en de beheersbaarheid van de prostitutiebranche te optimaliseren, is een uniforme APV-regeling van prostitutie en eenduidige bestuurlijke handhaving door gemeenten in de eenheid Noord-Holland noodzakelijk.
3. In het kader van deze wijziging heeft de burgemeester bij het primaire besluit de vergunningsvoorwaarden gewijzigd.
4. De bezwaaradviescommissie achtte de motivering van de burgemeester om geen gebruik te maken van de bevoegdheid om de openingstijden anders vast te stellen – ook na een nadere toelichting – onvoldoende.
Beslissing op bezwaar
5. De burgemeester heeft de motivering in het bestreden besluit aangevuld door het overnemen van het memo dat door de afdeling Vergunningen, Toezicht & Handhaving was opgesteld. Daarin is aangegeven dat in 2017 uit rapportages van de Nationaal Rapporteur mensenhandel bleek dat er nog steeds sprake is van misstanden in de gereguleerde en ongereguleerde seksbranche. Naar aanleiding hiervan is in de regio afgesproken het prostitutiehoofdstuk in APV te actualiseren en aan te scherpen. Om regionaal zoveel mogelijk greep te krijgen op de branche is besloten eenduidig deze tijden te hanteren. De gemeente Haarlem is regiogemeente en de burgemeester is dan ook regioburgemeester. Het is niet gepast dat de regiogemeente gebruik maakt van de afwijkingsbevoegdheid. Het is belangrijk dat de regionale afspraak wordt gehandhaafd. Daarnaast is ook het toezicht bij de gemeente belegd, maar Handhaving werkt in de regel niet ’s nachts. Alles afwegende is er geen aanleiding om gebruik te maken van de bevoegdheid om afwijkende sluitingstijden vast te stellen voor eiseres.
Beroepschrift
6. Eiseres voert aan dat de burgemeester op gronden die de beslissing niet kunnen dragen geen gebruik heeft gemaakt van zijn discretionaire bevoegdheid van artikel 3:12, lid 2 van de APV om voor eiseres geen gewijzigde openingstijden vast te stellen. Daarmee is ten onrechte het jarenlange beleid ten aanzien van de immer toegestane gewijzigde (latere) sluitingstijden voor eiseres ten onrechte doorbroken. Het enkele feit dat Haarlem regiogemeente en de burgemeester dientengevolge regioburgemeester is, is onvoldoende om aan te nemen dat het niet gepast zou zijn geen gebruik (meer) te maken van de afwijkingsbevoegdheid. Dit klemt te meer nu eiseres een unieke positie bekleedt nu zij als enige in de gemeente en regio over een drank- en horecavergunning beschikt en er nimmer sprake is geweest van overlast of dat er enige aanwijzing zou zijn voor het bestaan van misstanden zoals bijvoorbeeld mensenhandel. Eiseres voert verder aan dat zij voor haar exploitatie in belangrijke mate afhankelijk is van de nachtelijke uren.
Verweerschrift
7. De burgemeester stelt zich op het standpunt dat, gelet op het zwaarwegende belang dat is gediend met de aanscherping van de regels voor de prostitutiebranche, is besloten de vergunning te wijzigen en in overeenstemming te brengen met de nu geldende regeling voor sluitingstijden. De burgemeester heeft geen signalen dat er sprake is van misstanden rondom eiseres of één van de andere vergunde seksinrichtingen in Haarlem. Dat is ook niet de reden van het beperken van de openingstijden. Er is in zijn algemeenheid sprake van misstanden binnen het sekswerk en het behoort tot de verantwoordelijkheid van de gemeenten om het sekswerk te reguleren. Deze regels hebben hun weerslag gekregen in de APV. Daarbij is sprake van een samenhangend stelsel van regels dat in zijn geheel is opgenomen om overlast en misstanden te voorkomen.
Het enkele feit dat eiseres al geruime tijd over een vergunning met ruimere openingstijden beschikt is onvoldoende om deze situatie te handhaven. Met de inwerkingtreding van nieuwe regels komen deze immers ook te gelden voor bestaande situaties. Het is niet wenselijk dat er onderscheid ontstaat tussen bestaande en nieuwe situaties.
Verder valt niet in te zien waarom een drank- en horecavergunning aanleiding zou geven tot soepeler regels. Eiseres is een seksinrichting en dient daarom aan de eisen voor seksinrichtingen te voldoen.
Het enkele feit dat eiseres al geruime tijd over een vergunning met ruimere openingstijden beschikt is onvoldoende om deze situatie te handhaven. Met de inwerkingtreding van nieuwe regels komen deze immers ook te gelden voor bestaande situaties. Het is niet wenselijk dat er onderscheid ontstaat tussen bestaande en nieuwe situaties.
Verder valt niet in te zien waarom een drank- en horecavergunning aanleiding zou geven tot soepeler regels. Eiseres is een seksinrichting en dient daarom aan de eisen voor seksinrichtingen te voldoen.
Beoordeling door de rechtbank
8. De rechtbank stelt vast dat waar het gaat om de sluitingstijden van seksinrichtingen geen wijziging heeft plaatsgehad in de APV die op 29 november 2019 in werking is getreden ten opzichte van de APV, die daarvoor gold. In de respectievelijke bepalingen is namelijk het volgende vastgelegd over de sluitingstijden.
9. In de APV die gold tot 29 november 2019 was in artikel 3:6 het volgende bepaald:
1. Het is verboden een seksinrichting voor bezoekers geopend te hebben en daarin bezoekers toe te laten of te laten verblijven:
in de nachten van vrijdag op zaterdag en van zaterdag op zondag van 01.00 uur tot 07.00 uur;
de overige nachten van 00.30 uur tot 07.00 uur.
2. Het bevoegd gezag kan voor aangewezen delen en straten van de gemeente andere sluitingstijden vaststellen.
3. Het is bezoekers van een seksinrichting verboden zich daarin te bevinden gedurende de tijd dat die seksinrichting krachtens het eerste lid of tweede lid, dan wel krachtens artikel 3:7, eerste lid, gesloten dient te zijn.
(…)
10. Met ingang van 29 november 2019 luidt artikel 3:12 van de APV, dat onder meer handelt over de sluitingstijden van seksinrichtingen:
1. Het is verboden een seksinrichting voor bezoekers geopend te hebben en daarin bezoekers toe te laten of te laten verblijven:
in de nachten van vrijdag op zaterdag en van zaterdag op zondag van 01.00 uur tot 07.00 uur;
de overige nachten van 00.30 uur tot 07.00 uur,
tenzij bij vergunning anders is bepaald.
tenzij bij vergunning anders is bepaald.
2. Het bevoegd bestuursorgaan kan voor een afzonderlijke seksinrichting andere sluitingstijden vaststellen.
3. Het is bezoekers van een seksinrichting verboden zich daarin te bevinden gedurende de tijd dat die inrichting gesloten dient te zijn voor bezoekers.
4. Het is de exploitant en de beheerder verboden personen die nog niet de leeftijd van 18 jaar hebben bereikt toe te laten of te laten verblijven in een seksinrichting.
5. Het is de exploitant en de beheerder verboden een sekswerker te laten verblijven in een seksrichting tussen 01.30 en 06.30 uur.
11. Vergelijking van de bepalingen wijst uit dat wel een wijziging is doorgevoerd in de bevoegdheid van de burgemeester om bij vergunning anders te bepalen en/of voor een afzonderlijke seksinrichting andere sluitingstijden vast te stellen.
12. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de burgemeester in redelijkheid geen gebruik heeft gemaakt van zijn afwijkingsbevoegdheid van artikel 3:12, tweede lid, van de APV. In dat kader overweegt de rechtbank het volgende.
13. De doelen van de aanscherping van de APV staan niet ter discussie. Het gaat – heel kort gezegd – om het tegengaan / voorkomen van misstanden in de seksbranche, zoals mensenhandel en uitbuiting van sekswerkers. In het collegevoorstel is benadrukt dat regionale afstemming van de bepalingen in de verordeningen noodzakelijk is om waterbedeffecten tegen te gaan en de beheersbaarheid van de prostitutiebranche te optimaliseren en dat eenduidige bestuurlijke handhaving daarbij van belang is. De belangrijkste wijzigingen betreffen de ter bescherming van de sekswerkers opgenomen leeftijdsgrens van 21 jaar, de eis dat de exploitant of beheerder niet mag zijn veroordeeld voor gewelds- of zedendelicten of betrokken mag zijn geweest bij mensenhandel, en het opleggen van verplichtingen aan de exploitant ter bescherming van het welzijn en de gezondheid van de sekswerkers, waardoor betere controle op de leef- en werkomstandigheden van de sekswerkers mogelijk is.
14. Eiseres heeft te kennen gegeven zich geheel in de hier geschetste doelen te kunnen vinden en heeft ook geen moeite met de aangescherpte bepalingen. Zij heeft echter gemotiveerd betwist dat de sluitingstijden bijdragen aan het bereiken van die doelen.
15. Verder heeft eiseres haar unieke positie in Haarlem en de regio benadrukt. Haar gasten verblijven langere tijd in de club, omdat zij eerst een drankje nuttigen en vervolgens beslissen of zij met een dame een kamer willen gebruiken. Eiseres heeft toegelicht dat dit tot gevolg heeft dat zij haar omzet voornamelijk in de late uren maakt. Zo rond 23.30 uur begint het te lopen, aldus eiseres. Om het bedrijf rendabel te exploiteren zijn die late uren daarom voor eiseres van groot belang.
15. Eiseres heeft er ter zitting verder nog op gewezen dat de sluitingstijden voor seksinrichtingen in bijvoorbeeld de APV van de gemeente Alkmaar en van de gemeente Amsterdam veel ruimer zijn dan die in Haarlem.
15. Gevraagd naar het doel van de sluitingstijden in het licht van de doelen van de aanscherping van het prostitutiehoofdstuk van de APV heeft de (gemachtigde van de) burgmeester ook ter zitting niet kunnen aangeven op welke wijze de sluitingstijden zouden bijdragen aan het bereiken van die doelen, behalve dat de sluitingstijden onderdeel van het hele pakket aan maatregelen vormen. De rechtbank kan dat niet zonder meer volgen. Van een regionale afstemming op het punt van sluitingstijden van seksinrichtingen is niet gebleken. De sluitingstijden lijken zelfs in het geheel geen onderwerp van gesprek te zijn geweest. Eiseres heeft onweersproken gesteld dat de sluitingstijden voor seksinrichtingen in Alkmaar en Amsterdam veel ruimer zijn dan in Haarlem. Van regionale afspraken op grond waarvan de burgemeester zich verplicht zou kunnen voelen vast te houden aan de sluitingstijden zoals neergelegd in de APV vanwege de voorbeeldfunctie die hij als regioburgemeester heeft, is ook overigens niet gebleken.
In het licht van het voorgaande ziet de rechtbank niet – zonder een steekhoudende nadere motivering, die ontbreekt – dat de burgemeester in redelijkheid geen gebruik kan maken van zijn afwijkingsbevoegdheid. Daarbij heeft de rechtbank betrokken dat de (economische) belangen van eiseres bij ruimere openingstijden nadrukkelijk meegewogen hadden moeten worden. Gezien de toelichting van eiseres over haar bedrijfsvoering acht de rechtbank het niet onaannemelijk dat zij in belangrijke mate afhankelijk is van de late / nachtelijke uren. Ook de omstandigheid dat eiseres geruime tijd beschikt over een ontheffing van de sluitingstijden en dat niet ter discussie staat dat er zich bij eiseres nimmer problemen hebben voorgedaan had in de afweging meer gewicht in de schaal hebben moeten leggen.
In het licht van het voorgaande ziet de rechtbank niet – zonder een steekhoudende nadere motivering, die ontbreekt – dat de burgemeester in redelijkheid geen gebruik kan maken van zijn afwijkingsbevoegdheid. Daarbij heeft de rechtbank betrokken dat de (economische) belangen van eiseres bij ruimere openingstijden nadrukkelijk meegewogen hadden moeten worden. Gezien de toelichting van eiseres over haar bedrijfsvoering acht de rechtbank het niet onaannemelijk dat zij in belangrijke mate afhankelijk is van de late / nachtelijke uren. Ook de omstandigheid dat eiseres geruime tijd beschikt over een ontheffing van de sluitingstijden en dat niet ter discussie staat dat er zich bij eiseres nimmer problemen hebben voorgedaan had in de afweging meer gewicht in de schaal hebben moeten leggen.
18. Het voorgaande leidt tot het oordeel dat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd waarom geen gebruik is gemaakt van deze afwijkingsbevoegdheid. In wat de burgemeester naar voren heeft gebracht ziet de rechtbank geen grond gelegen er geen gebruik te maken.
Conclusie en gevolgen
19. Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:12 van de Awb. Dit betekent dat het bestreden besluit een deugdelijke motivering ontbeert. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit voor zover daarbij geen gebruik gemaakt is van de afwijkingsbevoegdheid met betrekking tot de sluitingstijden. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit voor zover dat wordt vernietigd in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. Dit omdat het gaat om het al dan niet gebruik maken van een discretionaire bevoegdheid. Bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar moet de burgemeester kenbaar in de beoordeling betrekken de gevolgen voor eiseres, afgezet tegen het belang van de sluitingstijden in het licht van de doelen die met de wijziging van de APV beoogd zijn.
19.1.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat de burgemeester een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft de burgemeester hiervoor zes weken.
19.2.
Omdat het beroep gegrond is moet de burgemeester het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.
De burgemeester moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 6 februari 2023 voor zover daarin is beslist dat geen gebruik gemaakt wordt van de afwijkingsbevoegd ten aanzien van de sluitingstijden;
- draagt de burgemeester op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat de burgemeester het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt de burgemeester tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van Putten, rechter, in aanwezigheid van mr. J.H. Bosveld, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 november 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.