Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: 21/3301
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 november 2022 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats] , eiser
gemachtigde: mr. H. Elmas, advocaat te Zaandam,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zaanstad, verweerder
gemachtigde: mr. Y. Kliphuis, advocaat te Hoofddorp.
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen een bij besluit van 29 september 2020 aan eiser opgelegde last onder dwangsom en het besluit tot verlenging van de begunstigingstermijn van 15 april 2021 [1] , bij welke besluiten verweerder bij zijn besluit op bezwaar van 28 juli 2021 is gebleven. Voorts ligt ter beoordeling voor het besluit van verweerder in dat besluit op bezwaar geen dwangsom wegens – gesteld – niet tijdig beslissen op dat bezwaar toe te kennen.
1.2
Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
1.3
De rechtbank heeft de beroepen op 14 juni 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder, vergezeld van diens kantoorgenoot mr. S.E.H. van Thoor. Namens verweerder zijn tevens verschenen H.A. Bottema (jurist afdeling handhaving, in dienst van verweerder) en mr. K. Hoogenboom (jurist afdeling vergunningen, in dienst van verweerder). Het beroep is gelijktijdig behandeld met twee andere beroepen van eiser, die zijn geregistreerd onder zaaknummers 21/3300 (aanvraag omgevingsvergunning) en 21/3302 (verzoek openbaarmaking).
1.4
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst, omdat nog een beslissing moest worden genomen over het 8:29-verzoek dat verweerder één dag voor de zitting ten aanzien van (delen van) vijf stukken had ingediend en waarvan verweerder de stukken eerst ter zitting in een gesloten envelop heeft overgelegd.
1.5
Op 26 juli 2022 heeft de rechtbank in andere samenstelling het 8:29-verzoek van verweerder toegewezen en bepaald dat beperking van de kennisneming van (delen van) de vijf stukken waarop het verzoek ziet, gerechtvaardigd is. Eiser heeft de rechtbank – zo begrijpt de rechtbank zijn uitlating - toestemming verleend om die stukken bij de beoordeling te betrekken.
1.6
Bij brief van 9 september 2022 heeft de rechtbank, na partijen de gelegenheid te hebben gegeven mee te delen of een nadere zitting werd gewenst, het onderzoek gesloten.
Totstandkoming van de besluiten
2.1
Eiser is op [datum 1] 1999 eigenaar geworden van het perceel met de kadastrale aanduiding gemeente [plaats] sectie I [nummer 1] , dat nadien kadastraal is gesplitst in de percelen met de kadastrale aanduiding gemeente [plaats] sectie I nummer [nummer 2] en gemeente [plaats] sectie I nummer [nummer 3] . Op het perceel met nummer [nummer 2] staat een gebouw met twee bouwlagen. Op grond van een besluit van 11 mei 2012 heeft verweerder aan de onderste bouwlaag het huisnummer 17A en aan de verdieping huisnummer 17B toegekend. Op het perceel met nummer [nummer 3] staat een gebouw met één bouwlaag, waaraan bij voornoemd besluit van 11 mei 2012 het huisnummer 17C is toegekend. Nadat eiser eigenaar is geworden, is de bovenverdieping van het gebouw met de huisnummers 17A en 17B dat aan een zijde van een schuin (pannen)dak was voorzien, uitgebouwd tot rechtop gaande wanden. In de gebouwen zijn woonvoorzieningen aangebracht zodat elk bouwlaag met eigen huisnummer een (zelfstandige) woning vormt. Die woningen zijn na de aanpassingen ook alle bewoond (geweest). Voor de veranderingen en uitbreiding van de panden heeft eiser indertijd geen bouwvergunning (of omgevingsvergunning) verkregen.
2.2
Op 6 februari 2020 heeft een toezichthouder van verweerder geconstateerd dat op het achtererf van het perceel aan de [adres 1] 17 te [plaats] twee gebouwen zijn opgericht waarin zich drie zelfstandige woningen bevinden, met de separate huisnummers 17A , 17B en 17C . Hij heeft voorts geconstateerd - en dat is ook niet in geschil - dat het bewonen van de gebouwen in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ (hierna: het bestemmingsplan), waarin de gronden zijn bestemd voor ‘Erven’.
2.3
Verweerder heeft bij het primaire besluit van 29 september 2020 eiser gelast om:
1) De gebouwen te verwijderen en verwijderd te houden, dan wel deze terug te brengen naar de oude staat zoals aangekocht in 1999 (garage-schuur);
2) De illegale bewoning te staken en gestaakt te houden. Dit betekent dat de woonvoorzieningen in de drie woningen aan de [adres 1] 17A , B en C te [plaats] permanent verwijderd moeten worden. Er mag geen woonkamer, keuken, wc en douche zijn. Alle voorzieningen ten behoeve van de bewoning moeten worden verwijderd en verwijderd worden gehouden, met uitzondering van de vergunde wc in de oude [adres 2] ( 17C ).
Wanneer eiser niet, niet volledig of niet aan deze last heeft voldaan, verbeurt hij volgens het besluit een dwangsom van € 50.000,- ineens. De begunstigingstermijn heeft verweerder bij het besluit van 15 april 2021 verlengd tot 31 december 2021, zodat eiser uiterlijk die dag aan de last moest hebben voldaan.
Beoordeling door de rechtbank
3.1
De rechtbank beoordeelt of verweerder de last onder dwangsom mocht opleggen. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiser heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
3.2
De rechtbank komt tot het oordeel dat verweerder de last mocht opleggen, maar dat de formulering van de last onder dwangsom in strijd is met de rechtszekerheid, omdat de formulering ervan (gedeeltelijk) onduidelijk is. Verweerder krijgt de gelegenheid om dit gebrek te herstellen. Dit is dan ook een tussenuitspraak als bedoeld in artikel 8:80a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt.
Is er sprake van een overtreding?
4.1
Verweerder stelt dat sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), omdat eiser zonder omgevingsvergunning bouwwerken heeft opgericht - althans heeft veranderd -, die in strijd met het bestemmingsplan voor bewoning worden gebruikt. Verweerder had ook artikel 2.3a [2] , eerste lid, Wabo aan zijn besluiten ten grondslag gelegd, maar ter zitting heeft verweerder aangegeven dat hij niet bedoeld heeft tegen overtreding van dat artikel op te optreden. Het gaat verweerder alleen om de bouwkundige wijzigingen die eiser of zijn toenmalige huurder na 1999 - zonder bouw- of omgevingsvergunning - heeft aangebracht en het gewijzigde gebruik dat sindsdien van de bouwwerken wordt gemaakt.
.
4.2
Eiser betwist niet dat het gebruik van de percelen [adres 1] 17A , B en C voor bewoning in strijd is met het bestemmingsplan. Verder heeft eiser ter zitting verklaard dat hij de twee gebouwen op het achtererf van de [adres 1] 17 in 1999 heeft aangekocht als opslag/werkplaats. Nummer 17A en B heeft hij als bedrijfsgebouw verhuurd aan [naam] tot 2001/2002. Toen [naam] het huurde heeft een aannemer dat gebouw verbouwd tot kantoor met kantine, de verdieping gewijzigd en de schuine kap recht opgetrokken. Ook zijn er op enig moment in beide gebouwen een keuken, douche en wc aangebracht. De zoon van eiser heeft de bovenverdieping van het gebouw op nummer 17A / B lange tijd bewoond na het vertrek van [naam] .
4.3
Niet is in geschil dat voor de verbouwing van de twee gebouwen geen bouw- of omgevingsvergunning is verleend en evenmin is gebleken dat die bouwactiviteiten vergunningvrij waren. Er is naast overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, Wabo vanwege het met het bestemmingsplan strijdige gebruik voor bewoning, dan ook sprake van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a, Wabo. Verweerder was daarom in beginsel bevoegd op te treden tegen deze overtredingen en daarvoor een last onder dwangsom op te leggen. Het is vervolgens de vraag of verweerder ook in dit geval van die bevoegdheid gebruik kon maken, of dat er bijzondere omstandigheden zijn die verweerder aanleiding hadden moeten geven van handhavend optreden af te zien. Dergelijke omstandigheden kunnen onder meer zijn gelegen in concreet zicht op legalisatie of indien handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Zijn er omstandigheden die verweerder aanleiding hadden moeten geven van handhaving af te zien?
5.1
Van concreet zicht op legalisatie is geen sprake. Eiser heeft met het oog op legalisatie wel een omgevingsvergunning aangevraagd, maar verweerder heeft deze buiten behandeling gesteld. Die buitenbehandelingstelling heeft de rechtbank bij uitspraak van heden in de zaak 21/3300 (aanvraag omgevingsvergunning) in stand gelaten. Bovendien heeft verweerder aangegeven dat hij geen medewerking wil verlenen aan het verlenen van een omgevingsvergunning voor gebruik voor bewoning in afwijking van het bestemmingsplan.
5.2
Eiser heeft verder gewezen op het tijdsverloop en zijn (hogere) leeftijd. Die argumenten noopten verweerder er niet toe van handhaving af te zien. Het enkele tijdsverloop is geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan verweerder van handhavend optreden diende af te zien. Zijn persoonlijke omstandigheden heeft eiser niet verder toegelicht. Daarom is niet gebleken dat die van zodanige aard zijn dat handhavend optreden in dit geval onredelijk is.
5.3
Er is daarom geen grond voor het oordeel dat verweerder geheel van handhavend optreden had moeten afzien. De beroepsgrond slaagt niet.
Is de opgelegde last onder dwangsom voldoende duidelijk en concreet?
6.1
Eiser voert aan dat verweerder hem met de last onder dwangsom heeft opgedragen de twee gebouwen op het achtererf te verwijderen, dan wel de situatie terug te brengen naar de staat en het gebruik ten tijde van de aankoop in 1999. Verweerder heeft echter geen stukken kunnen overleggen waaruit blijkt wat de in 1999 vergunde situatie was. Eiser en verweerder verschillen van mening over wat de staat en het gebruik in 1999 was. Nu verweerder dit niet met stukken heeft kunnen onderbouwen, stelt eiser dat de last onduidelijk, onuitvoerbaar en in strijd met de rechtszekerheid is. Door de last aldus te formuleren, is de last volgens eiser niet gericht op herstel en bestaat de mogelijkheid dat de situatie - wanneer aan de last wordt voldaan - wijzigt naar een nieuwe illegale situatie.
6.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit archiefonderzoek blijkt dat laatstelijk op [datum 2] 1956 een vergunning is verleend voor het maken van een wc, het aansluiten op een septic tank en het vervangen van een ton voor het gebouw op wat nu de [adres 1] 17C is. Op de bouwtekening behorende bij die vergunning staan twee gebouwen: een werkplaats (waarschijnlijk nu [adres 1] 17A en 17B ) en een [adres 2] (waarschijnlijk nu [adres 1] 17C ). Voor het oprichten van het gebouw dat nu waarschijnlijk de [adres 1] 17A en 17B vormt, is een vergunning aangetroffen uit 1922, die ziet op het bouwen van een schuur van 3 meter bij 3 meter. Voor het oprichten van een ‘ [adres 2] ’ ( [adres 1] 17C ) heeft verweerder geen vergunning aangetroffen. Voor het bouwen en gebruiken als woningen van deze twee gebouwen is evenmin een vergunning aangetroffen. Verder heeft eiser in 2000 een vergunning aangevraagd voor het uitbouwen en bewonen van wat nu de locatie [adres 1] 17A is. Die vergunning is geweigerd en de weigering is in bezwaar in stand gebleven. Wegens het verstrijken van de wettelijke bewaartermijnen zijn die stukken inmiddels vernietigd, zodat verweerder niet (meer) over die stukken beschikt. Het bestaan van die weigering en die vernietiging blijkt, aldus verweerder, uit een vernietigingslijst van het gemeentearchief. Eiser heeft de gebouwen gekocht in 1999 en weet dus in welke staat de gebouwen zich toen bevonden en kan ervoor kiezen de gebouwen weer naar die staat terug te brengen, of ervoor kiezen de gebouwen te verwijderen, aldus verweerder.
6.3
Deze beroepsgrond heeft alleen betrekking op het eerste onderdeel van de last onder dwangsom, en niet op het tweede onderdeel van de last, die ziet op het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de gebouwen voor bewoning. De rechtbank is het met eiser eens dat onderdeel 1 van de last onvoldoende duidelijk is geformuleerd, voor zover het gaat om het ‘terugbrengen naar de oude staat zoals aangekocht in 1999 (garage-schuur)’. Daarmee heeft verweerder niet omschreven met welke aanpassingen eiser aan de last heeft voldaan. De last is in zoverre in strijd met de rechtszekerheid, nu voorafgaand aan acties van eiser onduidelijk is wanneer verweerder vindt dat eiser aan de last heeft voldaan. Dat eiser de gebouwen in 1999 heeft aangekocht en dus zou moeten weten hoe de gebouwen er destijds bij stonden, is onvoldoende om de last te kunnen executeren. De last is met de huidige formulering onvoldoende controleerbaar en voor discussie vatbaar. De beroepsgrond slaagt in zoverre. De rechtbank wijst er daarbij op dat verweerder ter zitting nog heeft bevestigd, dat hij van eiser, tenzij eiser overgaat tot het volledig verwijdering van de bouwwerken, niet meer verlangd dan dat de bouwwerken en het gebruik daarvan in de staat worden gebracht zoals die in 1999 bestond en niet verder terugkijkt naar mogelijke eerdere overtredingen.
Is de begunstigingstermijn onredelijk kort?
7.1
Eiser voert aan dat de oorspronkelijke begunstigingstermijn 26 weken bedroeg en dat hij heeft gevraagd om verlenging daarvan. Ten onrechte heeft verweerder niet het handhavingsbesluit gewijzigd/gerepareerd, maar heeft hij een separaat besluit tot verlenging van de begunstigingstermijn genomen. Hierdoor werd eiser gedwongen daar een zelfstandig bezwaarschrift tegen in te dienen. Omdat de bezwaarprocedure veel tijd in beslag heeft genomen, resteerde er uiteindelijk nog een (te) korte begunstigingstermijn.
7.2
Verweerder heeft de begunstigingstermijn vastgesteld conform zijn beleid [3] , waarin voor illegale bewoning van (bij)gebouwen een termijn van 26 weken is bepaald. Die termijn achtte verweerder voldoende lang om de illegale bewoning te (laten) staken en de voorgeschreven bouwkundige aanpassingen te laten uitvoeren. In het beleid wordt voor het uitvoeren van die bouwkundige aanpassingen een termijn van 1-12 weken gehanteerd. Met bezwaar en beroep wordt ingevolge het beleid geen rekening gehouden, omdat dit geen schorsende werking heeft. Verweerder is op grond van artikel 5:32a van de Awb bevoegd om de begunstigingstermijn te verlengen en heeft dat twee keer gedaan, omdat het legalisatieonderzoek langere tijd in beslag heeft genomen. Laatstelijk bij besluit van 15 april 2021 heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd tot 31 december 2021. Eiser had na het bestreden besluit dus nog 5 maanden over om aan de last te voldoen. Verweerder acht dit alleszins redelijk.
7.3
Voor de lengte van de begunstigingstermijn [4] geldt dat deze termijn, als die niet wezenlijk langer is dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen, de toetsing in rechte doorstaat.
7.4
De rechtbank stelt voorop dat er geen rechtsregel aan in de weg staat om bij een separaat besluit de begunstigingstermijn te verlengen. Eiser had daar in dit geval ook niet afzonderlijk bezwaar tegen hoeven maken, omdat de wijzigingsbesluiten op grond van artikel 6:19 Awb Pro in de bezwaarprocedure betrokken moesten worden. Een begunstigingstermijn van 29 september 2020, het primaire besluit, tot 31 december 2021 van totaal vijftien maanden is niet onredelijk kort, bezien in het licht van de handelingen die eiser moest verrichten om aan de last te voldoen. De beroepsgrond slaagt niet.
7.5
De rechtbank wijst hierbij nog wel op het volgende. Hiervoor heeft de rechtbank overwogen dat de last op een onderdeel onvoldoende duidelijk was geformuleerd. De rechtbank zal verweerder de gelegenheid geven dat gebrek te herstellen. Het ligt in de rede dat eiser voor een opnieuw geformuleerd deel van de last een navenant nieuwe termijn wordt gegund om daar aan te voldoen. Die termijn zal verweerder bij het herstel, als hij daar gebruik van maakt, dan ook nog moeten bepalen.
Is de dwangsom onredelijk hoog?
8.1
Ter zitting heeft eiser nog gesteld dat het wringt dat er maar één dwangsom van € 50.000,- is opgelegd voor de last als geheel.
8.2
Het is niet in strijd met het recht [5] om één dwangsom te verbinden aan een last die erop ziet dat meerdere handelingen moeten worden verricht om een of meer overtredingen ongedaan te maken. De rechtbank ziet in het aangevoerde, en ook gelet op de aard van de overtredingen in relatie tot de hoogte van de dwangsom, dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van de geschonden norm en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank merkt daar wel bij op dat, als eiser slechts aan een deel van de last voldoet en derhalve slechts een deel van de overtredingen ongedaan maakt, dat bij eventuele invordering reden kan zijn de invordering te beperken tot de bij de resterende overtreding passende dwangsom.
Zijn er dwangsommen verbeurd wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar?
9.1
Eiser heeft aangevoerd dat verweerder zijn bezwaar tegen de oplegging van een last onder dwangsom onvoldoende voortvarend heeft behandeld en dat de wettelijke beslistermijn is overschreden. Daarom is verweerder hem dwangsommen wegens het niet tijdig beslissen verschuldigd, aldus eiser.
9.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiser verweerder niet - effectief - in gebreke heeft gesteld wegens het niet tijdig beslissen en dat er daarom geen recht bestaat op uitbetaling van verbeurde dwangsommen.
9.3
Uit artikel 4:20d Awb volgt dat vóór een bestuursorgaan een dwangsom verbeurt, het in gebreke dient te zijn gesteld. Van een doeltreffende ingebrekestelling als bedoeld in artikel 4:17, derde lid, Awb is sprake als het bestuursorgaan na afloop van de wettelijke beslistermijn wordt aangemaand alsnog te beslissen.
9.4
Ter zitting is met partijen gesproken over de brief van 26 januari 2021, die volgens eiser als ingebrekestelling moet worden aangemerkt. Ten tijde van het verzenden en ontvangen van die brief was nog geen sprake van niet tijdig beslissen. Het primaire besluit dateert van 29 september 2020. Verweerder heeft gebruikt gemaakt van een adviescommissie als bedoeld in artikel 7:13 Awb Pro, waardoor de beslistermijn ingevolge artikel 7:10, eerste lid, Awb twaalf weken bedraagt na afloop van de bezwaartermijn van zes weken, die 10 november 2020 verstreek. Met de ontvangstbevestiging van 25 november 2020 heeft verweerder eiser ervan in kennis gesteld dat zijn bezwaar door een externe hoor- en adviescommissie zou worden behandeld en dat de beslistermijn zodoende twaalf weken bedraagt en dat verweerder die termijn met zes weken verlengt. Uitgaande van een aanvang van de beslistermijn op 11 november 2020, eindigde de termijn op 10 maart 2021. Dat betekent dat de ingebrekestelling van 26 januari 2021 is ingediend nog voordat de beslistermijn was verstreken en dus prematuur is. De brief van 26 januari 2021 heeft daarom als ingebrekestelling geen effect gesorteerd. Verweerder heeft dan ook geen dwangsommen verbeurd wegens niet tijdig beslissen op bezwaar.
Conclusie en gevolgen
10.1
Hetgeen eiser overigens nog heeft aangevoerd, kan aan voormelde beoordeling van de beroepsgronden niet af doen.
10.2
Gelet op hetgeen is overwogen in rechtsoverweging 6.3, kleeft er een gebrek aan het bestreden besluit. De rechtbank ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:51a Awb in de gelegenheid te stellen het genoemde gebrek in het dictum van het besluit te herstellen. Op grond van artikel 8:80a Awb doet de rechtbank een tussenuitspraak.
10.2
Om het genoemde gebrek te herstellen, dient verweerder de last, voor zover die betrekking heeft op de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a, Wabo (het zonder omgevingsvergunning verrichten van bouwactiviteiten) beter en duidelijker te formuleren, zodanig dat niet voor discussie vatbaar is wat eiser precies moet doen om aan de last te voldoen. De rechtbank wijst ook nog op overweging 7.5.
10.3
Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, Awb uiterlijk binnen twee weken aan de rechtbank meedelen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen.
10.4
De termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen, bepaalt de rechtbank op zes weken na verzending van deze uitspraak. Deze termijn is bindend, behoudens zeer uitzonderlijke omstandigheden. Indien verweerder meent meer tijd nodig te hebben voor herstel van het besluit, dient hij voor het verstrijken van de termijn gemotiveerd om verlenging te verzoeken. Eiser zal aansluitend in de gelegenheid worden gesteld om binnen vier weken schriftelijk zijn zienswijze te geven over de wijze waarop verweerder het gebrek heeft hersteld. Op grond van artikel 8:57, tweede lid, Awb zal de rechtbank in beginsel zonder tweede zitting een einduitspraak doen op het beroep.
10.5
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij nu nog geen beslissing neemt over vergoeding van het betaalde griffierecht en de proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken na de dag van verzending van deze tussenuitspraak, aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze tussenuitspraak het geconstateerde gebrek te herstellen met inachtneming van deze uitspraak en in het bijzonder rechtsoverwegingen 6.3 en 7.5;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin, rechter, in aanwezigheid van R.I. ten Cate, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 november 2022.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de einduitspraak in deze zaak.