Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 20/1864
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 september 2021 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. M. Kashyap),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer, verweerder
(gemachtigde: C. Baarse).
Procesverloop
In het besluit van 2 oktober 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een tegemoetkoming in planschade van € 18.000, te vermeerderen met wettelijke rente, toegekend.
In het besluit van 10 februari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 23 augustus 2021 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1
Eiser is samen met zijn echtgenote sinds 1990 eigenaar van het pand (het pand) op perceel [perceel] (het perceel). Het pand is gesplitst in een woning met het huisnummer [nummer 1] en een bedrijfsgedeelte met het huisnummer [nummer 2] . Bij brief van 27 februari 2018 heeft eiser bij verweerder een aanvraag om tegemoetkoming in planschade als bedoeld in artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) ingediend. Eiser stelt schade in de vorm van waardevermindering te hebben geleden als gevolg van het op 13 juni 2013 vastgestelde en op 13 november 2013 in werking getreden bestemmingsplan “Zwanenburg” (het nieuwe bestemmingsplan). Het nieuwe bestemmingsplan is onherroepelijk geworden op 13 augustus 2014. Met dit nieuwe bestemmingsplan is de bedrijfsbestemming op het perceel komen te vervallen. Het perceel heeft in dit plan de bestemming ‘Wonen’. De gronden met deze bestemming zijn bestemd voor wonen en aan huis verbonden beroepsuitoefening met de daarbij behorende tuinen, terreinverhardingen en erven. Alleen ter plaatse van daartoe strekkende aanduidingen is detailhandel, detailhandel of dienstverlening op de begane grond, bedrijven tot en met categorie 2 of 3.1 toegestaan. Geen van deze aanduidingen ligt op het perceel. Op basis van het voorheen geldende bestemmingsplan “uitbreidingsplan in onderdelen Zwanenburg Oost” had het perceel de bestemming ‘Bebouwing met eengezinshuizen G’ en ‘Tuinen en erven’. Voorts was op het perceel de aanduiding ‘Winkel of kleinbedrijf toegestaan’ opgenomen (het oude planologisch regime).
1.2
Verweerder heeft de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ) verzocht om advies uit te brengen over de aanvraag tot tegemoetkoming in planschade.
1.3
In het concept planschadeadvies van SAOZ van april 2019 is de waardevermindering vastgesteld op een bedrag van € 40.000,-. De waarde onder het oude planologisch regime is per peildatum 13 november 2013 getaxeerd op € 465.000,-. Onder het nieuwe planologische regime is de waarde getaxeerd op € 425.000,-.
1.4
SAOZ heeft op 11 september 2019 een definitief advies uitgebracht. SAOZ heeft verweerder geadviseerd de aanvraag toe te wijzen en aan eiser een tegemoetkoming in de planschade toe te kennen van € 18.000,- te vermeerderen met wettelijke rente. De waarde onder het oude planologisch regime is per peildatum 13 november 2013 getaxeerd op € 372.000,-. Onder het nieuwe planologische regime is de waarde getaxeerd op € 354.000,-. Volgens SAOZ wordt het verschil tussen de waardering in het concept advies en in het definitieve advies veroorzaakt door de omstandigheid dat in het concept advies nog uit werd gegaan van de legaliteit van de aangetroffen feitelijke situatie (drie woningen en één bedrijfsruimte) en in het definitieve advies is uitgegaan van de aanwezigheid van één woning en één bedrijfsruimte omdat dit volgens de verstrekte informatie de legale situatie op de peildatum was. SAOZ stelt dat bij de waardering van het pand onder het nieuwe bestemmingsplan mag worden uitgegaan van voortzetting van het bestaande gebruik van de bedrijfsruimte op grond van het overgangsrecht.
1.5
Verweerder heeft op basis van het advies van SAOZ het primaire besluit genomen. Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Verweerder heeft verzocht om een nader advies van SAOZ.
1.6
SAOZ heeft in het nadere advies van 11 december 2019 gesteld dat bij ‘directe planschade’, zoals hier aan de orde, op grond van jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) rekening gehouden mag worden met het overgangsrecht. De waarde van het bedrijfsgedeelte wordt in belangrijke mate bepaald door de uit de verhuur van die ruimte te generen huurinkomsten, aldus SAOZ.
2. Verweerder heeft vervolgens het bestreden besluit genomen, waarbij hij het primaire besluit heeft gehandhaafd.
3 In de bijlage die bij deze uitspraak is gevoegd zijn de relevante bepalingen uit de Wro opgenomen. De bijlage maakt onderdeel uit van deze uitspraak.
4. Niet in geschil is dat door de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan planologisch nadeel is ontstaan voor eiser in de vorm van waardevermindering van het pand. Tussen partijen is niet in geschil dat er geen aanleiding bestaat om schade wegens normaal maatschappelijk risico voor rekening van eiser te laten. Verder is tussen partijen niet in geschil dat de waarde van het pand onder het oude planologisch regime correct is vastgesteld op € 372.000,-.
5. De rechtbank stelt, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 13 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3852, voorop dat een bestuursorgaan, indien in een advies van een door een bestuursorgaan benoemde onafhankelijke en onpartijdige deskundige op objectieve wijze verslag is gedaan van het door deze deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, dat bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op een verzoek om tegemoetkoming in planschade van dat advies mag uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht.
Waardevermindering
6.1
Eiser voert aan dat verweerder het advies van SAOZ niet aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen, omdat er concrete aanknopingspunten zijn aan de juistheid en volledigheid ervan te twijfelen. Eiser betoogt dat het SAOZ bij de waardering van de waardevermindering ten onrechte rekening heeft gehouden met voortzetting van het bestaande gebruik als bedrijfsruimte op grond van het overgangsrecht. Het schadebedrag dat voortkomt uit de waardedaling valt daarom veel te laag uit. Het overgangsrecht dient bij zowel een planologische vergelijking als een waardebepaling buiten beschouwing gelaten te worden. SAOZ heeft de rechtspraak verkeerd geïnterpreteerd. Eiser verwijst daarbij naar de uitspraken van de Afdeling van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2420 en 27 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3980. SAOZ had uit moeten gaan van een oude situatie waarin gebruik van het pand als woning en bedrijfsruimte was toegestaan en een nieuwe situatie waarin het gebruik van het pand zou worden omgezet naar volledig gebruik als woonruimte.
6.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat SAOZ op de juiste wijze rekening heeft gehouden met het overgangsrecht, nu de waardebepaling van de bedrijfsruimte onder het nieuwe bestemmingsplan gestoeld is op de inkomsten die hieruit kunnen volgen. Omdat eiser op de peildatum nog steeds gebruik kon maken van de mogelijkheid om de bedrijfsruimte als winkelruimte te verhuren, dient dit mee te worden genomen in de waardebepaling. Verweerder verwijst daarbij naar het nadere advies van SAOZ van 11 december 2019. Ook mogelijkheden die onder het overgangsrecht zijn gebracht moeten mee worden genomen in de waardebepaling.
6.3
Zoals volgt uit rechtspraak van de Afdeling van onder andere 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2420 en 18 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:793, dienen de mogelijkheden op grond van de overgangsbepalingen bij een bestemmingsplan buiten beschouwing gelaten te worden bij een planologische vergelijking en een waardebepaling van een object. Het voorgaande geldt ongeacht of verzocht wordt om een tegemoetkoming in indirecte of directe planschade. In de uitspraak van 18 maart 2020 heeft de Afdeling overwogen dat bij inkomensschade voortgezet gebruik op basis van het overgangsrecht een deel van de schade weg kan nemen omdat nog gedurende een bepaalde tijd inkomsten kunnen worden gegenereerd op basis van het bestaande gebruik, maar dat schade in de vorm van waardevermindering van een onroerende zaak naar zijn aard niet kan worden voorkomen door voortzetting van het gebruik van de onroerende zaak onder het overgangsrecht. Het overgangsrecht bij een bestemmingsplan heeft betrekking op een bestaande situatie die afwijkt van de in het plan opgenomen bestemmingsregeling voor de desbetreffende gronden. De omstandigheid dat deze bestaande situatie niet past binnen deze bestemmingsregeling, betekent dat beoogd wordt om aan deze situatie een einde te maken binnen de planperiode. De overgangsbepalingen bij een bestemmingsplan zijn daarmee van een andere orde dan de planregels over de toegekende bestemmingen.
Uit de uitspraak van de Afdeling van 25 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:856, volgt dat het overgangsrecht een rol speelt in de schadetaxatie wanneer dit overgangsrecht direct betrekking of invloed heeft op de schade in de vorm van een inkomensderving. Bij schade in de vorm van een waardevermindering van een onroerende zaak, zoals in dit geval is verzocht, is dit anders. Indien de aanvrager als gevolg van een planologische verandering in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten tijde van de inwerkingtreding van de verandering ook schade in de vorm van een waardevermindering van een onroerende zaak lijdt, kan voortgezet gebruik of voortgezette exploitatie van die onroerende zaak op zichzelf niet afdoen aan die schade.
6.4
Gelet op voorgaande uitspraken is de rechtbank van oordeel dat verweerder het advies van SAOZ niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft kunnen leggen. Eiser heeft verzocht om vergoeding van schade in de vorm van waardevermindering en niet in de vorm van inkomensderving. Bij de taxatie van schade in de vorm van waardevermindering geldt dat overgangsbepalingen buiten beschouwing gelaten moeten worden, ongeacht of sprake is van directe of indirecte schade. SAOZ is bij de waardebepaling onder het nieuwe planologisch regime dan ook ten onrechte uitgegaan van voortzetting van het bestaande gebruik als bedrijfsruimte op grond van het overgangsrecht. De beroepsgrond slaagt.
Kostenvergoeding
7.1
Eiser voert aan dat verweerder ten onrechte geen proceskosten heeft toegekend gelet op artikel 6.5, onder a, van de Wro. Verweerder heeft besloten om een tegemoetkoming als bedoeld in artikel 6.1 van de Wro aan eiser toe te kennen. Eiser heeft daarom recht op vergoeding van rechtsbijstandskosten die hij heeft gemaakt, ook van de kosten in de bezwaarfase en beroepsprocedure. Eiser verzoekt vergoeding van de kosten van in totaal € 7510,92 en heeft ter onderbouwing facturen van zijn gemachtigde overgelegd.
7.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat kosten van rechtsbijstand in de zin van artikel 6.5, onder a, van de Wro niet ambtshalve worden vergoed en dat eiser geen hiertoe strekkend verzoek heeft ingediend. Verweerder verwijst hierbij naar de uitspraak van de Afdeling van 12 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:450. Kosten die zijn gemaakt in verband met de behandeling van het bezwaar vallen onder artikel 7:15 van de Awb. Omdat het bestreden besluit niet is herroepen vanwege een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid komen deze kosten niet voor vergoeding in aanmerking.
7.3
Zoals volgt uit rechtspraak van de Afdeling, waaronder ECLI:NL:RVS:2016:2582, kunnen kosten die de aanvrager heeft gemaakt vanaf het moment dat de door het bestuursorgaan ingeschakelde deskundige een conceptadvies dan wel advies over de aanvraag aan het bestuursorgaan heeft uitgebracht tot het moment dat het bestuursorgaan op de aanvraag een besluit heeft genomen waartegen rechtsmiddelen kunnen worden ingesteld voor vergoeding in aanmerking komen, indien het inroepen van bijstand redelijk was en de kosten van het opstellen van een zienswijze redelijk zijn. Bepalend voor de redelijkheid van de omvang van de kosten als bedoeld in artikel 6.5, aanhef en onder a, van de Wro, is of deze in verhouding tot de verrichte werkzaamheden staan en redelijk zijn. Het bestuursorgaan is niet gehouden om de in verband met de behandeling van de aanvraag opgekomen kosten ambtshalve te vergoeden.
7.4
De rechtbank stelt vast dat eiser in zijn bezwaarschrift slechts verzocht heeft de kosten in verband met de (bezwaar)procedure te vergoeden. De rechtbank overweegt dat (de gemachtigde van) eiser in de zienswijze en gedurende de bezwaarfase niet heeft verzocht om vergoeding van de kosten als bedoeld in artikel 6.5, aanhef en onder a, van de Wro. Nu dit is nagelaten, kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gezegd dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voor zover daarin geen kostenvergoeding in de zin van artikel 6.5 van de Wro is toegekend. Verweerder was immers niet gehouden om de in verband met de behandeling van de aanvraag opgekomen kosten ambtshalve te vergoeden. Ten aanzien van de kosten die eiser in de bezwaarfase heeft gemaakt, overweegt de rechtbank dat geen sprake is van een herroeping van het primaire besluit wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb. Ook ten aanzien van deze kosten heeft verweerder vergoeding daarvan daarom terecht geweigerd. Het betoog van eiser slaagt niet.
8. Gezien hetgeen hiervoor onder 6.4 is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb neergelegde vereiste van een deugdelijke motivering. Het beroep is dan ook gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Verweerder zal een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen. Daarbij dient verweerder zich voor wat betreft de waardering van het pand onder het nieuwe planologisch regime te baseren op een taxatie die uitgaat van het gebruik als één woning.
9. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
10. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van €748,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eiser te
vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1496,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.B. Klaus, voorzitter, mr. J.M. Janse van Mantgem en mr. S.W. van Kasbergen, leden, in aanwezigheid van mr. L. van Broekhoven, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 september 2021.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
BIJLAGE
Wet ruimtelijke ordening
Artikel 6.1
1. Burgemeester en wethouders kennen degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
2 Een oorzaak als bedoeld in het eerste lid is:
a. een bepaling van een bestemmingsplan, beheersverordening of inpassingsplan, niet zijnde een bepaling als bedoeld in artikel 3.3, artikel 3.6, eerste lid, of artikel 3.38, derde of vierde lid; (…).
Artikel 6.2
1. Binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade blijft voor rekening van de aanvrager.
2 In ieder geval blijft voor rekening van de aanvrager:
(…)
b. van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade, tenzij de vermindering het gevolg is:
1°.van de bestemming van de tot de onroerende zaak behorende grond, of
2°.van op de onroerende zaak betrekking hebbende regels als bedoeld in artikel 3.1.
Artikel 6.5
Indien burgemeester en wethouders een tegemoetkoming als bedoeld in artikel 6.1 toekennen, vergoeden burgemeester en wethouders daarbij tevens:
a. de redelijkerwijs gemaakte kosten van rechtsbijstand en andere deskundige bijstand;
(…)