Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 20/1988
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 juli 2021 in de zaak tussen
1.
[eiseres], eiseres
[eiseres], eiseres
en
2. [eiser]eiser
beiden wonende te [woonplaats] , tezamen aangeduid als: eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Helder, verweerder
gemachtigde: [naam 1] , jurist in dienst van de gemeente.
Als derde-partij neemt aan het geding deel: de besloten vennootschap
[derde belanghebbende] B.V., te Den Helder , hierna: vergunninghouder,
[derde belanghebbende] B.V., te Den Helder , hierna: vergunninghouder,
gemachtigde: [naam 2] , in dienst van de vergunninghouder.
Procesverloop
Bij besluit van 16 juli 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder op aanvraag van de vergunninghouder van 21 maart 2019 een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van het voormalige postkantoor op het perceel [perceel] in Den Helder naar bedrijfsruimten en woningen.
In het besluit van 11 februari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eisers hebben gezamenlijk tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Op 30 april 2021 is het onderzoek ter zitting aangevangen. De gemachtigden van verweerder en de vergunninghouder zijn verschenen. Ter zitting bleek dat eiseres hangende de procedure is verhuisd en dat de uitnodiging voor de zitting daarom eisers niet had bereikt. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting daarom geschorst. Het onderzoek ter zitting is voortgezet op 2 juni 2021. Eisers zijn verschenen. Verweerder en de vergunninghouder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1.1
Nadat het postkantoor zijn functie had verloren, is het enige jaren in gebruik geweest bij een beeldend kunstenaar. De gemeente was eigenaar van het voormalig postkantoor. De gemeente heeft in 2017/2018 het pand verkocht aan de vergunninghouder.
1.2
De gemeenteraad heeft teneinde het terrein waarop onder meer het postkantoor was gevestigd, en het gebouw te kunnen ontwikkelen voor het perceel het bestemmingsplan ‘ Postkantoor 2017 ’ vastgesteld – hierna: het bestemmingplan. Op de gronden, voor zover daarop het oude postkantoor staat, rust de bestemming ‘Gemengd’ met de dubbelbestemming ‘Waarde- Archeologie’. Onder de bestemming Gemengd worden onder meer begrepen maatschappelijke voorzieningen, kantoren, bepaalde bedrijven, cultuur en ontspanning, (sociaal)culturele voorzieningen, waaronder een museum, dienstverlenend bedrijven en/of dienstverlenende instellingen. De verdiepingen zijn tevens bestemd voor onder meer wonen. Aan het bestemmingsplan ligt de wens ten grondslag het behoud van het markante gebouw en het bieden van een ruime bestemming ten aanzien van het gebruik van het gebouw. In het vaststellingsbesluit van het bestemmingsplan is onder meer neergelegd dat met het bestemmingsplan het karakter van het uiterlijk van het postkantoor wordt geborgd. Als maximale bouwhoogte (artikel 3.2.2.) zijn de contouren van het oude gebouw, dat een voorgevel heeft van circa 80 meter, in het bestemmingsplan vastgelegd: merendeels 12 meter hoog en ter plaatse van twee “blokkendozen” die op het dak van het deel van het gebouw aan de straatzijde staan, van elk circa 10 meter breed, een bouwhoogte van 15 meter en op een klein blok van twee meter breed een bouwhoogte van 18 meter. Het bestemmingsplan kent een zogenaamde binnenplanse afwijkingsbevoegdheid van 10 % van de maximum bouwmaten.
1.3
Het postkantoor heeft niet de status van een beschermd rijks-, provinciaal of gemeentelijk monument en maakt geen onderdeel uit van een beschermd stads- of dorpsgezicht. In het bestemmingsplan noch in enige andere gemeentelijke verordening is een sloopvergunningplicht opgenomen voor gebouwen die niet de status van beschermd monument hebben.
1.4
Eiser woont aan het [locatie 2] in [woonplaats] . Dat is een appartement op circa 11 tot 14 meter hoogte op de vierde verdieping van het woongebouw aan de overzijde van de [straat 1] met uitzicht op de voorgevel van het voormalig postkantoor. De afstand tussen zijn appartement en de gevel van het postkantoor is circa 50 meter.
1.5
Eiseres bewoonde – ook nog ten tijde van de bezwaarprocedure - een appartement op de bovenste verdieping van het woon- en kantoorgebouw op de hoek van de [straat 2] en de [straat 1] . Reeds voordat het bestreden besluit is genomen, op 31 december 2019, heeft zij het appartementsrecht overgedragen en is zij naar elders in [woonplaats] verhuisd. Op de begane grond is een [kantoor] gevestigd. Eiseres is niet (meer) zelf werkzaam als [functie] in dat kantoor maar wel nog (mede)eigenaar van dat kantoorappartement. Het [kantoor] heeft recht van gebruik van een zestal parkeerplaatsen op grond achter het kantoor. Tussen het woon-/kantoorgebouw en het voormalig postkantoor staat een kantoorgebouw van drie verdiepingen hoog dat bekend is als het “ City House ”.
1.6
Het bouwplan van de vergunninghouder voorziet in de verbouwing van het deel van het pand van het voormalig postkantoor dat is gelegen aan de [straat 1] . In het bestaande pand, dat deels uit drie lagen bestaat, worden volgens het bouwplan, behalve een kelder, deels vier lagen aangebracht met op de verdiepingen woningen. Bovenop het gebouw zijn aan de voor- en achterzijde voor vier woningen aan de voorzijde en vier aan de achterzijde kamers met dakterrassen voorzien die onderdeel zullen zijn van woningen op de (nieuwe) derde verdieping. Die kamers en dakterrassen zullen niet het hele dak van het bestaande pand beslaan, maar ten opzichte van de voorgevel aan de [straat 1] enigszins, circa 2 tot 3 meter vanaf de rand, terug liggen. Het gebouw wordt ter plaatse van de kamers op de nieuwe vierde verdieping 15,96 meter hoog. Delen van het voormalig postkantoor die niet direct aan de [straat 1] waren gelegen, heeft de vergunninghouder inmiddels gesloopt.
1.7
Verweerder heeft de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en sub a en c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De kamers op de (deels) nieuwe vierde verdieping zullen (grotendeels) hoger zijn dan de toegestane 12 meter en gedeeltelijke 15/18 meter zijn en zijn daarom in strijd met artikel 3.2.2. onder b van de planregels van het bestemmingplan. Volgens verweerder kan de overschrijding van de maximum bouwhoogte voor een klein deel worden vergund, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder onder c, Wabo, met de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid – namelijk daar waar de maximum bouwhoogte van 15 meter met 0,96 meter wordt overschreden en overigens – merendeels dus - met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en sub a, onder 2e Wabo, de afwijkingsbevoegheid voor in het Besluit omgevingsrecht genoemde gevallen. Volgens verweerder is hier sprake van een geval als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder 1, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor).
2. De meest relevante delen van enkele toepasselijke wettelijke omgevingsrechtelijke bepalingen en een voor het geschil van belang zijnde beleidsregel zijn ter wille van de leesbaarheid opgenomen in de bijlage.
Is eiseres belanghebbende?
3.1
Alleen belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn op grond van artikel 8:1 Awb Pro gerechtigd om beroep in te stellen. Onder belanghebbende wordt, zo is bepaald in artikel 1:2 Awb Pro, verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In het omgevingsrecht is degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die de omgevingsvergunning toestaat, in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie op dit uitgangspunt. Het feit dat iemand eigenaar of bewoner is van het aangrenzende perceel is voldoende om diegene als belanghebbende aan te merken. [1]
3.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres geen belanghebbende (meer) is.
3.3
Eiseres voert aan dat zij op het moment van het indienen van haar bezwaarschrift wel eigenaar was van het op de bovenste verdieping gelegen appartement en dat haar niet verweten kan worden dat de beslissing op bezwaar pas op 11 februari 2020 is genomen. Voorts voert zij aan ook (mede)eigenaar van het kantoorappartement [straat 1] [huisnummer 1] / [straat 2] [huisnummer 2] te zijn, waar het [kantoor] is gevestigd. Dit [kantoor] ligt in de onmiddellijke nabijheid van het voormalig postkantoor. Ook heeft het [kantoor] een recht van gebruik op 6 openbare parkeerplaatsen die zijn gelegen achter het pand [straat 1] [huisnummer 3] . Deze strook grond met parkeerplaatsen is, aldus eiseres, verkocht aan de vergunninghouder. Vanaf deze strook grond heeft zij, zo stelt zij, zicht op het voormalige postkantoor.
3.4
Voor het beantwoorden van de vraag of eiseres als belanghebbende beroep kan instellen, is niet doorslaggevend of zij ooit belanghebbende is geweest, maar is de thans geldende feitelijke situatie beslissend. Dat de besluitvorming tijd heeft gekost, kan daaraan niet afdoen. Niet in geschil is dat eiseres ten tijde van het bestreden besluit geen eigenaresse meer was en thans ook niet is van de woning op de vierde verdieping van het kantoor-/woongebouw. Aan de hoedanigheid van bewoner met uitzicht op het voormalig postkantoor en dus het bouwplan, kan zijn dus geen beroepsrecht meer ontlenen. Ter zitting is nader onderzocht of zij als (mede)eigenaar van het [kantoor] op de begane grond feitelijke gevolgen ondervindt van het bouwplan. Daarbij stelt de rechtbank voorop dat niet in geschil is dat het [kantoor] en de daarbij horende parkeerplaatsen niet direct grenzen aan het perceel waarop het bouwplan moet worden gerealiseerd. Dat de vergunninghouder nog aan de parkeerplaats grenzende gronden zou hebben verworven, maakt dat niet anders. Tussen het perceel waarop het [kantoor] is gevestigd en het voormalig postkantoor ligt immers het perceel waarop het Cityhouse is gerealiseerd. Eiseres heeft ter zitting bevestigd dat zij vanuit het kantoorpand geen zicht heeft op het voormalige postkantoor. Dat zicht wordt belemmerd door het Cityhouse . Eiseres stelt dat zij wel zicht heeft op het postkantoor vanaf de parkeerplaatsen. Zoals ter zitting ook besproken en uit de bestemmingsplankaart en op internet geraadpleegde kaarten en foto’s wordt het zicht vanaf de parkeerplaatsen richting het voormalig postkantoor beperkt door zowel het Cityhouse als twee andere gebouwen die zich tussen het voormalige postkantoor en die parkeerplaats bevinden, een monumentale bunker en het telecommunicatiegebouw. De rechtbank laat in het midden aan wie de grond waarop de parkeerplaatsen zich bevinden, feitelijk in eigendom toebehoort en of op de parkeerplaatsen slechts een gebruiksrecht van het [kantoor] rust, waarover partijen oven en weer stellingen hebben ingenomen, omdat die gegevens voor de beoordeling van de belanghebbend zijn niet doorslaggevend belang zijn. Gelet op het zeer beperkte zicht dat eiseres vanaf de parkeerplekken op (de bovenste verdieping van) het voormalig postkantoor heeft, is geen sprake van gevolgen van enige betekenis van het bouwplan die eiseres in haar hoedanigheid van (mede)eigenaar van het [kantoor] tot belanghebbende zouden kunnen maken. Zij wordt dus niet (meer) direct in haar belang geraakt in de zin van artikel 1:2 Awb Pro. Eiseres is geen belanghebbende (meer) aan wie beroepsrecht toekomt. Dit betekent dat de rechtbank het beroep van eiseres niet-ontvankelijk zal verklaren en er geen grond is voor een proceskostenveroordeling naar aanleiding van haar beroep.
Verdere beoordeling van het beroep
4.1
De rechtbank zal vanwege de niet-ontvankelijkverklaring van eiseres alleen de beroepsgronden beoordelen die eiser heeft aangevoerd. Eiser heeft in zijn beroepschrift een tiental beroepsgronden onderscheiden. De rechtbank ziet aanleiding het geschil eerst nader in te kaderen alvorens de beroepsgronden, voor zover dan nog van belang, te bespreken.
4.2
De discussie in de gemeente Den Helder over het behouden en daarvoor ontwikkelen van het voormalig postkantoor heeft geresulteerd in het bestemmingsplan. In een bestemmingsplan legt de gemeenteraad vast welk gebruik en welk bouwmogelijkheden ter plaatse zijn toegestaan. Een (ver)bouwplan mag daar niet van afwijken. De Wabo biedt echter de bevoegdheid van een bestemmingsplan af te wijken in de in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, genoemde gevallen, als aan de in dat artikelonderdeel neergelegde eisen is voldaan. De bevoegdheid tot afwijking in de onder 1e en 2e van dat artikelonderdeel genoemde gevallen komt toe aan verweerder. De beroepsgronden van eiser keren zich, zo begrijpt de rechtbank, – alleen – tegen de beslissing bij het bestreden besluit om de afwijking van het bestemmingsplan toe te staan. Hoewel hij ook opmerkingen maakt over (afwijking van) het uiterlijk van het voormalige postkantoor, is geen van zijn gronden gebaseerd op welstandseisen als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, Wabo, die nog van belang zouden kunnen zijn voor de verlening van de omgevingsvergunning voor het bouwen van het bouwwerk als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, Wabo. Anders dan eiser kennelijk veronderstelt, ziet het bestreden besluit niet tevens op toestemming tot sloop van de zijvleugel, zodat een beoordeling van vraag of die sloop in het licht van de geldende – of afwezige – sloopregels was toegestaan, ook niet aan de orde kan komen. De vergunning tot afwijking van het bestemmingsplan ziet alleen op het hoger bouwen dan de maximale bouwhoogten, die in het bestemmingsplan zijn opgenomen. Die afwijking is voor een (zeer) klein deel vergund met de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid van 10 % met toepassing van het 1e onderdeel van voornoemd artikelonderdeel in artikel 12 Wabo Pro. Voor het grootste deel is die afwijking echter vergund met de in het 2e onderdeel bedoelde gevallen – in de rechtspraktijk ook bekend als de zogenaamde “kruimelgevallenregeling”. Verweerder is van mening dat sprake is van het geval genoemd in artikel 4, aanhef en onder 1 , van Bijlage II Bor: een bijbehorend bouwwerk of een uitbreiding daarvan. Hoewel twijfel mogelijk is of die situatie zich hier inderdaad voordoet, omdat in wezen sprake is van dakterrassen en dakopbouwen of soortgelijke uitbreidingen als bedoeld in het 4e onderdeel van dat artikel, zal de rechtbank dat punt niet nader bespreken, temeer nu eiser de juistheid van het standpunt dat sprake is van een bijbehorend bouwwerk in de zin van de kruimelgevallenregeling in wezen niet betwist. Eiser merkt nog wel op dat de overschrijding van de maximale bouwhoogte met 3,98 meter een afwijking van 33% van de maximale bouwhoogte van 12 meter betekent, maar dat argument brengt gelet op de uitleg die in de jurisprudentie aan dat kruimelgeval is gegeven, nog niet mee dat geen sprake is van een geval als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van Bijlage II behorende bij het Bor. Bovendien doet die omvang niet af aan de constatering dat sprake kan zijn van een dakopbouw als hiervoor bedoeld. Uit de tekst van artikel 2:12, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 2, Wabo blijkt niet dat is beoogd de toepassing van deze bevoegdheid aan verdergaande beperkingen te binden dan de omschrijving van de gevallen zoals in kruimelgevallenlijst zijn vermeld. De perceptie van eiser dat een 33 % hoger gebouw geen “kruimelsituatie” zou zijn, hoe begrijpelijk ook, staat aan toepasselijkheid van de afwijkingsbevoegdheid dus niet in de weg.
4.3
Van toepassing van de afwijkingsbevoegdheid kan – slechts - geen sprake zijn als het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Als die strijd er niet is, dan is verweerder in beginsel bevoegd de afwijking toe te staan, zij het dat verweerder door beleidsregels voor toepassing van zijn bevoegdheid vast te stellen, zijn beslisruimte kan beperken. Hij moet voorts alle bij het besluit betrokken belangen – toereikend gemotiveerd - afwegen. Bij de vraag of sprake is van een goede ruimtelijke ordening komt verweerder beoordelingsruimte toe die de rechtbank, mits gebaseerd op de juiste feiten, in beroep beperkt kan toetsen. Een dergelijke terughoudende toets in beroep geldt ook bij de vraag of verweerder de afwijkingsbevoegdheid vervolgens juist heeft toegepast.
5. De rechtbank zal de gronden bespreken. De rechtbank houdt daar niet de volgorde van eisers beroepschrift aan, maar zal de gronden zo veel als mogelijk bespreken volgens het hiervoor geschetste beoordelingskader.
Grond 9. Bestemming wonen
6. Eiser voert nog aan dat in het bouwplan met de functie wonen feitelijk sprake is van het compleet herzien van het bestemmingsplan. Daarom is, aldus eiser, geen sprake van afwijken van het bestemmingsplan. Deze beroepsgrond kan reeds geen doel treffen, omdat het realiseren van woningen op een of meer verdiepingen, behalve op de begane grond, van het voormalig postkantoor, in het bestemmingsplan juist is bestemd en dus is toegestaan. Door het vergunnen van woningen op de verdiepingen kan daarom noch sprake zijn van wijziging van het bestemmingsplan noch van afwijking van het bestemmingsplan, zodat deze beroepsgrond feitelijke grondslag mist.
Gronden 3, 5 en 8. Inbreuk op eisers uitzicht en zijn privacy door de extra bouwlaag 1 en 2
7.1
Eiser voert aan dat door de extra bouwlaag bestaande uit (slaap)kamers zowel zijn uitzicht wordt belemmerd, als inbreuk wordt gemaakt op zijn privacy. Hij voert in dit verband ook aan dat met zijn belangen onvoldoende rekening is gehouden. Met grond 8 voert hij nog aan, zo begrijpt de rechtbank, dat, anders dan de voor de gemeente werkzame stedenbouwkundige heeft betoogd, met het toevoegen van de vierde verdieping het karakter van pand niet bewaard blijft.
7.2
Verweerder erkend dat de extra bouwlaag meebrengt dat vanaf dat niveau sprake is van privacy-inbreuk jegens eiser en beperking van zijn uitzicht. Verweerder voert, nadat de bezwaaradviescommissie er op had gewezen dat de motivering op dit punt nog tekort schoot, aan dat door het terug liggen van de (slaap)kamers en terrassen de privacy-inbreuk minder groot is dan vanaf de onderliggende verdiepingen die op zichzelf in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan en dus reeds zijn toegestaan, en dat enige beperking van het uitzicht en privacy in een stedelijke omgeving als de onderhavige moeten worden aanvaard. Verweerder heeft er voorts op gewezen dat volgens zijn stedenbouwkundige en de welstandcommissie de afwijking van het bestemmingsplan voldoet aan eisen van stedenbouwkundige en stedenbouwkundige kwaliteit.
7.3
Deze beroepsgronden van eiser hebben, zoals verweerder ook aangeeft, in wezen betrekking op de vraag of de afwijkende bouwhoogte al dan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en op de vraag of de belangenafweging die verweerder vervolgens heeft gemaakt bij de vraag of de afwijking wordt toegestaan, de toetsing in rechte kan doorstaan.
7.4
Met de door hem genoemde argumenten heeft verweerder toereikend onderbouwd dat de afwijking van de maximum bouwhoogte niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Verweerder heeft daarbij mee kunnen wegen dat in een stedelijke omgeving als die waar het voormalig postkantoor is gelegen, door ontwikkelingen in de woon- en leefomgeving met beperkingen van het uitzicht en verminderde privacy rekening moet worden gehouden, zodat enige beperking van uitzicht en verminderde privacy in een dergelijke stedelijke omgeving op zichzelf niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. Dat de stedenbouwkundige en de welstandscommissie de hogere bouwhoogte in overeenstemming achten met eisen van stedenbouwkundige en stedenbouwkundige kwaliteit als onderdeel van de beoordeling of sprake is van een goede ruimtelijke ordening, heeft eiser niet overtuigend bestreden. In het kader van de belangenafweging of de beperking van het uitzicht en de inbreuk op de privacy aan het toestaan van de afwijking in de weg moeten staan, heeft verweerder nog mee kunnen laten wegen, dat de (woon)functies op de andere verdiepingen, die in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan, ook al enige privacy-inbreuk mee mogen brengen en dat de extra privacy-inbreuk van de kamers en de terrassen op de nieuwe vierde verdieping daarnaast van relatief gering gewicht is, doordat de nieuwe kamers enigszins terug liggen en die (slaap)kamers onderdeel zijn van een grotere woning en dus niet voortdurend zullen worden gebruikt. Voor wat betreft de beperking van het uitzicht en de privacy-inbreuk is nog van belang dat de afstand tussen het appartement van eiser en de nieuw geplande kamers op de vierde verdieping met meer dan 50 meter relatief groot is, zodat de hinder die daarvan uitgaat navenant beperkt is. Dat voor eiser zijn directe horizontale uitzicht beperkter wordt doordat naast de reeds bestaande bouwsels op het dak de kamers zijn voorzien, heeft verweerder van onvoldoende doorslaggevend belang in de belangenafweging kunnen vinden. De gronden van eiser voor zover die zien op een goede ruimtelijke ordening en de belangenafweging bij de toepassing van de bevoegdheid afwijking van het bestemmingsplan toe te staan, treffen daarom geen doel. Zoals hierna zal blijken, maakt het beroep van eiser op het afwijkingenbeleid en verwachtingen en zekerheden die hij wil ontlenen aan de besluitvorming rond de ontwikkeling van het voormalig postkantoor en het bestemmingsplan, dat oordeel niet anders. Die hierna nog te bespreken argumenten maken de door verweerder gemaakte belangenafweging daarom niet rechtens onaanvaardbaar.
Gronden 1, 2 en 6. Beroep op eerdere besluitvorming van de gemeente(raad) over behoud van het voormalig postkantoor, gewekt vertrouwen en rechtszekerheid
8.1
Eiser voert aan dat de gemeente voorafgaand aan het verlenen van de vergunning in meerdere uitlatingen en documenten het vertrouwen heeft gewekt dat het uiterlijk van het voormalig Postkantoor onveranderd behouden zou blijven. Eiser verwijst daarbij onder meer naar het bestemmingsplan, de voorwaarden die de gemeente heeft gesteld bij de verkoop van het voormalig postkantoor aan de vergunninghouder, zoals die blijken uit het inschrijvingsdocument voor de verkoop opgesteld door Redres , verslagen van raadsvergaderingen en raadscommissies en de Nota van beantwoording met reacties van de raad op zienswijzen op het ontwerpbestemmingsplan. Het toestaan van het bouwplan met de afwijkende bouwhoogte, waarbij de toegestane bouwhoogte met 33 % wordt overschreden, acht eiser in strijd met die uitlatingen en besluiten. Er zijn geen redenen aangevoerd die de radicale wijziging van dit standpunt van verweerder kunnen rechtvaardigen. Verweerder had naast de gronden in de Wabo, moeten toetsen of het vertrouwen van de burger geschonden wordt door het verlenen van de vergunning. Eiser voert in dit verband nog aan dat hij zijn appartement in 2018 heeft gekocht het vertrouwen dat het weidse uitzicht dat hij over het voormalig postkantoor heeft, niet zou worden ingeperkt en geen afbreuk zou worden gedaan aan zijn privacy.
8.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de uitlatingen in de documenten niet te kwalificeren zijn als concrete toezeggingen dat er geen omgevingsvergunning zou worden verleend met een hoogte die afwijkt van het bestemmingsplan. Voorts stelt verweerder zich op het standpunt dat niet in strijd is gehandeld met uitlatingen die wel zijn gedaan met betrekking tot het behouden van het karakter van het gebouw.
8.3
In de jurisprudentie is voor een beroep op het vertrouwensbeginsel de afgelopen jaren een nieuw kader ontwikkeld [2] . Volgens die jurisprudentie worden in aansluiting op de in het kader van de in het omgevingsrecht ontwikkelde jurisprudentie bij toetsing aan het vertrouwensbeginsel drie stappen doorlopen. Die uitleg van het beroep op vertrouwen kan eiser reeds niet baten om hij reeds struikelt over de eerste stap: de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Bij het beroep op het vertrouwensbeginsel gaat het om verwachtingen die concreet naar een (individuele) burger zijn gewekt. Eiser beroept zich echter niet op concrete toezeggingen die aan hem specifiek zijn gedaan, die in weg zouden kunnen staan aan verlening van de omgevingsvergunning, maar naar de kern op een algemeen verbindend voorschrift en daarbij door de gemeenteraad gemaakte afwegingen – het bestemmingsplan - en het contract tussen de gemeente en de vergunninghouder. Bij het amendement van 25 september 2017 is aan het ontwerp bestemmingsplan punt 6 aan het bestemmingsplanbesluit toegevoegd. Daarin is bepaald dat het karakter van het uiterlijk van het postkantoor wordt geborgd binnen de combinatie cultuur, wonen en 10% horeca. In een bestemmingsplan kan wel worden geregeld wat de bestemming van een perceel mag zijn en kunnen bebouwingsvoorschriften worden opgenomen. Als het gaat om bescherming van de vorm en het uiterlijk van een bestaand gebouw, biedt echter niet het instrument bestemmingsplan het kader om de bestaande vorm voor te schrijven of te behouden, maar zal het pand de status van een monument moeten krijgen of onderdeel uitmaken van een beschermd stadsgezicht. Daarvan is in het onderhavige geval geen sprake. Een bestemmingplan kan voorts, als algemeen verbindend voorschrift van lagere orde, de wettelijke mogelijkheden van de Wabo en Bor, die van hogere orde zijn, niet doorkruisen. Dat betekent, dat ook al is in het vaststellingsbesluit de intentie om het karakter van het uiterlijk van het gebouw te borgen, neergelegd, in het bestemmingsplan niet kan worden voorgeschreven dat het bestaande gebouw qua uiterlijk onveranderd blijft en dat van afwijkingsmogelijkheden die uit de Wabo voortvloeien geen gebruik zou kunnen worden gemaakt. Verweerder heeft – in beginsel - de bevoegdheid op grond van de Wabo, zoals hiervoor overwogen, om af te wijken van het bestemmingsplan en een bijbehorend bouwwerk of dakopbouw te vergunnen ook als daarmee de maximumbouwhoogte of het uiterlijk van het bestaande bouwwerk worden gewijzigd [3] . Eiser kan ook aan civielrechtelijke afspraken tussen de gemeente en de vergunninghouder geen aanspraak ontlenen die inhoudt dat de afwijking van het bestemmingsplan met toepassing van de kruimelgevallenlijst zou moeten worden geweigerd, reeds omdat hij zelf geen partij bij die overeenkomst is. Eiser heeft voorts niet onderbouwd dat in andere nota’s of verslagen van raadsvergaderingen waarin de wens is geuit het gebouw te behouden, concreet aan hem toezeggingen zijn gedaan, waaraan hij de verwachting kan ontlenen dat verweerder aan de vergunninghouder geen omgevingsvergunning zou verlenen voor de thans vergunde hoogte die afwijkt van het bestemmingsplan. Van een rechtens afdwingbare toezegging jegens eiser, die aan vergunningverlening in de weg staat, is daarom geen sprake. De beroepsgronden slagen niet.
Grond 4. Medebewoners uit het flatgebouw van eiser.
9. Eiser wijst er op dat hij bij zijn bezwaarschrift een lijst had gevoegd met handtekeningen van medebewoners uit zijn flatgebouw waarin zij verweerder verzochten het primaire besluit te herzien. Hij wijst er op dat zij geen informatie hebben gehad over de afloop van de bezwaarprocedure en stelt dat zij daarom niet beroep hebben kunnen gaan. Deze grond kan niet tot gegrondverklaring van het beroep van eiser leiden, omdat een vermeend procedureel onjuiste behandeling van andere personen niet kan meebrengen dat eiser in dit beroep gelijk moet krijgen. De rechtbank merkt daar nog bij op, zoals ook ter zitting al besproken, dat eiser niet heeft gesteld – en dat ook niet uit die lijst blijkt – dat hij als gemachtigde namens die medebewoners optreedt of in bezwaar heeft opgetreden, zodat hij ook niet namens hen met het rechtsmiddel van bezwaar of beroep het primaire of bestreden besluit kan aanvechten.
Grond 7. Spandoek
10. Eiser voert aan dat de vergunninghouder aan het voormalig postkantoor een spandoek heeft gehangen met een afbeelding van het pand die volgens eiser misleidend is, omdat de geplande nieuwe vierde verdieping daarop niet is afgebeeld. Ook deze grond kan eiser in beroep niet baten, omdat die afbeelding niet kan toe- of afdoen aan het door verweerder genomen primaire en bestreden besluit.
Grond 10. Beleidsregels Planologische afwijkingsmogelijkheden 2015
11.1
Eiser voert – samengevat - aan dat de beleidsregels, die ook zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, meebrengen dat de vergunning moet worden geweigerd. Hij acht de weerlegging van dit door hem in bezwaar ook reeds ingenomen standpunt, onvoldoende.
11.2
Over deze beroepsgrond overweegt de rechtbank als volgt. De eerste beleidsregel is anders dan eiser aanvoert, niet relevant omdat na het in 2017 vastgestelde bestemmingsplan er geen relevant nieuw bestemmingsplan in voorbereiding is, zodat daarop niet kan worden geanticipeerd. Ten aanzien van de tweede beleidsregel heeft verweerder overtuigend toegelicht dat onder het daar bedoelde “vastgestelde beleid” niet de bestemmingplanregels kunnen zijn bedoeld, maar ander planologisch beleid, omdat de beleidsregels nu juist zijn bedoeld als kader voor afwijking van bestemmingsplannen.
11.3
Eiser voeren ten aanzien van de derde beleidsregel, die ziet op waarborging van de ruimtelijke kwaliteit, aan dat het toevoegen van een extra verdieping van vier meter hoogte op een zorgvuldig vormgegeven gebouw van 12 meter hoogte het karakter van het gebouw aantast. Een meerderheid van de geraadpleegde experts is een andere mening toegedaan dan die van de stedenbouwkundige. Eiser verwijst naar de rapportage van Bureau Cultuurhistorie [naam 3] en de rapportage van voorzitter [naam 4] van Stichting Vitruvius van 16 mei 2020. In het rapport van [naam 3] wordt het pand waardevol genoeg bevonden voor de status van gemeentelijk monument.
11.4
Verweerder stelt zich ten aanzien van de argumenten van eiser met betrekking tot deze beleidsregel op het standpunt dat de stedenbouwkundige het advies zorgvuldig heeft gemotiveerd en dat geen aanleiding bestaat om hier van af te wijken. Het bouwplan heeft geen nadelige gevolgen voor het samenhangende straat en bebouwingsbeeld en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden en bouwwerken wordt niet onevenredig aangetast. Verweerder verwijst daarbij naar de motivering van de stedenbouwkundige en het oordeel van de welstandscommissie (Commissie Ruimtelijke Kwaliteit, CRK). Eiser heeft, aldus verweerder, geen contra- expertise overgelegd waaruit blijkt dat het oordeel van het CRK en de stedenbouwkundige niet gevolgd kan worden. In de rapportage van Vitruvius is, aldus verweerder, geen motivering gegeven waaruit blijkt dat het bouwplan niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand of afbreuk doet aan de ruimtelijke en stedenbouwkundige kwaliteit.
11.5
De rechtbank ziet in de door eisers ingebrachte rapporten ‘Wederopbouw Den Helder’ van [naam 3] en het rapport van Vitruvius geen aanleiding om te twijfelen aan het advies van de stedenbouwkundige dat de ruimtelijke kwaliteit is geborgd. Die rapporten gaan niet in op het welstandsadvies en het welstandsadvies wordt met de rapporten niet weerlegd. Hoewel op pagina 12 en 15 van het rapport ‘Wederopbouw Den Helder ’ het postkantoor genoemd wordt, wordt in dit rapport niet ingegaan op het voorliggende bouwplan. Voor zover in het rapport de aanbeveling wordt gedaan om het gebouw aan te merken voor de status van gemeentelijk monument, stelt de rechtbank vast dat niet in geschil is dat het voormalige postkantoor niet is aangewezen als beschermd rijks-, provinciaal of gemeentelijk monument of als beschermd stadsgezicht, zodat dat beschermingsregime, zoals eerder reeds is overwogen, in onderhavige beroepszaak geen rol kan spelen. In het rapport van Vitruvius worden geen concrete argumenten aangevoerd waarom het bouwplan afbreuk doet aan de ruimtelijke en stedenbouwkundige kwaliteit. In het welstandsadvies heeft de stedenbouwkundige gemotiveerd dat het bouwplan een passend hergebruik is van het postkantoor. Voorts geeft hij aan dat de abstracte vormgeving en de terughoudende kleur en het materiaal van de dakopbouw maken dat deze geen afbreuk doet aan het karakter van het gebouw. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dit advies van de stedenbouwkundige in redelijkheid aan het bestreden besluit ten grondslag kunnen leggen. De beroepsgrond dat niet is voldaan aan de derde beleidsregel slaagt niet.
11.6
Voor wat betreft de vierde en vijfde beleidsregel verwijst eiser naar de beroepsgrond 3, die hiervoor reeds besproken is en gelet op hetgeen daar is overwogen, niet tot een andere beslissing leidt.
12. De conclusie is dat hetgeen eiser in beroep heeft aangevoerd niet mee kan brengen dat verweerder de omgevingsvergunning, met name op het punt van de afwijking van het bestemmingsplan, niet heeft mogen verlenen dan wel dat die vergunningverlening is strijd is met het recht. Het beroep van eiser zal daarom ongegrond worden verklaard.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat ook ten aanzien van het beroep van eiser geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eiseres niet ontvankelijk;
- verklaart het beroep van eiser ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin, rechter, in aanwezigheid van mr. L. van Broekhoven, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2021.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2. 1
1 . Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk;
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, (…)
Artikel 2.12
1 . Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2. 1 , eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan (…):
1 °. met toepassing van de in het bestemmingsplan (…) opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, (…)
Bijlage II Besluit omgevingsrecht
Artikel 4
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2. 1 , eerste lid, onder c, van de wet (Wabo) waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan (…) wordt afgeweken, komen in aanmerking:
1 . een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, (…);
(…)
4. een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte aan of op een gebouw, een dakkapel, dakopbouw of gelijksoortige uitbreiding van een gebouw, (…)
Beleidsregels Planologische Afwijkingsmogelijkheden 2015van 13 januari 2015 van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Helder , gepubliceerd op 20 maart 2018
(…)
Hoofdstuk 2. Beleidsregels
Bij de beoordeling van verzoeken om af te wijken van het bestemmingsplan zullen, voor wat betreft de afwijkingsmogelijkheden als genoemd in artikel 2.12 eerste lid, sub a onder 1 en 2 van de Wabo, zal het hiernavolgende afwegingskader worden toegepast.
Artikel 2. 1 Algemeen afwegingskader
1 .Anticiperen nieuw bestemmingsplan
Bij iedere aanvraag om omgevingsvergunning die in strijd is met het geldende bestemmingsplan en valt onder de categorieën van gevallen genoemd in artikel 4 van Pro bijlage II van het Besluit omgevingsrecht wordt onderzocht of er een herziening wordt voorbereid en in welk stadium dit plan zich bevindt. In de afweging wordt meegenomen of het verzoek zal passen binnen het nieuwe bestemmingsplan en er geanticipeerd kan worden op de nieuwe situatie. Op het moment dat het voorontwerp van het nieuwe bestemmingsplan ter inzage is gelegd kan in de motivering van de omgevingsvergunning daarnaar worden verwezen.
2.Bestaand ruimtelijk beleid
De aanvraag om omgevingsvergunning wordt getoetst aan het van toepassing zijnde vastgestelde beleid. Bij strijdigheid met vastgesteld beleid zal in principe géén medewerking worden verleend. Zijn er specifieke omstandigheden die afwijking rechtvaardigen dan geldt bij de besluitvorming een zwaardere motiveringseis, tenzij verwezen kan worden naar in ontwikkeling zijnd beleid dat al op schrift is gesteld en waarvan aannemelijk is dat het zo vastgesteld gaat worden.
3.Waarborging ruimtelijke kwaliteit
Een bouwplan mag geen afbreuk doen aan de ruimtelijke en stedenbouwkundige kwaliteit en moet bij voorkeur kwaliteit toevoegen. Dit zonder onevenredige afbreuk te doen aan belangen van derden en/of de directe omgeving van het bouwwerk.
Hiervan is onder andere sprake indien:
a. a) het afwijken niet tot gevolg heeft dat het samenhangend straat- en bebouwingsbeeld wordt aangetast en;
b) door het afwijken de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden en bouwwerken niet onevenredig worden aangetast.
Hiertoe kan iedere aanvraag om omgevingsvergunning met ruimtelijke consequenties ter goedkeuring aan de welstands- en monumentencommissie en, indien relevant, aan een stedenbouwkundige worden voorgelegd. Bovendien wordt getoetst of verschillende functies significante hinder van elkaar zullen ondervinden en of bestaande toegestane functies belemmerd zullen worden in hun doelmatig gebruik. Bij strijdigheid met een van deze elementen kan in principe géén medewerking worden verleend aan de omgevingsvergunning, tenzij strikte randvoorwaarden worden verbonden aan de vergunning ter waarborging van de ruimtelijke kwaliteit.
4.Afweging individueel en algemeen belang
Bij iedere aanvraag om een omgevingsvergunning wordt onderzocht hoe het individuele belang van de aanvrager zich verhoudt tot het door de gemeente te bewaken algemene belang. In dat geval kunnen aspecten als openbare orde, veiligheid (waaronder brandveiligheid, sociale veiligheid, verkeersveiligheid), landschapsschoon, natuur een rol spelen.
5.Rechtszekerheid en rechtsgelijkheid
Bij de beoordeling van de aanvraag om omgevingsvergunning moet rekening worden gehouden met de beginselen van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Juist omdat het bij een omgevingsvergunning om een individuele concrete situatie in tegenstelling tot de integrale ruimtelijke benadering bij een herziening van een bestemmingsplan dient nadrukkelijk rekening te worden gehouden met de consequenties van het verzoek voor de omgeving en omwonenden. De effecten voor de aangrenzende percelen dienen voor zover mogelijk in beeld te worden gebracht.
(…)