Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 20/6695
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 maart 2022 in de zaak tussen
Stichting Herstel Inheems Duin, uit Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. J.E. Dijk),
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland, verweerder
(gemachtigde: mr. H.A. Schordijk).
Procesverloop
Bij het op 21 april 2020 verzonden besluit (het primaire besluit) heeft verweerder een verzoek om handhaving van eiseres afgewezen.
Bij besluit van 13 november 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 25 november 2021 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [naam] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Het onderzoek ter zitting is geschorst teneinde verweerder nadere inlichtingen te laten inwinnen bij de Stichting Faunabeheereenheid Noord-Holland (FBE). Verweerder heeft op 9 december 2021 de door hem ontvangen reactie van de FBE van 3 december 2021 ingezonden. Eiseres heeft hierop op 20 december 2021 gereageerd.
Nadat partijen daarvoor toestemming hebben gegeven, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. In de bijlage zijn de relevante bepalingen uit de Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (de Habitatrichtlijn) en de Wet natuurbescherming (Wnb) opgenomen. De bijlage maakt onderdeel uit van deze uitspraak.
2.1
De FBE en de Stichting Faunabeheereenheid Zuid-Holland hebben samen het Faunabeheerplan damherten in het Noord- en Zuid-Hollandse duingebied 2016-2020 (het faunabeheerplan 2016) vastgesteld. Het duingebied omvat het Natura 2000-gebied Kennemerland-Zuid, dat zich over beide provincies uitstrekt en leefgebied van het damhert is. In Kennemerland-Zuid liggen onder meer de Amsterdamse Waterleidingduinen (de AWD). De provinciegrens loopt door de AWD. Volgens het faunabeheerplan bestond de populatie damherten in Kennemerland-Zuid in 2000 uit ongeveer 150 exemplaren en is de populatie toegenomen tot 3765 exemplaren in 2015, waarvan 3031 in de AWD. In het faunabeheerplan is voor het gebied AWD een streefstand van aantallen damherten opgenomen van 600-800. Verweerder heeft het faunabeheerplan op 17 november 2015 goedgekeurd.
2.2
De FBE heeft op grond van (toen nog) de Flora- en Faunawet (FFw) en onder meer met het oog op de in het faunabeheerplan 2016 voorgenomen regulatie van de populatie damherten bij verweerder een aanvraag ingediend om ontheffing te verlenen van de verboden voor het opzettelijk verontrusten en doden van damherten in het Noord-Hollandse gedeelte van de AWD. Bij besluit van 9 februari 2016 heeft verweerder de ontheffing van de voormelde verboden op grond van artikel 68 van de FFw verleend. In dit besluit is bepaald dat deze ontheffing beschikbaar is totdat een ondergrens is bereikt van 800 damherten in de AWD en dat de ontheffing geldt tot en met 17 november 2020. Het besluit van 9 februari 2016 is onherroepelijk geworden met de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3511.
2.3
In oktober 2018 heeft de Provincie Noord-Holland het Natura 2000 beheerplan
Kennemerland-Zuid 2018-2024 vastgesteld (het beheerplan). Het beheerplan bevat onder meer een uitwerking van de Natura 2000-doelen in omvang, ruimte en tijd, en beschrijft de maatregelen die genomen moeten worden om die doelen daadwerkelijk te bereiken.
2.4
Bij brief van 3 december 2019, aangevuld bij brief van 9 december 2019, heeft eiseres bij verweerder een verzoek om handhaving ingediend ten aanzien van Natura 2000-gebied Kennemerland-Zuid. Volgens eiseres heeft dat gebied ernstig te lijden onder overbegrazing van damherten in het gebied, in het bijzonder in de AWD. Zij heeft verweerder daarom verzocht de stand van de damherten binnen één jaar op een stand van tenminste de reeds geplande 800 te brengen.
2.5
Verweerder heeft vervolgens het primaire besluit genomen. Nadat eiseres hiertegen bezwaar heeft gemaakt en dit bezwaar op 8 oktober 2020 op een hoorzitting is besproken, heeft de hoor- en adviescommissie (de commissie) verweerder op 29 oktober 2020 geadviseerd het bezwaar ongegrond te verklaren.
2.6
Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen, waarin staat dat besloten is het advies van de commissie integraal over te nemen.
2.7
Bij op 29 maart 2021 gepubliceerd besluit heeft verweerder het Faunabeheerplan Damherten Duingebieden Noord- en Zuid-Holland 2020-2026 (het faunabeheerplan 2020) van de faunabeheereenheden van genoemde provincies goedgekeurd. In dit plan is beschreven dat de afgelopen beheerperiode de groei van de populatie damherten in de duingebieden van het Natura-2000 gebied Kennemerland-Zuid is gestopt en het aantal dieren door het uitgevoerde beheer is gedaald, maar dat de streefstand nog niet is bereikt. Dat komt vooral doordat het beheer vanwege juridische procedures pas later kon starten dan gepland. De populatie kon daardoor op haar hoogtepunt nog doorgroeien en het was niet mogelijk om de hierdoor opgelopen achterstand op de planning in te halen in de voorgaande beheerperiode. Dit had te maken met een beperking in de vergunning die Noord-Holland had afgegeven in het kader van de toenmalige Natura-2000 vergunning en met de weersomstandigheden in de twee beheerperioden. In de afgelopen beheerperiode is duidelijk geworden dat het met de flora en fauna met name in de AWD nog erg slecht gaat door het teveel aan begrazing en vertrapping door damherten. In het plan is ook een aantal beheerscenario’s beschreven, met als voorkeursscenario het realiseren van de streefstanden in de leefgebieden NPKZ (Nationaal Park Kennemerland-Zuid) en AWD-BN Amsterdamse Waterleidingduinen en ten zuiden daarvan gelegen gebieden Het Langeveld, De Blink en Boswachterij Hollandse Duin in de periode tot en met (april) 2022.
2.8
Bij besluit van 13 oktober 2021 heeft verweerder naar aanleiding van een aanvraag van 5 juli 2021 op grond van artikel 3.17, eerste lid en onder c, van de Wnb een ontheffing verleend aan de FBE voor het doden van damherten binnen het plangebied van het faunabeheerplan 2020, en binnen het daarin voor damherten aangewezen leefgebied, voor zover dit gelegen is binnen de provincie Noord-Holland.
2.9
In haar brief van 3 december 2021 heeft de FBE onder meer het volgende aangegeven. Uit de monitoring blijkt dat in het voorjaar van 2021 in het leefgebied AWD-BN sprake is van een voortgaande significante afname van de populatie, terwijl in het leefgebied NPKZ de aantalsontwikkeling, na een aanvankelijk afname, is gestabiliseerd of wellicht zelf iets toeneemt. In beide gebieden is de doelstand nog niet bereikt. Er is een grote maatschappelijke druk om de geformuleerde streefstanden zo snel mogelijk te halen. Niet alleen vanwege de voortdurende en eerder nog toe- dan afnemende schade aan de wettelijke belangen, maar ook vanwege de wens om niet meer dieren af te schieten dan strikt noodzakelijk. De gezamenlijke terreinbeheerders binnen het Nationaal Park hebben de beschikbare arbeidskrachten tijdelijk weten te verhogen en verwachten dit seizoen circa 750 damherten te kunnen schieten waarmee een belangrijke stap zal worden gezet om de doelstand in 2023 te bereiken. De plannen zijn ambitieus en voor beide terreinen geldt dan ook dat alle omstandigheden moeten meezitten. Sneeuw, vorst en/of een plotselinge grote toeloop van bezoekers aan de terreinen kunnen voor vertraging zorgen. De inspanning die de terreinbeheerders op dit moment leveren zit aan de grenzen van de beschikbare capaciteit, zeker als daarbij cruciale randvoorwaarden van veiligheid en verstoring voor overige natuurwaarden, bezoekers en eigen uitvoerders in ogenschouw worden genomen.
Standpunten van partijen
3.1
Eiseres stelt zich op het standpunt dat de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied Kennemerland-Zuid ten aanzien van de habitattypen “Grijze duinen (H2130)” en “Duinbossen (H2180)” geschonden worden door het aantal damherten op een ontoelaatbaar hoog peil te houden. De grote graasdruk als gevolg van de (te) grote populatie damherten leidt volgens haar tot verslechtering van de staat van instandhouding en tot significante negatieve effecten op de instandhoudingsdoelstellingen inzake deze habitattypen. Het in het faunabeheerplan 2016 opgenomen streefcijfer van maximaal 800 damherten is bij lange na niet gehaald. Het niet althans onvoldoende terugbrengen van de populatie damherten leidt op zichzelf al tot significante effecten op instandhoudingsdoelstellingen, zo blijkt uit een rapport Vegetatiekartering en een rapport Natuurkwaliteit en PAS-herstelopgave. Ook het verlenen van uitstel van het terugbrengen leidt daartoe.
Verweerder stelt weliswaar dat hij inspanningen verricht om het streefcijfer te halen, maar geeft daarbij niet concreet aan hoe en binnen welke termijn het streefcijfer zal worden behaald. Het enkel opnieuw opnemen van een streefcijfer in het nieuwe faunabeheerplan 2020 is, zo is uit eerdere jaren gebleken, onvoldoende. Artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn en de artikelen 2.2 en 2.3 van de Wnb leggen verweerder een verdergaande verplichting op dan waartoe hij zich gehouden acht. Verweerder dient passende maatregelen te nemen om aantasting van instandhoudingsdoelstellingen te voorkomen of tegen te gaan. Het reguleren van het aantal herten tot maximaal 800 is een passende maatregel. Een passende maatregel moet, anders dan een instandhoudingsmaatregel, onverwijld worden genomen als de kwaliteit van habitats verslechtert. Verweerder heeft niet de vrijheid te bepalen binnen welke termijn hij de maatregel treft. In het beheerplan is het exacte aantal van 800 damherten niet opgenomen, maar wel indirect doordat de maatregel van het reguleren van het aantal damherten erin is opgenomen met een expliciete verwijzing naar het faunabeheerplan 2016.
3.2
Verweerder heeft aan het bestreden besluit als motivering de overwegingen van de commissie ten grondslag gelegd, zoals die zijn opgenomen in het advies aan verweerder. In dat advies merkt de commissie op dat passende maatregelen ter voorkoming en bestrijding van schade aangericht door in het wild levende dieren onderdeel zijn van het faunabeheerplan 2016. De commissie merkt voorts op dat, mede gelet op artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, het niet voldoende is dat de maatregelen worden opgesteld; deze dienen ook uitgevoerd te worden. Hoewel de uitvoering vertraging heeft opgelopen en het streefcijfer tot op heden niet is bereikt, is er wel degelijk sprake van actieve uitvoering van het faunabeheerplan 2016 en het nemen van maatregelen ter beperking van de populatie damherten en het beperken van de schade aan de fora en fauna in de AWD. Voorts wijst de commissie erop dat enerzijds de instandhoudingsdoelstellingen weliswaar nopen tot actieve uitvoering van het faunabeheerplan 2016, maar anderzijds de ontheffing tot afschot geen directe, handhaafbare verplichting inhoudt jegens de FBE om daadwerkelijk tot afschot over te gaan. Het gaat om een toestemming en verder strekt het faunabeheerplan 2016 niet (direct) tot realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen. In het beheerplan, dat daar wel op ziet, is verwezen naar de rol die de populatie damherten speelt, maar daarin zijn geen specifieke maatregelen opgenomen die zien op het verminderen van de populatie damherten.
In het verweerschrift stelt verweerder zich op het standpunt dat het terugbrengen van de populatie damherten tot maximaal 800 niet als instandhoudingsmaatregel of passende maatregel ter bescherming van de geldende instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000 Kennemerland-Zuid in het beheerplan is opgenomen. Uit dat plan en de onderzoeken volgt slechts dat de grote aantallen damherten negatieve invloed hebben op een aantal instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000 gebied maar nergens is vermeld, bepaald of verplicht gesteld dat het aantal damherten ter bescherming van die doelstellingen moet worden gereduceerd tot 800.
De maatregel van het reduceren van de populatie damherten tot 800 is in het faunabeheerplan 2016 opgenomen omdat volgens dat plan de populatie negatieve invloed heeft op de flora en fauna en de verkeersveiligheid. De maatregel is daarmee met het oog op soortenbescherming in dat plan opgenomen. In het faunabeheerplan 2016 is niet vermeld dat de maatregel erin is opgenomen ter bescherming van de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000 gebied Kennemerland-Zuid en daarmee dus niet met het oog op gebiedsbescherming. Dat ter bescherming van enkele instandhoudingsdoelstellingen van “Kennemerland-Zuid” passende maatregelen moeten worden genomen is niet in geschil. Wat wél in geschil is, is de stelling van eiseres dat (versnelde) populatiereductie tot 800 exemplaren (of wellicht nog minder) als een dergelijke passende maatregel heeft te gelden en in de visie van eiseres zelfs als dé passende maatregel. Uit het bezwaarschrift noch het beroepschrift blijkt wat voor schade er in welke mate wordt aangericht aan welke instandhoudingsdoelstellingen, zodanig dat de (versnelde) reductie van de damhertenpopulatie tot 800 exemplaren wél tot een passende maatregel dient te worden gemaakt.
Beoordeling door de rechtbank4.1. De rechtbank stelt voorop dat de reikwijdte van het verzoek om handhaving dat aan het primaire besluit ten grondslag ligt bepalend is voor de omvang van het geding. Naar het oordeel van de rechtbank dient het handhavingsverzoek van eiseres zo te worden opgevat dat zij verweerder heeft verzocht de populatie damherten binnen de AWD op een zo kort mogelijke termijn, zoveel mogelijk, maar bij voorkeur naar een aantal van 800, terug te (laten) brengen.
4.2.1
De rechtbank onderzoekt eerst of het door eiseres ingeroepen artikel 2.3 van de Wnb een grondslag kan bieden voor handhaving zoals door eiseres voorgestaan.
4.2.2
Op grond van artikel 2.3, eerste lid, van de Wnb dient verweerder een beheerplan vast te stellen. Dat is gebeurd.
In het tweede lid van artikel 2.3 van de Wnb is vervolgens bepaald dat in een door verweerder vastgesteld beheerplan, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, in elk geval instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen moeten worden opgenomen. Niet ter toetsing in deze procedure ligt evenwel voor of het beheerplan aan de eisen van het tweede lid voldoet.
Het derde lid van artikel 2.3 van de Wnb verplicht het bevoegd gezag ten slotte de in het beheerplan opgenomen maatregelen daadwerkelijk en tijdig te treffen. In het beheerplan is de maatregel “regulatie populatie damherten” opgenomen zonder dat de maatregel specifiek is gekwalificeerd. Volgens het beheerplan staat de maatregel gepland voor de eerste beheerplanperiode. Die periode betreft blijkens het beheerplan de eerste zes jaar na vaststelling daarvan. Deze periode loopt daarmee van 2018 tot 2024. Die planperiode was ten tijde van het bestreden besluit en ook nu nog niet verstreken, zodat reeds daarom niet gezegd kan worden dat het derde lid is overtreden.
De conclusie is dat in het bepaalde in artikel 2.3 van de Wnb geen grondslag is gelegen voor toewijzing van het verzoek om handhaving van eiseres, omdat dit artikel niet is overtreden.
De conclusie is dat in het bepaalde in artikel 2.3 van de Wnb geen grondslag is gelegen voor toewijzing van het verzoek om handhaving van eiseres, omdat dit artikel niet is overtreden.
4.3.1
Vervolgens onderzoekt de rechtbank of artikel 2.2 van de Wnb grondslag kan bieden voor handhaving zoals door eiseres voorgestaan. Naar het oordeel van de rechtbank is dat niet het geval. Zij overweegt daartoe als volgt.
4.3.2
Tussen partijen is niet in geschil dat (te) hoge graasdruk door damherten een negatieve invloed heeft op de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied Kennemerland Zuid wat betreft de door eiseres genoemde habitattypen “Grijze duinen” (H2130A/B/C) en “Duinbossen” (H2180B). Tussen partijen is ook niet in geschil dat de maatregel van regulatie van populatie van damherten geen instandhoudingsmaatregel is als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn.
4.3.3
Partijen lijken wel verdeeld over het antwoord op de vraag of de maatregel van regulatie van populatie van damherten (tot een aantal van 800), als een passende maatregel als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn is aan te merken. Eiseres vindt van wel en de onder rechtsoverweging 3.2 vermelde opmerking in het advies van de commissie dat het mede gelet op artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn niet voldoende is dat maatregelen worden opgesteld maar dat die ook moeten worden uitgevoerd lijkt er op te wijzen dat ook de commissie die mening is toegedaan. Verweerder heeft ook die opmerking aan de motivering van het bestreden besluit ten grondslag gelegd, maar uit de bewoordingen in het verweerschrift en met name het laatste onder rechtsoverweging 3.2 vermelde deel daarvan is niet af te leiden dat verweerder vindt dat voormelde regulatie is aan te merken als een passende maatregel als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Ook ter zitting heeft verweerder, bij monde van zijn gemachtigde, geen helder antwoord kunnen geven op de vraag wat het standpunt van verweerder hierover nu precies is.
Naar het oordeel van de rechtbank is de in het beheerplan opgenomen maatregel van reductie van de populatie van het aantal damherten in onder meer de AWD een passende maatregel als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Uit dat plan en de, voor wat betreft de damhertenregulatie, ter uitvoering daarvan opgestelde plannen van de faunabeheereenheden Noord- en Zuid-Holland blijkt genoegzaam dat met een (forse) reductie van het aantal damherten in de AWD ervoor wordt zorg gedragen dat in het Natura-2000 gebied Kennemerland-Zuid de kwaliteit van beschermde habitattypen als genoemd in rechtsoverweging 3.1 niet verslechtert. De omstandigheid dat in het beheerplan zelf geen reductie aantallen zijn vermeld, maakt dit niet anders. De in de plannen van de faunabeheereenheden vermelde afschot tot tenminste 800 exemplaren in de AWD kan worden gezien als een uitwerking van de in het beheerplan vermelde passende maatregel tot reductie van de populatie damherten.
Naar het oordeel van de rechtbank is de in het beheerplan opgenomen maatregel van reductie van de populatie van het aantal damherten in onder meer de AWD een passende maatregel als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Uit dat plan en de, voor wat betreft de damhertenregulatie, ter uitvoering daarvan opgestelde plannen van de faunabeheereenheden Noord- en Zuid-Holland blijkt genoegzaam dat met een (forse) reductie van het aantal damherten in de AWD ervoor wordt zorg gedragen dat in het Natura-2000 gebied Kennemerland-Zuid de kwaliteit van beschermde habitattypen als genoemd in rechtsoverweging 3.1 niet verslechtert. De omstandigheid dat in het beheerplan zelf geen reductie aantallen zijn vermeld, maakt dit niet anders. De in de plannen van de faunabeheereenheden vermelde afschot tot tenminste 800 exemplaren in de AWD kan worden gezien als een uitwerking van de in het beheerplan vermelde passende maatregel tot reductie van de populatie damherten.
4.3.4
De enkele vaststelling dat de reductie van het aantal damherten in de AWD tot 800 exemplaren een passende maatregel is in vorenbedoelde zin, is onvoldoende voor het oordeel dat verweerder het verzoek om handhaving niet heeft kunnen afwijzen. Beoordeeld dient ook te worden of artikel 2.2, tweede lid, van de Wnb zo ver strekt dat, in een geval als het onderhavige, het bevoegde bestuursorgaan er door middel van een handhavingsverzoek toe kan worden gedwongen het tempo van de uitvoering van een maatregel als de onderhavige zodanig op te (laten) voeren dat de streefstand binnen het door eiseres genoemde tijdbestek wordt gehaald. De rechtbank beantwoordt die vraag ontkennend en overweegt daartoe het volgende.
Uit het in artikel 2.2, tweede lid, van de Wnb bepaalde, blijkt dat Gedeputeerde staten ervoor moeten zorgdragen dat in voorkomende gevallen passende maatregelen worden getroffen. Die bewoordingen brengen weliswaar een verplichting met zich voor, in dit geval verweerder, om een passend geachte maatregel ook daadwerkelijk te treffen, maar die verplichting strekt naar het oordeel van de rechtbank niet zo ver dat in een geval als het onderhavige, waarin bij de uitvoering van die maatregel ook rekening moet worden gehouden met andere belangen (zoals maatschappelijk en juridisch verzet tegen afschot van herten en de aanwezigheid van bezoekers in de duinen) en het tempo van de uitvoering afhankelijk is van weersomstandigheden en voor afschot beschikbaar gekwalificeerd en vergund personeel, kan worden afgedwongen dat de voltooiing van de maatregel eerder wordt gerealiseerd dan volgens een ter zake deskundige organisatie als de FBE praktisch mogelijk is.
Uit het in artikel 2.2, tweede lid, van de Wnb bepaalde, blijkt dat Gedeputeerde staten ervoor moeten zorgdragen dat in voorkomende gevallen passende maatregelen worden getroffen. Die bewoordingen brengen weliswaar een verplichting met zich voor, in dit geval verweerder, om een passend geachte maatregel ook daadwerkelijk te treffen, maar die verplichting strekt naar het oordeel van de rechtbank niet zo ver dat in een geval als het onderhavige, waarin bij de uitvoering van die maatregel ook rekening moet worden gehouden met andere belangen (zoals maatschappelijk en juridisch verzet tegen afschot van herten en de aanwezigheid van bezoekers in de duinen) en het tempo van de uitvoering afhankelijk is van weersomstandigheden en voor afschot beschikbaar gekwalificeerd en vergund personeel, kan worden afgedwongen dat de voltooiing van de maatregel eerder wordt gerealiseerd dan volgens een ter zake deskundige organisatie als de FBE praktisch mogelijk is.
4.4
De beroepsgrond slaagt niet.
5.1
Ten slotte beoordeelt de rechtbank nog de eveneens door eiseres aangevoerde beroepsgrond dat sprake is van overtreding van de in artikel 1.11 van de Wnb neergelegde zorgplicht.
5.2
Volgens eiseres ziet de zorgplicht, anders dan verweerder stelt, niet uitsluitend op het achterwege laten van handelingen die schadelijk zijn, maar ook op het nalaten van handelingen als door dat nalaten nadelige gevolgen kunnen worden veroorzaakt. In dit geval is, doordat verweerder niet via (actieve) regulering tegen het aantal damherten is opgetreden, sprake van nalaten dat tot nadelige gevolgen leidt.
De enkele omstandigheid dat in de Memorie van Toelichting (MvT) is vermeld dat de zorgplicht een beperkte betekenis heeft, brengt volgens eiseres niet met zich dat deze geen betekenis kan hebben. Volgens verweerder bieden hoofdstuk 2 van de Wnb, de ontheffing, het beheerplan en het faunabeheerplan geen mogelijkheid om actief optreden af te dwingen. Dat betekent volgens eiseres dat de vangnetfunctie van artikel 1.11 van de Wnb betekenis krijgt.
5.3
Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van overtreding van de zorgplicht die is opgenomen in artikel 1.11 van de Wnb. Onder verwijzing naar de MvT bij de Wnb stelt verweerder in dit verband voorop dat de zorgplicht voor Natura 2000-gebieden een beperkte zelfstandige betekenis heeft. Het wettelijke kader van hoofdstuk 2 bevat voldoende instrumenten om in geval van schadelijke handelingen beperkingen op te leggen.
Volgens verweerder wordt de zorg voor het Natura 2000-gebied deels vormgegeven door het faunabeheerplan 2016 en daarmee door populatiebeperking en afschot van de damherten. Deels, omdat het beheerplan leidend is en van kracht is voor het gebied. Op grond van het faunabeheerplan en de ontheffing is de FBE volgens verweerder niet verplicht om de populatie damherten terug te brengen naar 800, maar heeft zij hiervoor toestemming. Verweerder ziet op basis van de zorgplicht voor hemzelf geen ruimte om de damherten in een hoger tempo dan is voorzien te doen afschieten, dus actief te handelen. Uitgangspunt bij de zorgplicht is dat handelingen die nadelige gevolgen kunnen hebben achterwege moeten worden gelaten. Verweerder heeft de wettelijk geëigende weg gevolgd door het faunabeheerplan goed te keuren en ontheffingen en vergunningen af te geven. Het is aan de FBE het afschot te realiseren.
De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
5.4
In de MvT bij artikel 1.11 van de Wnb (Kamerstukken II, 2011–2012, 33 348, nr. 3, p. 68) is onder meer het volgende vermeld:
“Komt degene die een handeling verricht de zorgplicht niet na, dan biedt de zorgplicht de nodige handvatten voor het bevoegd gezag – over het algemeen gedeputeerde staten van de betrokken provincie, soms de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie – om op te treden, ook al is de norm open geformuleerd en niet vervat in precieze verboden. (…) Handhaving is in ieder geval mogelijk in kennelijke gevallen van onzorgvuldig handelen (….).
“Komt degene die een handeling verricht de zorgplicht niet na, dan biedt de zorgplicht de nodige handvatten voor het bevoegd gezag – over het algemeen gedeputeerde staten van de betrokken provincie, soms de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie – om op te treden, ook al is de norm open geformuleerd en niet vervat in precieze verboden. (…) Handhaving is in ieder geval mogelijk in kennelijke gevallen van onzorgvuldig handelen (….).
Voor Natura 2000-gebieden heeft de voorgestelde zorgplicht een beperkte zelfstandige betekenis. Het wettelijke kader (hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel) bevat voldoende instrumenten om ingeval sprake is van schadelijke handelingen beperkingen op te leggen, bijvoorbeeld in het kader van de vergunningplicht (zie paragraaf 6.4.3 van deze memorie van toelichting). De zorgplicht heeft hier primair het karakter van het vastleggen van een algemeen beginsel ten aanzien van de eigen verantwoordelijkheid van eenieder voor een zorgvuldige omgang met de natuurwaarden in Natura 2000-gebieden en de bij de voorbereiding en verrichting van handelingen te betrachten zorgvuldigheid.”
5.5
Hoewel ook het nalaten handelingen te verrichten op zichzelf een overtreding van de zorgplicht van artikel 1.11 van de Wnb kan opleveren, is van overtreding van die bepaling naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Het beweerdelijk niet tijdig terugbrengen van de populatie damherten is niet aan te merken als kennelijk onzorgvuldig nalaten door verweerder. Bovendien volgt uit het hetgeen hiervoor is overwogen dat de artikelen 2.2 en 2.3 van de Wnb in dit concrete geval geen grondslag bieden voor verweerder om handhavend op te treden omdat die bepalingen niet worden overtreden. Als hoofdstuk 2 van de Wnb in een concreet geval geen handvatten biedt om handhavend op te treden, biedt de zorgplichtbepaling daarvoor ook geen ruimte. De zorgplichtbepaling moet naar het oordeel van de rechtbank namelijk als een vangnetbepaling worden beschouwd die uitsluitend kan worden ingeroepen zonder dat een specifiek wettelijk (verbods)voorschrift is of kan zijn overtreden.
5.6
De beroepsgrond slaagt niet.
6. Het beroep is ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.M. Kos, voorzitter, mr. drs. J.H.A.C. Everaerts en
mr. T.J.H. Verstappen, leden, in aanwezigheid van mr.W.I.K. Baart, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 23 maart 2022.
mr. T.J.H. Verstappen, leden, in aanwezigheid van mr.W.I.K. Baart, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 23 maart 2022.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
BIJLAGE
Habitatrichtlijn
Artikel 6
1. De Lid-Staten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.
2. De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
Wet natuurbescherming
Artikel 1.11
1. Een ieder neemt voldoende zorg in acht voor Natura 2000-gebieden, bijzondere nationale natuurgebieden en voor in het wild levende dieren en planten en hun directe leefomgeving.
2 De zorg, bedoeld in het eerste lid, houdt in elk geval in dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door zijn handelen of nalaten nadelige gevolgen kunnen worden veroorzaakt voor een Natura 2000-gebied, een bijzonder nationaal natuurgebied of voor in het wild levende dieren en planten:
a. dergelijke handelingen achterwege laat, dan wel,
b. indien dat achterwege laten redelijkerwijs niet kan worden gevergd, de noodzakelijke maatregelen treft om die gevolgen te voorkomen, of
c. voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, deze zoveel mogelijk beperkt of ongedaan maakt.
Artikel 2.2
2 Gedeputeerde staten dragen ervoor zorg dat in hun provincie passende maatregelen als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn worden getroffen die nodig zijn voor Natura 2000-gebieden, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor de onderscheiden gebieden.
Artikel 2.3
1. Gedeputeerde staten van de provincie waarin een op grond van artikel 2.1 aangewezen Natura 2000-gebied is gelegen, stellen voor dat gebied een beheerplan vast. Op de voorbereiding van een besluit als bedoeld in de eerste volzin is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. Zienswijzen kunnen naar voren worden gebracht door een ieder.
2 Tot de inhoud van het beheerplan behoort in elk geval een beschrijving van de voor het Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen:
a. nodige instandhoudingsmaatregelen, bedoeld in de artikelen 3, eerste lid en tweede lid, onderdelen b, c en d, en 4, eerste lid, eerste volzin, en tweede lid, van de Vogelrichtlijn en artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn en passende maatregelen, bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn;
b. de beoogde resultaten van de maatregelen, bedoeld in onderdeel a.
3 De daartoe bevoegde bestuursorganen dragen zorg voor een tijdige uitvoering van de door hen te treffen, in het beheerplan opgenomen maatregelen, voor zover zij met het opnemen van die maatregelen hebben ingestemd.