Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 20/1954
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 augustus 2021 in de zaak tussen
Vereniging het Zijper Landschap, te Petten, eiseres
(gemachtigde: mr. A.M. van Eik),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schagen, verweerder
(gemachtigden: mr. M.M. Jobst en mr. J.L. Tan).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
de besloten vennootschap Agri Novum Zypani B.V., te Sint Maartensvlotbrug (gemachtigde: C. de Graaf).
de besloten vennootschap Agri Novum Zypani B.V., te Sint Maartensvlotbrug (gemachtigde: C. de Graaf).
Procesverloop
Bij besluit van 25 februari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan derde-partij omgevingsvergunning onder voorschriften voor 25 jaar verleend voor het realiseren van een innovatieve onderzoekslocatie voor een grondgebonden zonne-installatie (een zonnepark) op het perceel Belkmerweg achter nummer 67 te Sint Maartensvlotbrug (het perceel).
Eerder heeft de raad van de gemeente Schagen bij besluit van 11 februari 2020 ten behoeve van het project een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) verleend.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit en de vvgb beroep ingesteld en de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Bij uitspraak van 1 mei 2020 heeft de voorzieningenrechter in de zaak geregistreerd onder het nummer HAA 20/1953 het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen.
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
De zaak is verwezen naar een meervoudige kamer.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 juni 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [naam 1] , voorzitter. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Derde-partij heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam 2] .
Overwegingen
1. De relevante bepalingen uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), de verordening van Provinciale Staten van de provincie Noord-Holland houdende regels omtrent ruimtelijke ordening (PRV), de Uitvoeringsregeling opstellingen voor zonne-energie in het landelijk gebied Noord-Holland 2019 (de Uitvoeringsregeling) en het Beleid zonneparken zijn opgenomen in de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
2.1
Het project waarvoor omgevingsvergunning is verleend voorziet in het realiseren van een Research & Development zonneakker op het perceel. De omgevingsvergunning is verleend voor een periode van 25 jaar. De onderzoekslocatie heeft een omvang van 3,4 hectare en is ingedeeld in een veld van circa 0,5 hectare ten behoeve van een vrije opstelling van panelen (flexibele invulling) en een veld van circa 2,9 hectare ten behoeve van vaste paneelopstellingen.
Op het flexibele veld mogen voor de periode van de eerste vijf jaar zonnepanelen worden geplaatst met een maximale bouwhoogte van 3 meter. Voor de resterende 20 jaar moeten de zonnepanelen op dat veld een maximale bouwhoogte van 1,5 meter hebben. Op het flexibele veld mogen tot een oppervlakte van maximaal 1.250 m2 panelen worden geplaatst. De maximale bouwhoogte van de zonnepanelen op het veld met vaste paneelopstellingen bedraagt 1,50 meter.
Energieonderzoek Centrum Nederland (onderdeel uitmakend van TNO) (ECN-TNO) houdt zich bezig met onder meer de ontwikkeling van de nieuwste generaties zonnepanelen. Het project wordt gerealiseerd ten oosten van het onderzoekscentrum van ECN-TNO in Petten en de doorgaande Westerduinweg (N502). Het betreft een pilotproject.
2.2
Omgevingsvergunning is verleend voor de activiteiten bouwen, het uitvoeren van werkzaamheden en gebruiken in strijd met het bestemmingsplan (artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, b en c, van de Wabo). Aan het bestreden besluit liggen onder meer ten grondslag de “Pilot Project ‘R&D Solar Field Westerduinweg’ Sint Maartensvlotbrug. Ruimtelijke onderbouwing” van LBP Sight van juni 2019 (de ruimtelijke onderbouwing), de daarbij behorende “Rapportage ruimtelijke inpassing”. R&D Solar Field Westerduinweg. Sint Maartensvlotbrug” (van eveneens juni 2019) van ZN Design & Visualisation (rapportage ruimtelijke inpassing), een Nota zienswijzen en een drietal adviezen van de provincie Noord-Holland/adviseur ruimtelijke kwaliteit (ARK) van 8 mei 2019,
13 mei 2019 en 20 mei 2019. Al de genoemde documenten maken onderdeel uit van de verleende omgevingsvergunning.
13 mei 2019 en 20 mei 2019. Al de genoemde documenten maken onderdeel uit van de verleende omgevingsvergunning.
Ten behoeve van het project is voorts door de raad van de gemeente Schagen een vvgb verleend als bedoeld in artikel 2.27 van de Wabo.
3. Ter zitting heeft derde-partij verklaard dat zij geen gebruik zal maken van de omgevingsvergunning voor zover deze is verleend (voor vijf jaar) voor de zonnepanelen op het flexibele veld met een maximale bouwhoogte van 3 meter. De bouwhoogte van de zonnepanelen op het flexibele veld zal, aldus derde-partij, maximaal 1,50 meter (gaan) bedragen. De rechtbank zal de beroepsgronden van eiseres die verband houden met de bouwhoogte van 3,00 meter van de zonnepanelen op het flexibele veld, zoals ook ter zitting met partijen is afgestemd, daarom onbesproken laten. De rechtbank zal de vraag of het project in strijd is met artikel 3 van de Uitvoeringsregeling dan ook niet beoordelen.
PRV
4.1
Eiseres betoogt dat het project in strijd is met de artikelen 15 en 32a van de PRV en artikel 2, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling. Voorts is het project volgens eiseres in strijd met de Leidraad Landschap en Cultuurhistorie (de Leidraad).
Zij voert hiertoe aan dat de projectlocatie in strijd met artikel 2 van de Uitvoeringsregeling niet aan bestaand stedelijk gebied grenst, maar aan de Westerduinweg (N205). Bovendien worden het open landschap en de economische (agrarische) structuur als gevolg van het project aangetast, te meer omdat geen maximum aan het aantal panelen in het flexibele veld is gesteld en die panelen flexibel mogen worden opgesteld. Er is geen sprake van een zorgvuldige inpassing van het project in de omgeving, met name niet aan de rand. De grens tussen de duinenrij en het vlakke land blijft niet meer herkenbaar. Het open landschap maakt plaats voor industrieel gebied. Er is volgens eiseres onvoldoende rekening gehouden met de landschappelijke waarden van het gebied. De adviezen hierover van de provincie Noord-Holland van 13 mei 2019 en 20 mei 2019 die verweerder aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd zijn tegenstrijdig. De rapportage die ten aanzien van de landschappelijke inpassing is opgesteld ontbeert een deugdelijke motivering.
4.2.1
De rechtbank overweegt als volgt.
4.2.2
De Leidraad is vastgesteld op grond van artikel 15 van de PRV, naar de Leidraad is in artikel 32a, vijfde lid van de PRV verwezen en de Uitvoeringsregeling is vastgesteld op grond van artikel 32a, zesde lid, van de PRV. In de Uitvoeringsregeling zijn nadere regels gesteld ten aanzien van opstellingen voor zonne-energie in het landelijk gebied. Bij de beoordeling van de vraag of het project aan de artikelen 15 en 32a van de PRV voldoet dient derhalve ook te worden bezien of aan de Leidraad en de Uitvoeringsregeling wordt voldaan.
4.2.3
In het advies van de provincie Noord-Holland van 8 mei 2019 is vermeld dat het project past binnen de Uitvoeringsregeling, waarbij is overwogen dat het terrein waarop het project is beoogd aan één zijde aansluit aan bestaand stedelijk gebied, namelijk het terrein van ECN-TNO.
In het advies van 13 mei 2019 van de ARK is vermeld dat het om een landschappelijk gevoelige locatie op de overgang van duinen naar open polder gaat en dat hiervoor in de Leidraad onder het ensemble “Zijpe- en Hazepolder” aandacht wordt gevraagd. De scherpe grens tussen de reliëfrijke duinenrij en het vlakke land van polder moet herkenbaar blijven, zodat het project zorgvuldig moet worden ingepast. In het advies is verder aangegeven dat de hoogte van 1,50 meter van de zonnepanelen landschappelijk acceptabel is. Er kan vanaf de wat hoger gelegen openbare weg goed overheen worden gekeken en het is goed dat het project wordt ingepast in de verkavelingsstructuur.
In het advies van de ARK van 20 mei 2019 is onder meer vermeld dat om het terrein heen een zo laag mogelijk hekwerk moet worden geplaatst, met het liefst nog een sloot eromheen ter afscheiding.
4.2.4
In de ruimtelijke onderbouwing is in paragraaf 3.2.5 “Provinciale Ruimtelijke Verordening” gesteld dat met het project sprake is van een zorgvuldige landelijke inpassing en dat aandacht is besteed aan de lokale karakteristiek en aanwezige waarden. Geconcludeerd is dat is voldaan aan het bepaalde in artikel 15 van de PRV.
In paragraaf 1.2.2 “Locatiekeuze” is vermeld dat het project op de gekozen locatie het thema duurzame energie een herkenbare plek geeft in de provincie. Het onderzoekskarakter van het project maakt de locatie uniek en daarmee de relatie met ECN-TNO als onderzoekscentrum herkenbaar.
In paragraaf 2.4 “Ruimtelijke inpassing” is achtereenvolgens ingegaan op de aspecten landschap, zichtbaarheid en aansluiting op de landschappelijke structuur. Uiteengezet is dat de locatie is gelegen in een open polderlandschap met relatief weinig bebouwing en beplanting. Het project voorziet in de plaatsing van panelen met een relatief lage bouwhoogte, namelijk van circa 1,50 meter boven het maaiveld. De realisatie heeft geen onoverkomelijke effecten voor het landschap en de cultuurhistorische elementen en patronen. Het project is ruimtelijk eenvoudig en strak ingericht en sluit hiermee goed aan bij de lokale verkavelingsstructuur. Vanwege de geringe hoogte is verder geen sprake van een onaanvaardbare aantasting van de openheid van het landschap. Aanwezige zichtlijnen blijven ondanks het project bestaan. De doorzichtige panelen doen geen afbreuk aan het landschap, zo is verder in de ruimtelijke onderbouwing vermeld. Bij de inpassing zijn de ontwikkelingsgeschiedenis, de ordeningsprincipes en bebouwingskarakteristiek van het landschap en de inpassing in de wijdere omgeving betrokken. Bestaande perceelsgrenzen zijn gevolgd en langs de N205 worden natuurvriendelijke oevers aangelegd.
In paragraaf 3.2.6 “Uitvoeringsregeling opstellingen voor zonne-energie in het landelijke gebied” is onder meer vermeld dat het project aan een zijde grenst aan bestaand stedelijk gebied.
4.2.5
In de ruimtelijke onderbouwing is verder verwezen naar de daarvan onderdeel uitmakende rapportage ruimtelijke inpassing. In die rapportage is ingegaan op de gebiedskenmerken, het ontwerp, de landschappelijke inpassing van het project en is een visualisatie gemaakt. Om de openheid van het landschap te respecteren is het project geconcentreerd op één akker. De oriëntatie van de zonnepanelen in het vaste, grootste, onderzoeksveld is in rijen haaks op de poldersloten en evenwijdig aan de Westerduinweg en sluit zo goed aan bij de structuur van de polder. Voor het flexibele, kleinste, onderzoeksveld is de intentie de zonnepanelen haaks te plaatsen. Van de 3,4 hectare is circa 0,5 hectare beschikbaar voor onderzoeksdoeleinden, zoals tijdelijke proefopstellingen, type panelen en hellingshoeken.
Voorts is in de rapportage uiteengezet dat gelet op het type panelen dat zal worden geplaatst (bi-facial) en de tussenafstand tussen de rijen met panelen op het kleinste veld en de rug-aan-rug ligging van de panelen op het grootste veld de ondergrond groen blijft en geschikt blijft voor begrazing of andersoortige beplanting dan wel ecologie. Ook lichtinval, water, ecologie en bezonning blijven zoveel mogelijk ongehinderd. Ter afscheiding van het terrein wordt een hekwerk met een hoogte van maximaal 1,00 meter geplaatst. Het hekwerk is van gaas en heeft een ruime maaswijdte.
4.3
De rechtbank is van oordeel dat het project in overeenstemming is met artikel 2 van de Uitvoeringsregeling, omdat de locatie voor de opstelling voor zonne-energie aan minimaal één zijde aansluitend is op bestaand stedelijk gebied. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
In artikel 1, aanhef en onder j, van de PRV wordt voor het begrip bestaand stedelijk gebied verwezen naar artikel 1.1.1, eerste lid, onder h van het Besluit ruimtelijke ordening. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft overwogen in zijn uitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, hangt de beantwoording van de vraag of een plangebied als een bestaand stedelijk gebied als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, onder h van het Besluit ruimtelijke ordening kan worden aangemerkt af van de omstandigheden van het geval, de specifieke ligging, de feitelijke situatie, het bestemmingsplan en de aard van de omgeving. Beoordeeld dient te worden of het voorgaande bestemmingsplan binnen het gebied reeds een stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca mogelijk maakt, of het gebied op grond van het voorgaande plan kan worden beschouwd als bij een bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing behorend gebied metopenbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur.
De rechtbank stelt vast dat de projectlocatie aan de westzijde direct grenst aan de provinciale weg N205. Ten westen van de N205 ligt een strook grond die op grond van het bestemmingsplan PALLAS-reactor onder meer de bestemmingen “Natuur-Duin” en “Leiding-Leidingstrook” heeft. Ten westen daarvan ligt het terrein van ECN-TNO met de bestemming “Bedrijventerrein-Bijzonder bedrijventerrein”. Gronden met de bestemming “Leiding-Leidingstrook” zijn mede bestemd voor ondergrondse infrastructuur ten dienste van de naastgelegen bestemming “Bedrijventerrein-Bijzonder bedrijventerrein”.
De rechtbank is gelet hierop van oordeel dat het gebied ten westen van de projectlocatie reeds een stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van bedrijvigheid mogelijk maakt alsmede dat ten westen van de projectlocatie sprake is van infrastructuur (de N205 en de strook grond met de bestemming “Leiding-Leidingstrook”) die behoort bij dat samenstel van bebouwing ten behoeve van bedrijvigheid. Het gebied ten westen van de projectlocatie, inclusief de N205, is daarmee naar het oordeel van de rechtbank als bestaand stedelijk gebied aan te merken. De projectlocatie sluit daar aan minimaal één zijde op aan.
4.4
De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder afdoende deugdelijk heeft gemotiveerd dat het project in overeenstemming is te achten met de Leidraad, meer in het bijzonder de ambities en ontwikkelprincipes van het toepasselijke ensemble Zijpe- en Hazepolder. De ruimtelijke kwaliteit is blijkens de Leidraad gebaat bij het herkenbaar houden van de scherpe grens tussen duin en polder. Verweerder heeft, gelet op hetgeen hiervoor onder 4.2.3 tot en met 4.2.5 is overwogen, deugdelijk gemotiveerd waarom die grens herkenbaar (genoeg) blijft. De grens blijft naar het oordeel van de rechtbank te meer herkenbaar (genoeg) nu derde-partij heeft verklaard geen zonnepanelen met een bouwhoogte van 3,00 meter meer te zullen gaan realiseren op het flexibele veld aan de rand van de projectlocatie.
De rechtbank neemt bij het voorgaande mede in aanmerking dat, gelet op het bepaalde in artikel 15 van de PRV, in de Leidraad geen harde normen zijn vervat, maar dat met hetgeen daarin is opgenomen uitsluitend rekening hoeft te worden gehouden bij omgevingsvergunningverlening.
4.5
Het betoog van eiseres slaagt niet.
Activiteit gebruiken in strijd met het bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, Wabo)
5.1
Ter plaatse vigeert op basis van het bestemmingsplan “PALLAS-reactor”, voor zover van belang, de bestemming “Agrarisch” (artikel 3.1 van de planregels). Niet in geschil is dat het project in strijd is met die bestemming omdat het zonnepark niet ten dienste staat van agrarische bedrijfsvoering.
5.2
Verweerder heeft ten behoeve van het project met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c in samenhang bezien met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo omgevingsvergunning voor de activiteit gebruiken in strijd met het bestemmingsplan verleend.
5.3
De rechtbank stelt voorop dat verweerder bij zijn besluitvorming over een aanvraag als hier aan de orde beleidsruimte heeft. De rechtbank toetst dan of verweerder bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen omgevingsvergunning voor de activiteit gebruiken te verlenen. Dit is een terughoudende toets.
6. Eiseres betoogt dat in het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd dat het project niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Zij voert daartoe verschillende argumenten aan.
7. Eiseres betoogt – ook in dit kader – dat het project in strijd is met de Leidraad. Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank verwijst naar hetgeen zij hierover onder 4.4 heeft overwogen. In aanvulling daarop overweegt de rechtbank, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 12 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4040, dat verweerder bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor de activiteit gebruiken als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, niet aan provinciaal beleid is gebonden. Wel dient hij daarmee rekening te houden, hetgeen betekent dat dit beleid in de belangenafweging dient te worden betrokken. Verweerder heeft dat op deugdelijke gemotiveerde wijze gedaan.
8.1
Eiseres betoogt voorts dat het project in strijd is met het gemeentelijke Beleid zonneparken. De locatie waar het project is beoogd is niet gelegen in een gebied dat in dat beleid is aangewezen voor zonneparken. De toepassing van de in het beleid neergelegde hardheidsclausule is niet deugdelijk gemotiveerd. Niet is onderbouwd dat het project niet op een andere locatie kan worden gesitueerd. Bovendien is het project volgens eiseres niet aantoonbaar innovatief, omdat op veel zonneparken reeds sprake is van dubbelgebruik. Verweerder erkent zelf dat het dubbel grondgebruik en de impact van het project op de biodiversiteit en de bodem het project niet aantoonbaar innovatief maken. Daarbij komt dat de onderbouwing om de hardheidsclausule toe te passen slechts is toegespitst op het kleinste veld van 0,5 hectare. Verder gaat het, zo staat ook in de Nota van zienswijzen vermeld, om onderzoeksmogelijkheden, niet om zekerheden.
8.2
In de ruimtelijke onderbouwing is in paragraaf “3.3.2 Beleid zonneparken” vermeld dat het project het realiseren van een innovatief zonnepark betreft waarbij op verschillende gebieden onderzoek zal worden uitgevoerd. Deels ziet dit op onderzoek naar dubbelgebruik van agrarische gronden. Voor het mogelijk maken van dit pilotproject gericht op onderzoek en met een groot maatschappelijk belang wordt een beroep gedaan op de in het beleid opgenomen hardheidsclausule, zo is verder in de ruimtelijke onderbouwing vermeld.
In de Nota zienswijzen is in aanvulling hierop en in aanvulling op wat onder 4.2.3 tot en met 4.2.5 is overwogen vermeld dat onderzoek wordt gedaan naar de werking en het effect van anti-vervuiling coating. Ook is verwezen naar de paragrafen 2.3.2 en 2.3.4 van de ruimtelijke onderbouwing. Ten slotte is vermeld dat niet alleen het kleinste veld het project innovatief maakt, maar de combinatie met het grootste veld en hetgeen daar wordt onderzocht.
In de vvgb van de raad is aangegeven dat de aanvraag om omgevingsvergunning ook is getoetst aan het Beleid Zonneparken en dat de aanvraag als innovatief idee onder de hardheidsclausule valt.
8.3.1
De rechtbank stelt vast dat het Beleid zonneparken ter plaatse in het geheel geen zonnepark toestaat, zodat het project daarop een forse inbreuk maakt. Aan de beslissing van verweerder en de raad om niettemin in te stemmen met het project mogen dan ook zware motiveringseisen worden gesteld. De rechtbank is van oordeel dat verweerder en de raad de afwijking van het Beleid zonneparken niet deugdelijk hebben gemotiveerd en overweegt daartoe als volgt.
8.3.2
Van de beleidslijn geen zonnepark toe te staan kan gelet op het Beleid zonneparken door de raad (onder meer) worden afgeweken voor zover sprake is van een aantoonbaar innovatief zonnepark waarbij de plannen door toepassing van het beleid onevenredig worden belemmerd.
8.3.3
De rechtbank is van oordeel dat verweerder en de raad genoegzaam hebben gemotiveerd dat sprake is van een aantoonbaar innovatief zonnepark. Op beide velden zal onderzoek worden verricht naar onder meer de invloed van zonnepanelen op de agrarische grond, het dubbel gebruik van de grond, flora en fauna, bodem en biodiversiteit. Ook zal worden bezien wat de invloed is van slagschaduw. De zonnepanelen, met name die op het flexibele veld, zullen ten behoeve van het onderzoek in steeds wisselende proefopstellingen worden geplaatst. Volgens derde-partij bevindt zich nergens anders in Nederland een locatie waar al deze facetten worden onderzocht. Anders dan eiseres heeft verondersteld, is het, om van een aantoonbaar innovatief zonnepark te kunnen spreken, niet noodzakelijk dat is aangetoond dat het te verrichten onderzoek tot bruikbare resultaten zal leiden. Het innovatieve karakter van het zonnepark moet worden aangetoond, niet de resultaten ervan.
8.3.4
De rechtbank is echter tegelijkertijd van oordeel dat verweerder en de raad niet deugdelijk hebben gemotiveerd dat de plannen, waarmee wordt gedoeld op het onderzoeksproject, door toepassing van het beleid onevenredig worden belemmerd. Onvoldoendeaannemelijk is gemaakt dat het onderzoeksproject niet op een locatie kan worden uitgevoerd die in het Beleid zonneparken (wel) is aangewezen als een locatie waar een zonnepark is toegestaan. Verweerder heeft, hoewel hij daartoe ter zitting uitdrukkelijk in de gelegenheid is gesteld, geen duidelijkheid verschaft over waarom het onderzoeksproject zoals thans vergund niet op één van de in het beleid aangewezen locaties mogelijk is. De enkele omstandigheid dat het terrein van ECN-TNO, dat het project ondersteunt, in de directe nabijheid van de huidige projectlocatie is gelegen en het uitvoeren van het onderzoek en het delen van de resultaten daarvan daardoor praktisch gezien wellicht gemakkelijk(er) is, vormt zonder nadere toelichting- welke in het onderhavige geval ontbreekt – op zichzelf onvoldoende grond om van het beleid af te wijken. Niet aannemelijk is immers gemaakt dat de aanwezigheid van (het terrein van) ECN-TNO in de directe nabijheid van de projectlocatie een voorwaarde vormt voor dan wel essentieel is voor het kunnen uitvoeren van het onderzoeksproject.
8.4
De beroepsgrond slaagt. Het bestreden besluit en de vvgb zijn in strijd met artikel 3:46 van de Awb ondeugdelijk gemotiveerd.
9.1
Eiseres betoogt daarnaast dat onvoldoende is onderzocht of het project op een alternatieve locatie, namelijk op het terrein van ECN-TNO, kan worden gerealiseerd. De enkele omstandigheid dat het terrein van ECN-TNO niet in eigendom is van derde-partij brengt niet met zich dat het project reeds daarom niet op dat terrein zou kunnen worden gerealiseerd. In de ruimtelijke onderbouwing is slechts gesteld dat de locatie voor het project zorgvuldig is gekozen en in de Nota zienswijzen is niet onderbouwd gesteld dat als het project al op het terrein van ECN-TNO zou kunnen worden gerealiseerd dit niet leidt tot een gelijkwaardig resultaat met minder bezwaren.
9.2
In paragraaf 1.2.2 “Locatiekeuze” van de ruimtelijke onderbouwing is vermeld dat de locatie voor het project zorgvuldig is gekozen na overleg tussen verweerder, derde-partij en ECN-TNO. De locatie grenst direct aan de N502 en sluit aan op de bedrijfsbebouwing van ECN-TNO. Voor ECN-TNO biedt de locatie de mogelijkheid om dichtbij op commerciële schaal onderzoek te verrichten in de volle breedte van het spectrum.
In de Nota zienswijzen is uiteengezet dat het terrein van ECN-TNO niet in eigendom is van derde-partij en dat dit terrein bovendien is gelegen in duingebied, waardoor de panelen geplaatst zouden moeten worden binnen de bestemming “Natuur-Duin”. Het terrein van ECN-TNO is geen locatie die leidt tot een gelijkwaardig resultaat met aanmerkelijk minder bezwaren, zo is in de Nota zienswijzen vermeld.
9.3
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 8 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1473, volgt dat verweerder dient te beslissen aan de hand van de aanvraag zoals die is ingediend. Het bestaan van alternatieven kan slechts tot het onthouden van planologische medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door gebruikmaking van deze alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren.
9.4
De rechtbank is van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat het ECN-TNO terrein een locatie is waar een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. In het verweerschrift heeft verweerder bovendien onweersproken gesteld dat er bezwaren kleven aan deze locatie, zoals de bestemming, de niet-egale ondergrond en de omstandigheid dat het terrein al grotendeels is bebouwd.
9.5
De beroepsgrond slaagt niet.
10.1
Eiseres betoogt verder dat het project nadelige gevolgen heeft voor de bodem- en waterkwaliteit. Verweerder gaat er ten onrechte van uit dat over de langdurige nadelige effecten op de ecologische kwaliteit van de bodem onvoldoende wetenschappelijke informatie bestaat. Uit een artikel uit “Die Welt” blijkt echter dat schadelijke stoffen in zonnepanelen moeilijk oplosbaar zijn in regenwater. Daarmee is sprake van wetenschappelijk aangetoonde nadelige effecten op de bodem en waterkwaliteit. Daarnaast dient verweerder, indien onvoldoende wetenschappelijke informatie zou bestaan over de effecten op de bodem- en waterkwaliteit, terughoudend om te gaan met het verlenen van een omgevingsvergunning voor zonne-akkers.
10.2
In paragraaf 4.8 van de ruimtelijke onderbouwing is vermeld dat tijdens de aanleg- en exploitatiefase van het project geen activiteiten plaatsvinden die de milieuhygiënische kwaliteit van de bodem nadelig beïnvloeden.
In paragraaf 4.9 van de ruimtelijke onderbouwing is daarnaast vermeld dat het project geen negatieve gevolgen heeft voor de waterhuishouding. Het project is niet in strijd met de waterdoelstellingen en noopt niet tot het treffen van waterhuishoudkundige maatregelen.
In de Nota zienswijzen is vermeld dat voor het aanleggen van de panelen waar het hier om gaat geen specifieke bodemeisen gelden omdat het niet gaat om een bodembedreigende activiteit. De panelen bestaan hoofdzakelijk uit inerte niet-bodemgevaarlijke stoffen als silicum en glas. Verbindingen die eventueel gevaarlijk kunnen zijn, zoals soldeerwerk, zijn niet aan de elementen blootgesteld waardoor uitdroging niet aan de orde is. De bodem krijgt ademruimte binnen de projectlocatie. De positionering en helling van de zonnepanelen is zodanig gekozen dat de ondergrond voldoende water en licht krijgt. De grond op het kleinste veld zal daarnaast veel open ruimten kennen. Verder is sprake van extensieve vegetatie onder en rondom de panelen en extensieve begrazing en wordt geen gebruik gemaakt van pesticiden, drijfmest en kunstmest. Geconcludeerd wordt dat is voldaan aan de wettelijke eisen van de Wet bodembescherming en de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming (NRB).
10.3
De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat verweerders conclusie dat wordt voldaan aan de Wet bodembescherming en de NRB onjuist is.
10.4
De beroepsgrond slaagt niet.
Activiteit bouwen (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo)
11.1
Eiseres betoogt dat het project in strijd is met redelijke eisen van welstand. Het kan volgens haar landschappelijk niet goed worden ingepast.
11.2
Verweerder mag in beginsel afgaan op een aan hem uitgebracht welstandsadvies. Eiseres heeft het positieve welstandsadvies niet concreet gemotiveerd bestreden, bijvoorbeeld aan de hand van een tegenadvies van een deskundig te achten persoon of organisatie. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder niet van het welstandsadvies mocht uitgaan.
11.3
De beroepsgrond slaagt niet.
Activiteit het uitvoeren van werkzaamheden (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo)
12.1
Eiseres betoogt dat als gevolg van het project de landschappelijke waarden onevenredig worden of kunnen worden aangetast, zodat geen omgevingsvergunning voor deze activiteit had kunnen worden verleend.
12.2
Op grond van artikel 3.7.1 van de planregels, voor zover van belang, is het verboden op of in de in lid 3.1 bedoelde gronden zonder of in afwijking van een vergunning van het bevoegd gezag (omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden) de volgende werken, voor zover geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren, te doen uitvoeren of te laten uitvoeren:
het aanbrengen van bovengrondse of ondergrondse transport- , energie- of telecommunicatieleidingen en de daarmee verband houdende constructies, installaties of apparatuur; (…).
Op grond van artikel 3.7.3 van de planregels zijn de werken of werkzaamheden als bedoeld in 3.7.1 slechts toelaatbaar, indien daardoor de landschappelijke waarden niet onevenredig worden of kunnen worden aangetast.
12.3
Niet in geschil is dat er transformator-units en omvormers worden geplaatst. Er worden ook kabels aangebracht om deze te kunnen verbinden met de bestaande netaansluiting. Deze kabels worden ondergronds aangebracht, zodat het leggen van de kabels op zichzelf niet leidt tot een onevenredige aantasting van de landschappelijke waarden. In de ruimtelijke onderbouwing is verder afdoende gemotiveerd dat het project landschappelijk goed kan worden ingepast.
12.4
De beroepsgrond slaagt niet.
Wet natuurbescherming
13.1
Eiseres betoogt dat ten behoeve van het project een ontheffing op grond van de Wnb moet worden aangevraagd.
13.2
De rechtbank stelt vast dat nadat de aanvraag om een omgevingsvergunning was ingediend een ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming is aangevraagd (en vervolgens is geweigerd). Het is de keuze van de aanvrager om een afzonderlijke ontheffing op grond van de Wnb aan te vragen. Het is niet verplicht om bij de omgevingsvergunning aan te haken. Er doet zich dan ook geen strijdigheid met artikel 2.27 van de Wabo voor. De rechtbank heeft voor haar conclusie aanknopingspunten gevonden in de uitspraak van de Afdeling van 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:803.
13.3
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
14. Gelet op hetgeen onder 8 is overwogen is het beroep gegrond. Het bestreden besluit komt wegens strijd met het bepaalde in artikel 3:46 van de Awb voor vernietiging in aanmerking.
Verweerder zal een nieuw besluit op de aanvraag van derde-partij dienen te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
Indien verweerder, op basis van een verbeterde motivering, bij het nieuwe besluit wederom omgevingsvergunning voor het project wenst te verlenen dient hij zich rekenschap te geven van het volgende. De mededeling van derde-partij ter zitting dat op het flexibele veld geen zonnepanelen (meer) zullen worden gerealiseerd met een bouwhoogte van 3,00 meter dient nog te worden geformaliseerd, in die zin dat derde-partij daarvoor nog een gewijzigde aanvraag om omgevingsvergunning zal moeten indienen met daarbij behorende gewijzigde tekeningen, op welke gewijzigde aanvraag verweerder dan vervolgens het nieuwe besluit kan nemen.
Verweerder dient zich er voorts van te vergewissen of de raad, indien wederom tot vergunningverlening wordt overgegaan, een nieuwe vvgb dient te verlenen of, indien verweerder alsnog zou besluiten de omgevingsvergunning te weigeren, een vvgb dient te weigeren alvorens verweerder een nieuw besluit op de (gewijzigde) aanvraag kan nemen.
Griffierecht en proceskosten
15. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
16. De rechtbank veroordeelt verweerder verder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op in totaal € 1.068,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 534,00 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit:
- draagt verweerder op een nieuw besluit op de (gewijzigde) aanvraag van derde-partij te nemen;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,00 aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1068,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J.H.A.C. Everaerts, voorzitter, mr. W.B. Klaus en mr. S.M. van Velsen, leden, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 augustus 2021.
Griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing.
Op grond van artikel 1.6a van de Crisis- en herstelwet kunnen na genoemde zes weken geen gronden meer worden aangevoerd.
BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, voor zover van belang, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
De regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, van de Wro zijn, in dit geval, de regels die zijn opgenomen in de PRV.
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
De verordening van Provinciale Staten van de provincie Noord-Holland houdende regels omtrent ruimtelijke ordening
Op grond van artikel 15, eerste lid, van de PRV stellen Gedeputeerde Staten de Leidraad Landschap en Cultuurhistorie vast, die de provinciale belangen beschrijft ten aanzien van landschappelijke en cultuurhistorische waarden.
Op grond van artikel 15, tweede lid, van de PRV kan een bestemmingsplan voorzien in een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling in het landelijk gebied, indien gelet op de Leidraad Landschap en Cultuurhistorie:
a. rekening wordt gehouden met:
i. de ambities en ontwikkelprincipes van het toepasselijke ensemble, en;
ii. de ambities en ontwikkelprincipes van de toepasselijke provinciale structuren, en;
b. hierbij worden betrokken:
i. de kansen zoals beschreven bij de ambities en ontwikkelprincipes;
ii.de ontstaansgeschiedenis en de kernwaarden van het toepasselijke ensemble, en;
iii. de ontstaansgeschiedenis en de kernwaarden van de toepasselijke provinciale structuren.
Op grond van artikel 32a, eerste lid, van de PRV kan in het landelijk gebied de oprichting van een of meer opstellingen voor zonne-energie uitsluitend mogelijk worden gemaakt met behulp van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2° of 3° van de Wabo van een bestemmingsplan of beheersverordening wordt afgeweken.
Op grond van artikel 32a, vijfde lid, van de PRV is op het bepaalde in het eerste en het vierde lid artikel 15 van overeenkomstige toepassing.
Op grond van artikel 32a, zesde lid, van de PRV stellen Gedeputeerde Staten in ieder geval nadere regels over de locatie, omvang en inpassing van een opstelling voor zonne-energie als bedoeld in het eerste lid. Voor het overige kunnen gedeputeerde staten nadere regels stellen.
Uitvoeringsregeling opstellingen voor zonne-energie in het landelijk gebied Noord-Holland 2019
Op grond van artikel 1, eerste lid en onder a, van de Uitvoeringsregeling wordt in deze regeling verstaan onder bestaand stedelijk gebied: bestaand stedelijk gebied als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, onder h van het Besluit ruimtelijke ordening.
Op grond van artikel 1, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling is deze regeling van toepassing op een opstelling voor zonne-energie die wordt mogelijk gemaakt op grond van artikel 32a, eerste lid, van de verordening.
Op grond van artikel 2 van de Uitvoeringsregeling is de locatie voor de opstelling voor zonne-energie aan minimaal één zijde aansluitend op bestaand stedelijk gebied of een dorpslint.
Beleid zonneparken
In het Beleid zonneparken is onder het kopje “Regels voor Bollenconcentratiegebied overig” bepaald dat op andere gronden dan genoemd onder Agrarisch, Vrijkomende Agrarische Bebouwing , Bedrijven of Wonen binnen het bollenconcentratiegebied geen zonneparken zijn toegestaan.
In het Beleid zonneparken is verder onder het kopje “Hardheidsclausule” het volgende bepaald:
De raad kan van deze beleidslijn afwijken voor zover er sprake is van:
1. bijzondere omstandigheden;
2. groot maatschappelijk belang;
3. aantoonbaar innovatief zonnepark waarbij de plannen door toepassing van dit beleid onevenredig worden belemmerd.
In die gevallen wordt de raad om instemming gevraagd in de vorm van een verklaring van geen bedenkingen of een bestemmingsplan.