ECLI:NL:RBNHO:2022:3699

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 21/2976

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 april 2022 in de zaak tussen

[eiser] , uit [woonplaats] , eiser

(gemachtigde: mr. W.J.M. Loomans, advocaat te Hoorn),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Enkhuizen, verweerder

(gemachtigde: mr. A. Olij).

Procesverloop

In het besluit van 18 februari 2021 (primair besluit) heeft verweerder de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een te plaatsen dakopbouw tussen twee bestaande kappen afgewezen.

In het besluit van 20 mei 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft het beroep op 1 maart 2022 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en M.A. Kunst.

Overwegingen

Feiten

1.1.

Op 12 januari 2021 heeft eiser een aanvraag omgevingsvergunning ingediend voor het plaatsen van een dakopbouw tussen twee bestaande kappen op het adres [locatie 1] . De aanvraag ziet op de activiteiten “bouwen” en “handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening”.

1.2.

Op het betreffende perceel geldt bestemmingsplan “Binnenstad en Havens” en het “Parapluplan Enkhuizen”. Het perceel heeft de bestemming “Horeca”.

1.3.

Op 13 april 2018 is een notariële akte opgemaakt waarmee een kwalitatieve verplichting is gevestigd voor de bedrijfsverplaatsing van de horecazaak van eiser van de [locatie 1] naar de [locatie 2] en het wijzigen van de bestemming van het perceel aan de [locatie 1] van “Horeca” naar “Wonen” in de vorm van één woning, zonder feitelijke of juridische splitsing in meerdere wooneenheden.

1.4.

In het besluit van 24 juli 2018 is een omgevingsvergunning verleend om het pand om te vormen tot één woonhuis. Het gebruik is met het besluit gewijzigd naar “Wonen”. Het bestemmingsplan moet nog aan deze wijziging worden aangepast.

Juridisch kader

2. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage en maakt onderdeel uit van deze uitspraak.

Aantal bouwlagen

3. De rechtbank stelt vast dat op het betreffende perceel een hoofdgebouw staat met daarachter twee bijbehorende bouwwerken met op beide bouwwerken een kap. Het bouwplan ziet op het verbinden van de kappen met een dakopbouw. Het gaat hier dus om een uitbreiding van een bijbehorend bouwwerk.

4. Dat betekent dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan als door het bouwplan een nieuwe bouwlaag ontstaat. Volgens het bestemmingsplan mag een bijbehorend bouwwerk namelijk uit niet meer dan één bouwlaag bestaan, tenzij het bestaande aantal meer is.^[1]De rechtbank dient dus de vraag te beantwoorden of er momenteel sprake is van twee bestaande bouwlagen en zo nee, of door het bouwplan een tweede bouwlaag ontstaat.

4.1.

Eiser meent dat er nu al twee bouwlagen bestaan, omdat de ruimtes onder de kappen ruim zijn. Ter zitting heeft eiser een filmpje laten zien van de ruimte onder één van de kappen.

4.2.

Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat er nu één bouwlaag bestaat. De ruimtes onder de twee kappen kunnen worden gezien als zolders en zolders zijn in het bestemmingsplan uitgesloten van het begrip bouwlaag. Het bouwplan voorziet volgens verweerder in het creëren van een nieuwe bouwlaag.

4.3.

Een bouwlaag is in het bestemmingsplan^[2]kortgezegd omschreven als een doorlopend en gelijkvloers gedeelte van een gebouw. Daarbij is ook uitdrukkelijk vermeld dat onder andere de zolder geen bouwlaag is. Er is niet gedefinieerd wat wordt verstaan onder een zolder. Daarom heeft de rechtbank aansluiting gezocht bij de betekenis van zolder in het normale taalgebruik. In het Van Dale woordenboek wordt het begrip “zolder” omschreven als: “bovenste verdieping van een gebouw, m.n. zo’n verdieping die nog min of meer bewoonbaar is, meestal onder een schuin dak en (deels) op stahoogte (vaak dienend als bergplaats of bewaarplaats).”

4.4.

Het gaat om de bovenste verdieping van de bijgebouwen. De daken van beide bijgebouwen eindigen in een punt en lopen aan drie kanten schuin af.
Beide zolders hebben een klein raampje aan de voorzijde. Op de bouwtekeningen, de foto’s en het filmpje is te zien dat slechts een beperkt gedeelte van de afzonderlijke verdiepingen op stahoogte is. Hierdoor zijn de ruimtes deels wellicht min of meer bewoonbaar, maar voor het grootste deel toch vooral geschikt als berg- of bewaarplaats. De ruimtes voldoen daarmee volledig aan de in het Van Dale woordenboek opgenomen omschrijving van het begrip “zolder”. De rechtbank is van oordeel dat deze ruimtes daarom moeten worden gezien als (berg)zolders. Overigens worden de ruimtes ook op de bouwtekeningen van de bestaande (begin)situatie aangeduid als bergzolder. Zoals verweerder terecht stelt, zijn zolders uitgesloten van het begrip bouwlaag. Deze benadering sluit ook aan bij de rechtspraak.^[3]In de beginsituatie is naar het oordeel van de rechtbank dan ook sprake van een bijbehorend bouwwerk met één bouwlaag.

4.5.

Omdat in de beginsituatie slechts sprake is van één bouwlaag, moet ook beoordeeld worden of door het bouwplan een nieuwe bouwlaag ontstaat. Partijen hebben ter zitting geen uitsluitsel kunnen geven over de afmetingen van de beoogde leefruimte en daarmee de gebruiksmogelijkheden van de nieuw te creëren ruimte. De rechtbank stelt op basis van de bouwtekeningen het volgende vast. De beide zolders behouden twee van de drie schuine kanten. De derde schuine kant wordt middels het bouwplan gedeeltelijk onderbroken door de verbinding tussen de twee zolders. De overige delen van deze schuine kant, blijven schuin. Er komen geen ramen bij. De nieuw te creëren ruimte lijkt daarmee nog steeds aan de in het Van Dale woordenboek opgenomen omschrijving van het begrip “zolder” te voldoen. Weliswaar wordt de ruimte vergroot, maar dat alleen maakt niet dat de ruimte daardoor niet meer onder het begrip “zolder” valt zoals dat in het normale taalgebruik wordt gebruikt. Dat kan wellicht anders zijn als de gebruiksmogelijkheden zodanig wijzigen door het bouwplan dat niet meer kan worden gesproken van een zolder^[4], maar dat blijkt onvoldoende uit het besluit. Verweerder heeft de aanvraag niet zonder nadere motivering en beschrijving van de nieuw te creëren ruimte kunnen afwijzen wegens het ontstaan van een tweede bouwlaag.

4.6.

Het voorgaande betekent dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 3:2 (zorgvuldigheidsbeginsel) en 7:12 (motiveringsbeginsel) van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.

Goede ruimtelijke ordening

5. Ten overvloede merkt de rechtbank nog op dat het bestemmingsplan voor het uitbreiden van bijbehorende bouwwerken van één naar twee bouwlagen geen mogelijkheden biedt om binnenplans af te wijken. De kruimelregeling^[5]biedt wel een afwijkingsmogelijkheid. Een omgevingsvergunning kan in zo’n geval slechts worden verleend, indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.

6. De goede ruimtelijke ordening dient ook beoordeeld te worden vanwege de beoogde hoogte in het bouwplan. Het bouwplan voorziet namelijk in een bijbehorend bouwwerk van 5.24 meter hoog. Uit het bestemmingsplan volgt echter dat een bijbehorend bouwwerk niet hoger mag zijn dan 5 meter.^[6]Het bouwplan is dus ook op dit punt in strijd met het bestemmingsplan.
Het bestemmingsplan voorziet evenwel in een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid van 10% voor gegeven maten en afmetingen.^[7]Verweerder mag daarom op deze wijze afwijken van het bestemmingsplan, als er geen strijd is met de goede ruimtelijke ordening.^[8]

7. Ondanks strijdigheden met het bestemmingsplan wat betreft de hoogte en voor zover van toepassing het aantal bouwlagen, kan verweerder dus besluiten een omgevingsvergunning te verlenen indien de activiteiten niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening.^[9]Dit is een bevoegdheid van verweerder. Hierbij heeft hij beleidsruimte. In dit geval heeft verweerder geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen. De bestuursrechter dient die beslissing terughoudend te toetsen. Dat wil zeggen dat de beoordeling beperkt is tot de vraag of verweerder in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om voor de activiteiten geen omgevingsvergunning te verlenen.^[10]

7.1.

Eiser stelt dat verweerder een onjuist toetsingskader heeft toegepast. Ter zitting heeft eiser aangegeven dat de goede ruimtelijke ordening moet worden getoetst aan de hand van de criteria genoemd in artikel 25.3 van het bestemmingsplan. Dat is kennelijk niet gebeurd, zodat het primaire en bestreden besluit volgens eiser onzorgvuldig tot stand zijn gekomen en onvoldoende zijn gemotiveerd. Verweerder heeft de goede ruimtelijke ordening in zijn geheel niet gemotiveerd en er is ook geen beleid. Verder wordt volgens eiser door verweerder ten onrechte gesteld dat het zichtcriterium geen rol speelt. Het bouwwerk is vanaf de weg niet zichtbaar en van strijd met goede ruimtelijke ordening is dan ook geen sprake.

7.2.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat meewerken aan het bouwplan een ongewenste precedentwerking schept. In het verweerschrift vult verweerder aan dat een nieuwe bouwlaag een nieuwe gebruiksfunctie creëert dat ongewenst gebruik, zoals een zelfstandige woonruimte, faciliteert. Dat is onwenselijk op die plaats in verband met de parkeerdruk in het centrum. Het verzoek tot splitsing van de [locatie 1] van eiser versterkt dat standpunt. Verder geeft verweerder aan dat het zichtcriterium in het algemeen een rol speelt, maar de strijd met de goede ruimtelijke ordening hier ziet op het faciliteren van bewoning wat onwenselijk wordt geacht. Daar speelt het zichtcriterium volgens verweerder geen rol bij.

7.3.

De rechtbank concludeert dat het bestreden besluit ook op dit punt onvoldoende is gemotiveerd. Verweerder moet bij een afwijzing zoals hier aan de orde een belangenafweging maken, waarbij de ruimtelijke effecten die optreden als gevolg van de gevraagde afwijking van het bestemmingsplan moeten worden afgewogen tegen de met de afwijking gediende belangen. De ruimtelijke effecten van wat al op grond van het bestemmingsplan is toegestaan, blijven daarbij buiten beschouwing. In het bestreden besluit is opgenomen dat op basis van artikel 2.12 van de Wabo in bepaalde gevallen aan de strijdigheid met het bestemmingsplan voorbij kan worden gegaan, maar alleen als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Of in dit specifieke geval strijd is met de goede ruimtelijke ordening wordt door verweerder niet voldoende gemotiveerd.

Dat verweerder in de besluitvorming heeft opgemerkt dat het bouwplan een ongewenste precedentwerking schept, is daarvoor onvoldoende. In het verweerschrift geeft verweerder een nadere motivering, maar ook die acht de rechtbank onvoldoende. Zoals door eiser op de zitting is aangegeven, is hij niet (meer) van plan om het huis te splitsen. Hij wil de ruimtes betrekken bij zijn woonhuis. Voor het splitsen van de woning is bovendien een afzonderlijke vergunning nodig van verweerder. Verweerder hoeft dan ook niet te vrezen voor ongewenst gebruik door de voorgenomen activiteit en invloed hiervan op de parkeerdruk in het centrum. Het enkele feit dat gesproken is over splitsing, maakt dat niet anders.

7.4.

De rechtbank merkt nog op dat artikel 25.3 van het bestemmingsplan niet relevant is voor de vraag of sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Los van het feit dat dit artikel betrekking heeft op de bestemming “Wonen” en de bestemming van het perceel nu nog “Horeca” is, gaat dit artikel over het afwijken van bouwregels in specifieke gevallen en niet over de goede ruimtelijke ordening.

7.5.

Het bestreden besluit is ook op dit punt in strijd met artikel 3:2 (zorgvuldigheidsbeginsel) en 7:12 (motiveringsbeginsel) van de Awb genomen. De beroepsgrond slaagt en de rechtbank vernietigt ook daarom het bestreden besluit.

Gelijkheidsbeginsel en vertrouwensbeginsel

8.1.

Het beroep van eiser op het gelijkheidsbeginsel, waarbij hij verwijst naar de [locatie 3] en [locatie 4] slaagt niet. Uit de door verweerder overgelegde foto’s en motivering volgt dat het bij [locatie 3] gaat om een uitbreiding van een hoofdgebouw en bij [locatie 4] om een schijnkap. Omdat daaruit volgt dat geen sprake is van gelijke gevallen hoeft verweerder hier geen rekening mee te houden bij zijn besluitvorming.

8.2.

Voor zover eiser een beroep heeft gedaan op het vertrouwensbeginsel, slaagt dit beroep niet, omdat dit onvoldoende is onderbouwd.

Conclusie

9.1.

Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit en bepaalt dat verweerder binnen zes weken na verzending van deze uitspraak en met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van eiser beslist.

9.2.

Nu het beroep gegrond is, krijgt eiser een vergoeding voor de proceskosten die hij heeft gemaakt. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, beide met een waarde per punt van € 759,-), bij een wegingsfactor 1. In totaal wordt € 1.518,- toegekend. Ook moet verweerder aan eiser het griffierecht van € 181,- vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- bepaalt dat verweerder binnen zes weken en met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van eiser beslist;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.518,-;

- bepaalt dat verweerder aan eiser het griffierecht van € 181,- vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.C de Haan, rechter, in aanwezigheid van mr. L. van Broekhoven, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 april 2022.

Griffier

Rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. U moet dit hogerberoepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.

Bijlage

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.1Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk,
(…)

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
(…)

Artikel 2.121. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:

a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:

1° met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,

2° in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of

3° in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;

(…)

Besluit omgevingsrecht

Bijlage II

Artikel 4

Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:

1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:

(…)

Bestemmingsplan Binnenstad en Havens

Regels

Artikel 1 Begrippen

14. bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;

17.
bouwlaag: een doorlopend gedeelte van een gebouw dat door op gelijke of bij benadering gelijke hoogte liggende vloeren of balklagen is begrensd, zulks met inbegrip van de begane grond en met uitsluiting van kruipruimte en/of kelder, zolder en bouwdelen met een inwendige hoogte minder dan 1,5 m;

34.
hoofdgebouw: een gebouw dat, gelet op de bestemming, zowel in ruimtelijk als in functioneel opzicht als belangrijkste bouwwerk op een bouwperceel kan worden aangemerkt

Artikel 14 Horeca

14.1

Bestemmingsomschrijving

De voor 'Horeca' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
(…)

woningen, uitsluitend zover bestaand;

bijbehorende bouwwerken bij woningen,

(…)

14.2

Bouwregels

(…)

b. Voor het bouwen van bijbehorende bouwwerken bij woningen op de begane grond gelden de volgende regels:
(…)

7. de bouwhoogte van een bijbehorend bouwwerk zal ten hoogste 5 m bedragen;

(…)

9. een bijbehorend bouwwerk zal uit niet meer dan 1 bouwlaag bestaan, dan wel het bestaande aantal indien dit meer is.

Artikel 25 Wonen

(…)

25.3

Bouwregels

Het bevoegd gezag kan, mits geen onevenredige aantasting plaatsvindt van:

de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden;
het straat- en bebouwingsbeeld;
de verkeersveiligheid;
de woonsituatie;
de cultuurhistorische en ruimtelijke waarden van het beschermde stadsgezicht als bedoeld in artikel 35,

bij een omgevingsvergunning afwijken van:

het bepaalde in lid 25.2, sub a, onder 2 en onder 6 en toestaan dat op het perceel Drie Groene Eikels 14 ten hoogste 2 woningen worden gebouwd, waarbij de goothoogte ten hoogste 6 m zal bedragen;

het bepaalde in lid 25.2, sub a, onder 5 en toestaan dat een hoofdgebouw wordt gebouwd met een diepte van ten hoogste 14 m;

het bepaalde in lid 25.2, sub a, onder 6 en toestaan dat een hoofdgebouw voor maximaal 50% van de gootlengte wordt voorzien van een hogere goothoogte tot ten hoogste 0,5 m onder de toegestane bouwhoogte;

het bepaalde in lid 25.2, sub a, onder 7 en toestaan dat een gebouw geheel of gedeeltelijk wordt voorzien van een plat dak of dat wordt afgeweken van de voorgeschreven kapvorm;

het bepaalde in lid 25.2, sub a, onder 8 door bij het teloor gaan van een als “karakteristiek” aangeduid bouwwerk een maatvoering voor te schrijven die aansluit bij de omgeving;

het bepaalde in lid 25.2, sub a, onder 9 en toestaan dat de gevelbreedte meer mag bedragen;

het bepaalde in lid 25.2, sub d, onder 1 en toestaan dat een erf- en terreinafscheiding met een bouwhoogte van ten hoogste 2 m vóór een naar de weg gekeerde zijde van een gebouw wordt gebouwd.

Artikel 43 Algemene afwijkingsregels