ECLI:NL:RBNHO:2021:6403

• Datum uitspraak: 14 juli 2021
• Publicatiedatum: 28 juli 2021
• Zaaknummer: 19/5337
• Instantie: Rechtbank Noord-Holland
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht
• Procedures: Eerste aanleg - meervoudig
• Rechters: J.M. Janse van Mantgem; J.H.A.C. Everaerts; T.J.H. Verstappen
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Bestuursrechtelijke procedure over veranderingsvergunning voor pyrolyse-installatie en voorschriften inzake brandveiligheid

In deze zaak heeft de Rechtbank Noord-Holland op 14 juli 2021 uitspraak gedaan in een bestuursrechtelijke procedure over een veranderingsvergunning voor de besloten vennootschap Integrated Green Energy Solutions Amsterdam B.V. (hierna: eiseres). De zaak betreft een omgevingsvergunning die door de Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (hierna: verweerder) is verleend voor het veranderen van de inrichting aan de Petroleumhavenweg 1C te Amsterdam. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld, waarin zij onder andere betwist dat een brandmuur noodzakelijk is, zoals voorgeschreven in de vergunning. De rechtbank heeft de beroepsgronden van eiseres beoordeeld en geconcludeerd dat verweerder de brandmuur terecht heeft voorgeschreven om brandescalatie te voorkomen. De rechtbank overweegt dat eiseres niet voldoende heeft aangetoond dat de gashouder bestand is tegen de warmtebelasting en dat de brandveiligheidseisen, zoals neergelegd in de PGS 29, van toepassing zijn op de K1-tank. De rechtbank heeft ook de voorschriften inzake emissies en monitoring beoordeeld en geoordeeld dat deze niet onredelijk belastend zijn. Uiteindelijk heeft de rechtbank het beroep van eiseres gegrond verklaard voor enkele voorschriften die onvoldoende onderbouwd waren, maar de overige voorschriften en de noodzaak van de brandmuur bevestigd. De rechtbank heeft verweerder opgedragen om de vernietigde voorschriften opnieuw te stellen met inachtneming van de uitspraak.

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 19/5337

uitspraak van de meervoudige kamer van 14 juli 2021 in de zaak tussen

de besloten vennootschap Integrated Green Energy Solutions Amsterdam B.V., te Amsterdam, eiseres

(gemachtigde: mr. J.C. Ozinga),

en

Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, verweerder

(gemachtigden: mr. R.T. de Grunt, S.H. Martens, F. Sahin BSc en drs. M.I. de Heer).

Procesverloop

Bij besluit van 16 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan eiseres een omgevingsvergunning eerste fase onder voorschriften verleend voor het veranderen van de inrichting aan de Petroleumhavenweg 1C te Amsterdam (het perceel) en het in werking hebben van die verandering. In het bestreden besluit zijn voorts ambtshalve een aantal voor de gehele inrichting geldende voorschriften ingetrokken en zijn nieuwe voorschriften gesteld.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 april 2021. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde, bijgestaan door A. van Velsen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.

Overwegingen

1. Eiseres beschikt over een oprichtingsvergunning uit 9 oktober 2015 en (eerdere) veranderingsvergunningen van 6 september 2016, 20 september 2016 en 19 maart 2018 waarmee een installatie kan worden opgericht en kan worden gedreven voor een hoeveelheid van maximaal 95 ton per dag te accepteren kunststoffen. De installaties en bijbehorende gebouwen zijn nog niet gerealiseerd.

Met het bestreden besluit is een andere pyrolyse-installatie (IGES-technologie) vergund met een gewijzigd proces om kunststofafval te converteren naar scheepsbrandstoffen en nafta. De processtappen en installaties worden gewijzigd en daarnaast worden na de verandering niet alleen stoffen van klasse 3 geproduceerd (scheepsbrandstoffen), maar ook van klasse 1 (nafta). Het pyrolyseproces van het kunststofafval zal gaan plaatsvinden in twee trommelovens en een stoomketel.

2. Uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder de gevraagde omgevingsvergunning, een zogeheten veranderingsvergunning, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 2 en 3, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) heeft verleend. Daarnaast heeft verweerder wijzigingen in de onderliggende omgevingsvergunning, de zogeheten oprichtingsvergunning, van 9 oktober 2015 bewerkstelligd door in het bestreden besluit toepassing te geven aan zijn in de artikelen 2.30, eerste lid en 2.31, eerste lid en onder b, van de Wabo neergelegde actualiseringsplicht.

I Beroepsgronden met betrekking tot de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu – verandering (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, Wabo)

3.1

Eiseres bestrijdt dat een brandmuur nodig is, die verplicht is gesteld bij voorschrift 12.20.1. Eiseres heeft de brandmuur onder protest aangevraagd. Eiseres wijst er op dat de brandweer in februari 2019 het Uitgangspuntendocument (UPD) heeft goedgekeurd, waarin geen brandmuur was meegenomen. Verweerder gaat er volgens eiseres ten onrechte van uit dat een brandmuur nodig is omdat de gasdrukhouder op de pyrolyse installatie binnen de contour van de K1 tankopslag van 10 kW/m2 warmtestraling zou vallen. Verweerder lijkt zijn eis te baseren op paragraaf 2.2.1 van de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 29 (PGS 29), maar de PGS 29 is volgens eiseres niet van toepassing op het brandrisico van kleine tanks, maar slechts op grotere tanks vanaf 150 m3 en op grootschalige tankopslag en raffinaderijen. Het realiseren van een brandmuur is voor eiseres onnodig (financieel) belastend en disproportioneel. In het UPD heeft eiseres maatregelen opgenomen die meer dan voldoende zijn om brandrisico’s te beperken. Ook het bezwijken van de gashouder is daarbij ingecalculeerd.

Daarnaast stelt eiseres zich op het standpunt dat voorschrift 12.20.2 niet noodzakelijk is, indien een brandmuur wordt opgericht.

3.2

In het bestreden besluit is vermeld dat brandescalatie kan worden voorkomen door onder meer het creëren van voldoende afstand of het voldoende brandwerend afschermen (door middel van een brandmuur). Tanks en insluitsystemen met brandbare stoffen mogen niet worden blootgesteld aan een warmtestralingsbelasting van meer dan 10 kW/m2. De richtlijn PGS 29 kan volgens verweerder ook worden toegepast op tanks met een inhoud van minder dan 150 m3 die conform PGS 29 zijn of worden geconstrueerd en bestemd zijn voor de opslag van vloeistoffen binnen het gedefinieerde toepassingsgebied. Binnen de inrichting vindt opslag plaats van geproduceerde brandstoffen, onder meer K1-producten. Eiseres heeft in de aanvraag aangegeven dat voor alle K1-tanks de richtlijn PGS 29 wordt gevolgd en dat – om brandescalatie tussen de K1-opslag en de inflatable gashouder te voorkomen – gebruik zal worden gemaakt van een brandmuur.

Verweerder heeft in het besluit verder vermeld dat eiseres niet heeft aangetoond dat de gashouder bestand is tegen een warmtebelasting gedurende de eerste vijf minuten van 10 kW/m2. Hetgeen eiseres heeft gesteld over de kosteneffectiviteit en de proportionaliteit van een brandmuur kan haar volgens verweerder niet baten, omdat eiseres volgens verweerder ook voor een andere indeling van het terrein had kunnen kiezen om voldoende afstand te creëren tussen de K1-opslag en de gashouder.

De brandweer is naar aanleiding van de door eiseres ingebrachte zienswijze om aanvullend advies gevraagd en deze onderschrijft het standpunt van verweerder in haar nadere advies. Het bezwijken van de kunststof gashouder kan volgens de brandweer effecten buiten de inrichtingsgrens tot gevolg hebben.

Voorschrift 12.20.2 is volgens verweerder ten slotte gesteld omdat eiseres schriftelijk moet aantonen dat de brandmuur voldoende afschermende werking heeft, in die zin dat de gashouder gedurende 20 minuten geheel wordt afgeschermd van warmtestralingsbelasting van een eventueel K1-tank(put) brandscenario.

3.3

Paragraaf 12.20 “Brandwerende voorziening” van de voorschriften luidt, voor zover van belang, als volgt:

“12.20.1

Tussen de gashouder voor pyrolysegas en de K1-opslagtanks moet een brandwerende scheidingsconstructie zijn geplaatst. De brandwerendheid van deze constructie is ten minste 20 minuten en geldt in één richting: vanuit de K1-opslagtanks naar de inflatable gashouder. (…)

12.20.2

De gashouder voor pyrolysegas mag pas in werking worden gesteld nadat door de vergunninghouder is vastgesteld dat de gashouder gedurende 20 minuten geheel wordt afgeschermd van warmtestralingsbelasting van een eventueel K1-tank(put) brandscenario. De resultaten van het onderzoek moeten ter goedkeuring aan het bevoegd gezag worden overgelegd.”

3.4

De rechtbank overweegt als volgt. Blijkens paragraaf 1.3 “Toepassingsgebied” van de PGS 29 is de richtlijn van toepassing op inrichtingen met ten minste één verticale cilindrische bovengrondse stalen tank waarvan de bodem op een fundering rust. De richtlijn kan, zo is in diezelfde paragraaf vermeld, ook worden toegepast op tanks met een inhoud van minder dan 150 m3 die conform PGS 29 zijn of worden geconstrueerd en bestemd zijn voor de opslag van vloeistoffen binnen het gedefinieerde toepassingsgebied.

Blijkens de aanvraag van eiseres, meer in het bijzonder het PGS 29 Information document van 18 maart 2019, wordt voor alle K1-tanks de richtlijn PGS 29 gevolgd. Voorts heeft eiseres, zij het onder protest, blijkens de aanvraag gekozen voor een brandmuur als brandescalerende maatregel. Eiseres heeft haar standpunt dat verweerder de PGS 29 ten onrechte mede van toepassing heeft verklaard op de binnen de inrichting aanwezige K1-tank, mede afgezet tegen wat zij zelf heeft aangevraagd, naar het oordeel van de rechtbank niet voldoende onderbouwd. De rechtbank ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder de PGS 29 niet heeft kunnen toepassen op de K1-tank.

3.5

Verder is niet in geschil dat de gashouder, indien de K1-tank in brand komt te staan, als gevolg daarvan eveneens in brand kan komen te staan. Eiseres heeft de stelling van verweerder dat zij in dat kader niet heeft aangetoond dat de gashouder bestand is tegen een warmtebelasting gedurende de eerste vijf minuten van 10 kW/m2 en dus in stand blijft voordat blusvoorzieningen actief worden, niet concreet gemotiveerd weersproken. Verder heeft eiseres niet aangetoond dat brandescalatie kan worden voorkomen doordat tussen de K1-tank en de gashouder afdoende afstand wordt gehouden. Eiseres heeft evenmin aangetoond dat, zoals zij ter zitting heeft gesteld, indien geen brandmuur wordt geplaatst, de ontstane brand als gevolg van het bezwijken van de gashouder slechts wat groter wordt, maar van een significante uitbreiding van brand geen sprake zal zijn. Onder deze omstandigheden mocht verweerder van eiseres ter voorkoming van brandescalatie verlangen dat zij een brandmuur plaatst tussen de K1-tank en de gashouder.

3.6

De rechtbank is voorts van oordeel dat verweerder van eiseres heeft mogen verlangen dat zij aantoont dat de te plaatsen brandmuur een voldoende afschermende werking heeft, zoals hij heeft voorgeschreven bij voorschrift 12.20.2.

3.7

De beroepsgrond slaagt niet.

4.1

Eiseres betoogt verder dat de voorschriften 5.1.1.A en 5.2.1.A zijn gebaseerd op een onjuiste grondslag en dat onduidelijk is wat de grondslag is voor de gehanteerde waarden per puntbron. Eiseres stelt zich op het standpunt dat haar inrichting is aan te merken als een middelgrote stookinstallatie, gestookt op een niet-standaard brandstof, waarop afdeling 5.1.5 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit) van toepassing is. De inrichting is volgens eiseres niet aan te merken als een afval(mee)verbrandingsinstallatie als bedoeld in artikel 1, onder 40 en 41, van de Richtlijn industriële emissies. De inrichting is namelijk geen installatie voor de verwijdering van afval via verbranding of wellicht nuttige toepassing via energieopwekking, maar is specifiek gericht op het verkrijgen van vloeibare brandstofproducten die elders kunnen worden ingezet. Ook het bijproduct pyrolysegas wordt omgezet naar vloeibaar product. Slechts 10 procent van het gasbijproduct (pyrolysegas) wordt na reiniging en zuivering in de eigen installatie verbrand en ingezet als brandstof. De producten van het pyrolyse proces worden aldus niet verbrand (met uitzondering van een klein deel van het pyrolysegas), waarmee de installatie niet als afval(mee)verbrandingsinstallatie gekwalificeerd dient te worden.

4.2

In het bestreden besluit is vermeld dat het in het proces geproduceerde pyrolysegas als gasvormige brandstof wordt gebruikt in de branders van de trommelovens en de stoomketel. Deze installaties vallen daarom volgens verweerder onder de definitie van een (andere) afvalmeeverbrandingsinstallatie als bedoeld in artikel 5.20 van paragraaf 5.1.2 van het Activiteitenbesluit. Volgens verweerder was ten tijde van het verlenen van de oprichtingsvergunning in 2015 al sprake van een afvalmeeverbrandingsinstallatie, al blijkt dat niet expliciet uit de considerans ervan. Het gaat, aldus verweerder, niet om een middelgrote stookinstallatie waar standaard brandstoffen worden gestookt. In de aanvraag om een veranderingsvergunning is niet aannemelijk gemaakt dat het pyrolysegas wat betreft samenstelling gelijkwaardig is aan de standaard brandstof aardgas, in welk geval paragraaf 5.1.2 van het Activiteitenbesluit niet meer van toepassing zou zijn. Voor de relevante stoffen HBr en NH3 zijn (daarom) emissiegrenswaarden opgenomen in de vergunning en voor de relevante stof NOx heeft verweerder een strengere emissiegrenswaarde gesteld dan die in het Activiteitenbesluit is opgenomen.

In het verweerschrift heeft verweerder in aanvulling hierop aangegeven dat bij eiseres de installaties specifiek zijn bestemd voor de vervaardiging van een product waarbij afvalstoffen worden verwijderd en de producten van een thermische behandeling als brandstof worden gebruikt. De installaties zijn immers in hoofdzaak bestemd voor de thermische behandeling van kunststof afvalstoffen door pyrolyse, die erop is gericht materiele producten (scheepsbrandstoffen en nafta) te fabriceren, waarbij een afvalstof (pyrolysegas) tevens als brandstof wordt gebruikt. Kunststof afval wordt door pyrolyse onder andere opgewekt tot een gas dat als brandstof dient voor de trommelovens en de stoomketel.

4.3.1

Op grond van artikel 1.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit wordt in dit besluit en de daarop berustende bepalingen verstaan onder afvalmeeverbrandingsinstallatie: technische eenheid die in hoofdzaak is bestemd voor de opwekking van energie of de fabricage van materiële producten en waarin afvalstoffen als normale of aanvullende brandstof worden gebruikt, of waarin afvalstoffen thermisch worden behandeld ten behoeve van verwijdering door de verbranding door oxidatie van afvalstoffen alsmede andere thermische behandelingsprocessen voor zover de producten van de behandeling vervolgens worden verbrand.

4.3.2

Paragraaf 5.1 “Emissies puntbronnen” van de voorschriften luidt, voor zover van belang, als volgt:

“5.1.1A

De emissies uit de volgende bronnen mogen per puntbron de waarden uit de onderstaande tabel niet overschrijden. Genoemd in de tabel is het emissiepunt schoorsteen met de componenten HBr, NH3 en NOx met emissiegrenswaarden van respectievelijk 1, 1 en 70 mg/Nm3 alsmede het emissiepunt K1-op-en overslag met de maatregel “dampretour met actief koolfilter”, de component VOS en een emissiegrenswaarde van 20 mg/Nm3.

5.2.1A

Gedurende de eerste twaalf maanden dat de inrichting in werking is, worden de emissies van de stoffen genoemd in voorschrift 5.1.1A, met uitzondering van NOx, periodiek ten minste om de drie maanden gemeten. In het geval dat aan de emissiegrenswaarden wordt voldaan, kan worden volstaan met een jaarlijkse meting. (…)”

4.4

De rechtbank is – met verweerder – van oordeel dat de inrichting van eiseres is aan te merken als een afvalmeeverbrandingsinstallatie als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit. Gegeven de uitleg van verweerder in het bestreden besluit, in het verweerschrift en ter zitting, stelt de rechtbank vast dat binnen het productieproces de trommelovens en de stoomketel in hoofdzaak zijn bestemd voor thermische behandelingsprocessen waarbij een product van de thermische behandeling, het pyrolysegas, wordt (mee)verbrand. Dat pyrolysegas slechts in beperkte mate wordt meeverbrand betekent niet dat de activiteiten binnen de genoemde installaties niet onder de definitie van het begrip afvalmeeverbrandingsinstallatie vallen.

De rechtbank neemt bij het voorgaande in aanmerking dat eiseres niet heeft aangetoond dat het pyrolysegas wat betreft samenstelling gelijkwaardig is aan de standaard brandstof aardgas, zodat niet gezegd kan worden dat de daarvoor geldende eisen uit het Activiteitenbesluit daarop kunnen worden toegepast. Eiseres heeft verder niet bestreden dat, indien de inrichting als afvalmeeverbrandingsinstallatie is aan te merken, verweerder de emissiegrenswaarden per puntbron heeft kunnen stellen zoals hij bij voorschrift 5.1.1.A heeft gedaan.

4.5

De beroepsgrond slaagt niet.

5.1

Eiseres betoogt verder dat de voorschriften 5.5.1 tot en met 5.5.6 onnodig (belastend) zijn. Op basis van die voorschriften wordt eiseres immers verplicht een groot scala aan componenten te meten in verschillende deelafgasstromen die wat aard en samenstelling betreft gelijk zijn en uiteindelijk bij elkaar komen en gezamenlijk worden geëmitteerd. Het is dan ook niet noodzakelijk om vier keer per jaar alle deelstromen op alle componenten te meten.

5.2

In het bestreden besluit is vermeld dat bij het verstoken van pyrolysegas gebruik wordt gemaakt van low-NOx-branders. Eiseres heeft aangegeven dat op basis van het feit dat hetzelfde pyrolysegas wordt verstookt, de samenstelling van de afgassen voor alle drie de branders (de stoomketel en beide trommelovens) hetzelfde is. Indien dit, bijvoorbeeld door verschillende procesparameters, niet het geval is, dan bestaat echter de kans dat door menging verdunning van de stoffen in de afgassen plaatsvindt. Dat is volgens verweerder niet toegestaan. Daarom zijn aan de vergunning monitoringsvoorschriften verbonden voor het bepalen van de emissieconcentraties per deelstroom, voordat menging van de afgassen en afvoer naar de schoorsteen plaatsvindt. De metingen zullen tijdens representatieve bedrijfsomstandigheden moeten worden uitgevoerd. Indien uit metingen zou blijken dat de samenstelling van de deelstromen hetzelfde is, kan worden geconcludeerd dat geen verdunning door het mengen optreedt en kan eiseres verweerder verzoeken de voorschriften aan te passen.

5.3

De rechtbank is op zichzelf met verweerder van oordeel dat verdunnen van afgasstromen niet is toegestaan, omdat daardoor een vertekend beeld kan ontstaan wat betreft de vraag of aan emissiegrenswaarden wordt voldaan. Verweerder mocht op zichzelf van eiseres dus verlangen dat zij aan de hand van metingen aantoont dat geen verdunning van afgasstromen plaatsvindt.

5.4

Ter zitting heeft verweerder erkend dat de voorschriften 5.5.1 tot en met 5.5.6 voortkomen uit de omstandigheid dat de inrichting nog niet in werking is. Volgens verweerder zijn, zodra de inrichting in werking is, opleveringsmetingen nodig teneinde de aannames die hij omtrent verdunning heeft gedaan te kunnen verifiëren en hadden voorschriften gesteld kunnen worden voor die zogeheten aanloopfase. Verweerder heeft voorts erkend dat de voorschriften zodanig hadden kunnen worden geformuleerd dat als uit verrichte metingen zou blijken dat geen verdunning van afgasstromen plaatsvindt, de voorschriften zouden expireren. De voorschriften 5.5.3 en 5.5.6 zijn thans echter op een zodanige wijze geformuleerd dat van eiseres onder alle omstandigheden, ook als zij inmiddels zou hebben aangetoond dat van verdunning van afgasstromen geen sprake is, wordt verlangd dat zij vier keer per jaar een meting verricht en daarvan de resultaten aan verweerder overlegt. De rechtbank acht dit onredelijk bezwarend. Verweerder heeft in dit verband onvoldoende acht geslagen op de belangen van eiseres. De voorschriften 5.5.3 en 5.5.6 zijn op de wijze waarop deze thans zijn geformuleerd in strijd met het bepaalde in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Het had op de weg van verweerder gelegen deze voorschriften zo te formuleren dat deze zouden expireren op het moment dat eiseres heeft aangetoond dat van verdunning van afgasstromen geen sprake (meer) is.

5.5

De beroepsgrond slaagt.

6.1

Eiseres betoogt ten slotte dat gas uitsluitend behoort te worden gemeten in ruimten waar gasexplosies kunnen optreden, maar niet in de buitenlucht. Onduidelijk is ook welke wettelijke grondslag hiertoe dient. Voorschrift 12.21.4 kan volgens eiseres dan ook niet in stand blijven.

6.2

In het bestreden besluit is vermeld dat in de gashouder het geproduceerde pyrolysegas wordt opgeslagen bij een lichte overdruk van 40 mbar. Omdat op de gashouder PGS 19 niet van toepassing is, heeft verweerder in hoofdstuk G -12.21 enkele voorschriften opgenomen gericht op een veilige opslag conform de BBT.

In het verweerschrift heeft verweerder aangegeven dat gasdetectie ook in de buitenlucht mogelijk is en onder meer plaatsvindt bij grootschalige opslag van LPG en bij een LPG-vulstation voor flessen. In dit geval gaat het om het tijdens het proces vullen van de gashouder en vervolgens comprimeren van het gas. Het gaat daarmee om een regelmatig, continu proces met gas, zodat verweerder geen aanleiding ziet voor vernietiging van voorschrift 12.21.4.

6.3

Voorschrift 12.12.1 van de omgevingsvergunning van 9 oktober 2015 luidt als volgt: “In de ruimte waarin de pyrolyse installatie zich bevindt moet een continu werkend gasdetectiesysteem aanwezig zijn voor pyrolysegas.”

Paragraaf 12.21 “(Inflatable) Gashouder voor pyrolysegas” van de voorschriften van de voorliggende vergunning luidt, voor zover van belang, als volgt:

“12.21.4

De gashouder moet opgenomen worden in het gasdetectiesysteem dat is vereist op basis van hoofdstuk I-12.12 van de omgevingsvergunning van 9 oktober 2015 (…).”

6.4

Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat het productieproces continu gas genereert. Er is sprake is van een gasdetectiesysteem, waarvan de gashouder onderdeel uitmaakt. De gashouder moet dan ook niet als een op zichzelf staand onderdeel worden beschouwd dat zich in de buitenlucht bevindt. De hoeveelheid gas in de gashouder is weliswaar laag en als deze vrij komt vermengt deze snel in de buitenlucht, maar technisch is het volgens verweerder mogelijk het gas in de buitenlucht te detecteren.

De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding verweerder hierin niet te volgen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dit voorschrift dan ook met het oog op het belang van de bescherming van het milieu aan de omgevingsvergunning kunnen verbinden.

6.5

De beroepsgrond slaagt niet.

II Beroepsgronden die betrekking hebben op de ambtshalve wijziging van de voorschriften van de omgevingsvergunning van 9 oktober 2015 (artikelen 2.30/2.31 Wabo)

A. Gronden met betrekking tot (het niet (tevens) geactualiseerd zijn van) voorschriften uit de omgevingsvergunning van 9 oktober 2015

7.1

Eiseres betoogt dat verweerder alle voorschriften van de omgevingsvergunning van 9 oktober 2015 waaraan inmiddels is voldaan in het kader van de actualisatie had moeten aanpassen dan wel laten vervallen. Het is volgens eiseres niet zo dat zij daartoe een afzonderlijke aanvraag om wijziging van de oprichtingsvergunning bij verweerder moet indienen.

7.2

Op grond van artikel 2.30, eerste lid, eerste volzin, van de Wabo beziet het bevoegd gezag, voor zover de omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit met betrekking tot een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, regelmatig of de voorschriften die aan een omgevingsvergunning zijn verbonden, nog toereikend zijn gezien de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu.

Op grond van artikel 2.31, eerste lid en onder b, van de Wabo wijzigt het bevoegd gezag voorschriften van de omgevingsvergunning indien door toepassing van artikel 2.30, eerste lid, blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt.

Op grond van artikel 2.31, tweede lid en onder b, van de Wabo kan het bevoegd gezag voorschriften van een omgevingsvergunning wijzigen voor zover deze betrekking hebben op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is.

7.3

De rechtbank is – met verweerder – van oordeel dat op basis van de in artikel 2.30, eerste lid in samenhang bezien met artikel 2.31, eerste lid en onder b, van de Wabo neergelegde actualisatieverplichting voorschriften van een onderliggende omgevingsvergunning slechts kunnen worden gewijzigd indien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu of de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu daartoe aanleiding geeft. De omstandigheid dat (inmiddels) aan voorschriften van een onderliggende omgevingsvergunning is voldaan, biedt aldus geen grond tot actualisatie over te gaan. Uitsluitend op basis van artikel 2.31, tweede lid en onder b, van de Wabo kan op die grond tot wijziging van die voorschriften worden overgegaan.

7.4

De beroepsgrond slaagt niet.

B. Gronden met betrekking tot voorschriften behorende bij de ambtshalve wijziging

8.1

Eiseres betoogt dat voorschrift 12.4.1A ten onrechte is gesteld. Eiseres voert daartoe aan dat (ook) de brandpreventie- en bestrijdingsvoorschriften uit de PGS 29 niet van toepassing zijn op de kleine K1-tanks.

8.2

In het bestreden besluit is vermeld dat de richtlijn PGS 29 ook kan worden toegepast op tanks met een inhoud van minder dan 150 m3 die conform PGS 29 zijn of worden geconstrueerd en bestemd zijn voor de opslag van vloeistoffen binnen het gedefinieerde toepassingsgebied. Binnen de inrichting vindt opslag plaats van geproduceerde brandstoffen, onder meer K1-producten. Eiseres heeft in de aanvraag aangegeven dat voor alle K1-tanks de richtlijn PGS 29 wordt gevolgd.

Met betrekking tot de PGS 29 wordt een nieuw voorschrift gesteld. Op basis van de richtlijn PGS 29 moet vergunninghouder namelijk onder meer voorzieningen voor de tanks treffen met betrekking tot blusvoorzieningen, bluswatersysteem, branddetectie en meld- en alarmsystemen.

8.3

Paragraaf 12.4 “PGS 29 – Opslag van brandbare vloeistoffen in bovengrondse tanks” van de voorschriften luidt, voor zover van belang, als volgt:

“12.4.1A

Opslag van brandbare vloeistoffen in verticale cilindrische opslagtanks moet voldoen aan de volgende paragrafen/voorschriften van de PGS 29:2016 (…).”

8.4

De rechtbank ziet, onder verwijzing naar hetgeen onder 3.4 van deze uitspraak is overwogen, geen grond voor het oordeel dat verweerder de PGS 29 niet heeft kunnen toepassen op de K1-tank. Eiseres heeft verder niet bestreden dat verweerder, uitgaande van de toepasselijkheid van de PGS 29 op de K1-tank, voorschrift 12.4.1A heeft kunnen stellen.

8.5

De beroepsgrond slaagt niet.

9.1

Eiseres betoogt voorts dat ten onrechte voorschrift 3.1.6 is gesteld. Voorschrift 3.1.5 is reeds een directe vertaling van hetgeen in het Landelijk Afvalbeheerplan (LAP) voor kunststofafval bij de minimumstandaard is opgenomen en volstaat. Recycling is de minimumstandaard voor kunststofafval. Als dat technisch of financieel niet mogelijk is, is het pyrolyseproces van eiseres ook een toegelaten methode van verwerking. In het AV-beleid is reeds opgenomen dat eiseres uitsluitend niet-recyclebaar afval verwerkt.

Niet duidelijk is waarom uitsluitend verklaringen van ontdoeners kunnen worden gebruikt om aan te tonen dat recycling financieel niet haalbaar is. In het algemene LAP-kader is immers vermeld dat indien meerdere bedrijven in Nederland actief zijn die dit afval op de voorgeschreven wijze kunnen verwerken, het voldoende is om bewijsstukken te leveren van tenminste twee van deze bedrijven, niet behorend tot hetzelfde concern. Het is volgens eiseres niet juist de tekst die in het algemene kader is genoteerd als mogelijkheid van het leveren van bewijs, een op een over te nemen en als dwingend voorschrift aan de vergunning te verbinden.

9.2

In het bestreden besluit is vermeld dat verweerder wil borgen dat eiseres geen partijen kunststofafval verwerkt die door sorteren en/of scheiden hoogwaardiger kunnen worden verwerkt of gerecycled. Daarom is voorschrift 3.1.5 opgenomen. Om te kunnen aantonen dat een ontdoener een partij om technische of financiële reden niet kan verwerken, is daarnaast voorschrift 3.1.6 aan de vergunning verbonden. Op basis van dit voorschrift zijn twee verklaringen van ontdoeners nodig waaruit blijkt dat een partij technisch of financieel niet kan worden verwerkt. Hiermee is volgens verweerder geborgd dat de verwerkingsmethode voor gemengd kunststof dat technisch niet is te recyclen voldoet aan de minimumstandaard “hoofdgebruik als brandstof (als vorm van nuttige toepassing)” van sectorplan 11 van het LAP3.

9.3

Op grond van artikel 10.14, eerste lid, van de Wet milieubeheer (Wm) houdt ieder bestuursorgaan rekening met het geldende afvalbeheerplan bij het uitoefenen van een bevoegdheid krachtens deze wet, voor zover de bevoegdheid wordt uitgeoefend met betrekking tot afvalstoffen.

9.4

Paragraaf 3 “Afvalstoffen” van de voorschriften luidt, voor zover van belang, als volgt:

“3.1.5

a. Uitsluitend kunststofafval dat door de aard of samenstelling technisch niet voor recycling geschikt is, of

b. waarvan sorteren of anderszins verwerken zo duur is dat de kosten voor de ontdoener hiervoor meer bedragen dan € 205,- per ton,

mag worden geaccepteerd en binnen de inrichting worden verwerkt.

Voor iedere geaccepteerde partij kunststofafval moet met schriftelijke verklaringen van twee ontdoeners zijn aangetoond dat aan voorschrift 3.1.5 wordt voldaan. (…).”

9.5

In het LAP3 sectorplan 11 is de volgende minimumstandaard opgenomen voor het verwerken van gemengd kunststof:
“Sorteren of anderszins verwerken met als doel thermoplasten, thermoharders, elastomeren van elkaar te scheiden t.b.v. verdere verwerking volgens de respectievelijke minimumstandaarden beschreven in deze tabel.

Indien bovenstaande verwerking voor gemengde fracties –waaronder residuen uit

sortering van gemengd kunststof –

- gezien de aard of samenstelling, technische niet mogelijk is, of

- zo duur is dat de kosten voor afgifte van deze partijen aan de poort van de

verwerker door de ontdoener meer zouden bedragen dan €205,-/ton,

is de minimumstandaard ‘hoofdgebruik als brandstof (als vorm van nuttige

toepassing)’.”

9.6

De rechtbank overweegt dat de vaststelling van een nieuw landelijk afvalbeheerplan, gelet op het bepaalde in artikel 10.14 van de Wm in samenhang bezien met artikel 2.30, eerste lid, van de Wabo, kan nopen tot actualisatie van een omgevingsvergunning.

De voorschriften 3.1.5 en 3.1.6 die verweerder heeft gesteld zijn in overeenstemming met wat in het LAP3 is opgenomen omtrent de minimumstandaard en de uitzonderingen daarop. In hetgeen eiseres heeft aangevoerd is onvoldoende grond gelegen voor het oordeel dat verweerder bij het stellen van voorschriften geen aansluiting had mogen zoeken bij wat in het LAP3 is vermeld.

9.7

De beroepsgrond slaagt niet.

10.1

Eiseres betoogt ten slotte dat het, anders dan op grond van voorschrift 9.1.1A is vereist, niet mogelijk of zinvol is stoffen die vrijkomen uit de voorsorteerlijn en die niet voor pyrolyse in aanmerking komen, maar die afgevoerd worden, ongescheiden uit het proces komen en ongescheiden in bulk worden afgegeven aan een erkende afvalverwerker, binnen de inrichting achteraf te scheiden. Deze afvalstoffen komen volgens eiseres niet voor hergebruik of recycling in aanmerking.

Daarnaast is voorschrift 9.2.1.A volgens eiseres oneigenlijk uitgebreid ten opzichte van de oprichtingsvergunning. De toegestane hoeveelheid van 200 m3 voor de maximale (tijdelijke) opslag van al de verschillende afvalstoffen is gezamenlijk hetzelfde gebleven en te laag. Ook is onduidelijk wat de ratio en grondslag is van en voor de aanpassing van het voorschrift.

10.2

Verweerder erkent in het verweerschrift dat in voorschrift 9.1.1A ten onrechte geen onderscheid is gemaakt in bedrijfsafvalstoffen en afvalstoffen die vrijkomen bij de voorsortering voor de verwerking van kunststofafval (verwerkingsproces). De afvalstoffen die bij het verwerkingsproces vrijkomen kunnen (ook) volgens verweerder niet doelmatig door eiseres worden gescheiden en dat is met voorschrift 9.1.1A niet onderkend. Verweerder stelt daarom voor het voorschrift te wijzigen en daaraan toe te voegen dat het gaat om afvalstromen “die vrijkomen bij de bedrijfsvoering”.

10.3

Met betrekking tot voorschrift 9.2.1A is in het bestreden besluit vermeld dat dit voorschrift voorschrift 9.2.1 van de oprichtingsvergunnning vervangt. Omdat bij de verandering geen sprake is van een toename van de (verwerkings)capaciteit van afvalstoffen, bestaat volgens verweerder geen aanleiding voor een grotere maximale opslag.

10.4

Voorschrift 9.2.1A luidt als volgt: “In de inrichting mag niet meer dan 200 m3 aan de in voorschrift 9.1.1A genoemde (gevaarlijke) afvalstoffen worden bewaard.”

10.5

De rechtbank stelt vast dat in voorschrift 9.2.1 van de omgevingsvergunning van
9 oktober 2015 een limiet was gesteld van 200 m3 aan het bewaren van de specifiek benoemde (gevaarlijke) stoffen papier, karton, ijzer, koper, pvc, keramisch materiaal (zand, steen en glas) en koek afkomstig van waterbehandeling.

In het nieuwe voorschrift 9.2.1A wordt wat betreft de maximale hoeveelheid van 200 m3 verwezen naar de stoffen die zijn genoemd in voorschrift 9.1.1A. Van de stoffen die daarin zijn genoemd werden de stoffen elektronische apparatuur, EPS piepschuim, kunststoffolie, pet, andere kunststoffen, metalen, textiel en char residu niet genoemd in het voorheen geldende voorschrift.

De totale verwerkingscapaciteit als gevolg van de verandering neemt, naar tussen partijen niet in geschil is, weliswaar niet toe, maar dit staat los van het feit dat eiseres meer afvalstoffen moet gaan scheiden. Verweerder heeft – in strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb – onvoldoende inzichtelijk onderbouwd dat het met voornoemde voorgestelde wijziging van voorschrift 9.1.1A voor eiseres haalbaar is aan voorschrift 9.2.1A te voldoen.

10.6

De beroepsgrond slaagt.

11. Voor zover eiseres voor haar gronden van beroep mede heeft volstaan met een verwijzing naar de door haar ingebrachte zienswijze is haar betoog niet gemotiveerd, zodat het reeds daarom faalt.

12. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit komt wegens strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2, 3:4, tweede lid en 3:46 van de Awb voor vernietiging in aanmerking, voor zover het de voorschriften 5.5.3, 5.5.6, 9.1.1A en 9.2.1A betreft. De rechtbank draagt verweerder op, indien hij deze voorschriften opnieuw wenst te stellen, dat te doen met inachtneming van hetgeen daarover in deze uitspraak is overwogen. De rechtbank ziet, gelet op de aard van de door verweerder nog door te voeren wijzigingen in de voorschriften, geen aanleiding een zogeheten bestuurlijke lus toe te passen.

13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

14. De rechtbank veroordeelt verweerder verder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op

€ 1.496,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 748,00 en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit voor zover het de voorschriften 5.5.3, 5.5.6, 9.1.1A en 9.2.1A betreft;

- draagt verweerder op, indien hij de vernietigde voorschriften opnieuw wenst te stellen, dat te doen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,00 aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van
€ 1.496,00.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Janse van Mantgem, voorzitter,
mr. J.H.A.C. Everaerts en mr. T.J.H. Verstappen, leden, in aanwezigheid van
mr. W.I.K. Baart, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 14 juli 2021.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.