ECLI:NL:RBNHO:2021:6328

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummers: HAA 19/5040, HAA 19/5041 en HAA 19/5042

uitspraak van de meervoudige kamer van 30 juli 2021 in de zaak tussen

1.1) [eiseres sub 1] , te [woonplaats 1]

(gemachtigde: mr. W.J. Bosma),

2) [eiseres sub 2] , te [woonplaats 2]

(gemachtigde: mr. W.J. Bosma),

3) [eiseres sub 3]

(gemachtigde: mr. O.W.J. de Ruijter)

het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Holland, verweerder

(gemachtigde: [naam 1] ).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen
[derde belanghebbende], te [woonplaats 1]

(gemachtigde: mr. ing. L.J. Wildeboer).

Procesverloop

In het besluit van 13 september 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder op verzoek van derde-partij de voor de inrichting aan de [locatie] te [woonplaats 1] (hierna: inrichting) geldende omgevingsvergunning deels ingetrokken. Daarnaast zijn twee aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften ingetrokken.

Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroepen ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft het beroep op 29 maart 2021 op zitting behandeld. [eiseres sub 1] (hierna: eiseres sub 1) is vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Namens [eiseres sub 2] (hierna: eiseres sub 2) is verschenen de heer [naam 2] , bijgestaan door voornoemde gemachtigde. [eiseres sub 3] (hierna: eiseres sub 3) is vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door [naam 3] en [naam 4] , beiden werkzaam bij de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied, bijgestaan door voornoemde gemachtigde. Derde-partij is vertegenwoordigd door voornoemde gemachtigde.

Overwegingen

Vergunningenbestand

1. In het besluit van 19 oktober 2005 is aan derde-partij een revisievergunning verleend op grond van de Wet milieubeheer (Wm). Deze revisievergunning is op grond van het overgangsrecht behorende bij de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) gelijkgesteld met een omgevingsvergunning.
In het besluit van 23 februari 2007 is aan derde-partij een veranderingsvergunning verleend. Bij dat besluit is ook voorschrift 5.3 van de revisievergunning gewijzigd. Deze wijziging betrof de hoeveelheden gevaarlijke stoffen die binnen de inrichting worden opgeslagen. Door deze verandering kwam de inrichting te vallen onder de werking van het Besluit risico’s zware ongevallen 2015 (Brzo).

Activiteiten binnen de inrichting

2. Sinds de laatste wijziging in het vergunningenbestand zijn de activiteiten binnen de inrichting gewijzigd. In de inrichting vervaardigt derde-partij nog immer smaakstoffen uit natuurlijke grondstoffen. De smaakstofcomposities worden in vloeibare en droge vorm vervaardigd. Er vindt geen geurstoffenproductie meer plaats. De geurstoffenfabriek die ligt binnen de begrenzing van de inrichting is gesloten en de installaties voor de geurstoffenproductie zijn ontmanteld. Als gevolg van de sluiting van de geurstoffenfabriek zijn ook diverse opslaglocaties in de inrichting gesloten. Verder is de opslag van verpakte gevaarlijke stoffen verplaatst naar opslaglocaties gelegen buiten de inrichting.

De aanvraag

3. Als gevolg van de wijzigingen is de totale hoeveelheid opgeslagen verpakte gevaarlijke stoffen sterk gedaald. Er zijn binnen de inrichting geen gevaarlijke stoffen meer aanwezig in hoeveelheden die leiden tot overschrijding van de lage drempelwaarden (inclusief sommatiebepaling) van het Brzo. Derde-partij heeft verweerder daarom op
22 augustus 2018 verzocht om voorschrift 5.3 van de vergunning van 23 februari 2007 zodanig te wijzigen dat de inrichting niet langer valt onder de werking van het Brzo.

Besluitvorming

4.1

Verweerder heeft de aanvraag in eerste instantie aangemerkt als een aanvraag om een veranderingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e van de Wabo.In het ontwerpbesluit van 8 maart 2019 was verweerder voornemens:

I. de aangevraagde omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, lid 1 onder e van de Wabo aan [derde belanghebbende] . te verlenen waardoor de BRZO-plicht vervalt;

II. voorschrift 5.2, van de revisievergunning van 19 oktober 2005, met kenmerk [# 1] , in te trekken en;

III. voorschrift 5.3, welke is voorgeschreven met het verlenen van de veranderingsvergunning van 23 februari 2007, met kenmerk [# 2] , in te trekken en;

IV. aan de vergunning het hierna in hoofdstuk I opgenomen voorschrift te verbinden.

Daarnaast maakte verweerder in dit ontwerpbesluit het voornemen kenbaar om ambtshalve

V. de voorschriften 4.9, 4.10, 4.11, 4.12, 4.13, 4.14 en 4.15 van de revisievergunning van 19 oktober 2005, met kenmerk [# 1] , in te trekken en;

VI. aan de vergunning de hierna in hoofdstuk J opgenomen voorschriften te verbinden.

De in hoofdstuik J opgenomen voorschriften zien alle op geur.

Het ontwerpbesluit is gebaseerd op de artikelen 2.1, eerste lid, onder e en artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo.

4.2

Tegen het ontwerpbesluit zijn zienswijzen ingebracht door – onder meer – derde-partij. Deze heeft er op gewezen dat een veranderingsvergunning niet is aangevraagd en verweerder alleen is verzocht de voorschriften te wijzigen, zodanig dat de inrichting niet langer valt onder de werking van het Brzo.

4.3

Bij het bestreden besluit heeft verweerder besloten:

I. voorschrift 5.2, van de omgevingsvergunning van 19 oktober 2005, met kenmerk [# 1] , in te trekken en;

II. voorschrift 5.3 van de omgevingsvergunning van 19 oktober 2005, met kenmerk [# 1] , welke is gewijzigd bij de beschikking van 23 februari 2007, met kenmerk [# 2] , in te trekken en;

III. de omgevingsvergunning van 23 februari 2007, met kenmerk [# 2] , in te trekken, voor zover is toegestaan de BRZO-drempels te overschrijden.

Het bestreden besluit is gebaseerd op de artikelen 2.31, tweede lid, onder b, en 2.33, tweede lid, onder b van de Wabo.

5. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Ontvankelijkheid

6.1

Verweerder stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat de beroepen van eiseressen niet-ontvankelijk zijn voor zover deze betrekking hebben op het ambtshalve wijzigen van geurvoorschriften. Weliswaar bevatte het ontwerpbesluit het voornemen de geurvoorschriften ambtshalve te wijzigen, in het bestreden besluit is daartoe echter niet besloten. De beroepen zijn dan ook in zoverre niet gericht tegen een besluit waartegen beroep openstaat, aldus verweerder.

6.2

Gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 19 februari 2020^[1](overweging 2.2) kunnen belanghebbenden die bezwaar hebben tegen de in een besluit ten opzichte van het ontwerpbesluit aangebrachte wijzigingen daartegen beroep instellen. De beroepen van eiseressen zijn dan ook ontvankelijk.

Ommezwaai

7.1

Eiseressen stellen dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte niet ambtshalve de voor de inrichting geldende geurvoorschriften heeft gewijzigd. Eiseressen stellen dat verweerder in het ontwerpbesluit terecht het voornemen had de geurvoorschriften ambtshalve te wijzigen en uit de stukken volgt ook dat verweerder inhoudelijk nog staat achter een wijziging van de voor de inrichting geldende geurvoorschriften. Verweerder heeft volgens eiseressen onvoldoende deugdelijk gemotiveerd waarom van de ambtshalve wijziging is afgezien.

7.2

Verweerder stelt dat hij in de zienswijzen van derde-partij en omwonenden aanleiding heeft gezien de ambtshalve wijziging van de voorschriften niet door te zetten. Verweerder voorzag daarin juridische risico’s voor het ingezette spoor en trok zelf ook de juridische houdbaarheid van de ambtshalve wijziging van de voorschriften dermate in twijfel dat hij onder toepassing van zijn discretionaire bevoegdheid heeft besloten alleen op de aanvraag te beslissen. De procedure moet conform de aanvraag alleen betrekking hebben op het terugbrengen van de vergunde hoeveelheid gevaarlijke stoffen binnen de inrichting als gevolg waarvan de inrichting niet langer valt onder de werking van het Brzo. Het aspect geur en ook het vervallen van onderdelen en activiteiten zal volgens verweerder worden betrokken in de besluitvorming op een lopende aanvraag om een revisievergunning voor de inrichting.

7.3

Onder verwijzing naar de hiervoor genoemde uitspraak en overweging van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 19 februari 2020 overweegt de rechtbank dat een bestuursorgaan tot het standpunt kan komen dat een besluit moet worden genomen dat afwijkt van het ontwerpbesluit. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder van het ambtshalve wijzigen van de geurvoorschriften mogen afzien. Verweerder heeft in het bestreden besluit afdoende gemotiveerd dat en waarom ervoor is gekozen alleen op de aanvraag te beslissen. Hij heeft er daarbij ook op gewezen dat dat zijn verplichting om de voor de inrichting geldende omgevingsvergunning te actualiseren onverlet laat. Na een lang traject van vooroverleg is op 23 december 2020 door derde-partij een revisievergunning aangevraagd waarmee een totaaloplossing is beoogd. Daarbij hebben eiseressen ook zelf de mogelijkheid om verweerder te verzoeken over te gaan tot het ambtshalve wijzigen van de voor de inrichting geldende geurvoorschriften indien en voor zover zij dat onder voornoemde omstandigheden nodig achten.

Strijd met artikel 2.14 van de Wabo

8.1

Eiseres sub 1 stelt dat niet ter discussie staat dat de aanvraag van derde-partij moet worden aangemerkt als een veranderingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo. Het gezoneerd industrieterrein waarop de inrichting is gevestigd is vanuit akoestisch oogpunt vol omdat de geluidbelasting op de zonegrens hoger is dan 50 dB(A). Dit heeft tot gevolg dat iedere aanvraag om omgevingsvergunning die betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo, op grond van artikel 2.14, eerste lid, onder c, ten 2e, van de Wabo moet worden geweigerd zolang de geluidbelasting op de zonegrens niet wordt teruggebracht. In dit geval is de aanvraag door verweerder ten onrechte niet getoetst aan artikel 2.14, eerste lid, onder c, ten 2e, van de Wabo. Omdat de aanvraag niet voorziet in het reduceren van de geluidbelasting op de zonegrens had deze ook moeten worden geweigerd, aldus eiseres sub 1.

Eiseres sub 2 stelt dat de inrichting voor de omgeving voortdurende geurhinder veroorzaakt. Omdat in het bestreden besluit desondanks geen voorschriften zijn opgenomen ten aanzien van geuremissies, is het besluit genomen in strijd met het bepaalde in artikel 2.14, eerste lid, onder a, van de Wabo. In elk geval geeft het bestreden besluit er geen blijk van dat de bestaande toestand van het milieu (artikel 2.14, eerste lid, onder a, ten eerste), de gevolgen voor het milieu (artikel 2.14, eerste lid, onder a, ten tweede) en de mogelijkheden tot bescherming van het milieu (artikel 2.14, eerste lid, onder a, ten vijfde) bij de beslissing op de aanvraag zijn betrokken.

Eiseres sub 2 stelt verder dat het besluit is genomen in strijd met artikel 2.14, vierde lid, van de Wabo omdat uit de motivering van het besluit niet blijkt op welke wijze de in artikel 2.14, eerste lid, onder a van de Wabo genoemde aspecten, in dit geval geurhinder, de inhoud van het bestreden besluit hebben beïnvloed.

8.2

Verweerder stelt dat de aanvraag moet worden aangemerkt als een verzoek tot gedeeltelijke intrekking van de omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.33, tweede lid, onder b, van de Wabo en als een verzoek tot wijziging van een vergunningsvoorschrift als bedoeld in artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo. Van een aanvraag om een veranderingsvergunning is geen sprake. Daarom is een toets aan artikel 2.14 van de Wabo niet aan de orde.

8.3

De rechtbank stelt vast dat verweerder zijn medewerking aan de wijziging van de voorschriften heeft gebaseerd op de artikelen 2.33, tweede lid, onder b, en artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo. De rechtbank begrijpt de stelling van eiseressen sub 1 en 2 zo dat de wijziging niet onder toepassing van voornoemde artikelen mocht worden bewerkstelligd maar dat zou moeten worden beoordeeld of middels een veranderingsvergunning aan de wijziging zou kunnen worden meegewerkt. De rechtbank overweegt hierover als volgt. Door de beoogde wijziging is geen sprake van een verandering van de werking van de inrichting die niet mogelijk is zonder de grondslag van de aanvraag uit 2005 te verlaten. De bij het bestreden besluit beoogde wijziging heeft immers tot gevolg dat de bij de veranderingsvergunning van 23 februari 2007 verleende uitbreiding van de hoeveelheid gevaarlijke stoffen binnen de inrichting wordt teruggedraaid naar de situatie zoals deze gold op grond van de aan de op 19 oktober 2005 verleende revisievergunning ten grondslag gelegde aanvraag. In die aanvraag is immers uitgegaan van de situatie dat de hoeveelheid gevaarlijke stoffen binnen de inrichting de grenswaarden van het Brzo niet overschrijdt. Gesteld noch gebleken is dat die wijziging leidt tot voor de omgeving zwaardere of ernstigere milieugevolgen dan de milieugevolgen die het gevolg waren van de werking van de inrichting zoals deze is vergund in de revisievergunning uit 2005. Gelet op het voorgaande heeft verweerder de aanvraag dan ook niet hoeven opvatten als een aanvraag om een veranderingsvergunning maar heeft hij onder toepassing van de artikelen 2.33, tweede lid, onder b, en artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo kunnen meewerken aan de gevraagde wijziging. Het toetsingskader van artikel 2.14 van de Wabo is op de onderhavige aanvraag dan ook niet van toepassing. Het betoog van eiseressen sub 1 en 2 slaagt dus niet.

Verzoek intrekking

9.1

Eiseres sub 1 voert aan dat verweerder bij het bestreden besluit niet, althans onvoldoende, heeft gereageerd op haar verzoek in de zienswijze om gedeeltelijke intrekking van de omgevingsvergunning voor zover gedurende drie jaar geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van deze vergunning (artikel 2.33, tweede lid, onder a, van de Wabo). Eiseres sub 3 wijst ook op deze mogelijkheid.

9.2

In het bestreden besluit heeft verweerder aangegeven dat het actualiseren van de activiteiten van derde-partij door middel van een revisievergunning was voorzien. Na het indienen van de conceptaanvraag daartoe deed zich de situatie voor die heeft geleid tot onderhavige aanvraag tot aanpassing van de Brzo-status. Verweerder geeft aan naar aanleiding van de aangevraagde revisievergunning de vergunde situatie van derde-partij te actualiseren.

9.3

De rechtbank volstaat met de vaststelling dat verweerder op het verzoek van eiseres sub 1 nog zal moeten beslissen en dat verweerder gelet op het voorgaande ook voornemens is dit te doen.

Conclusie

10. De beroepen zijn ongegrond.

Proceskosten

11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Janse van Mantgem, voorzitter, en
mr. J.H.A.C. Everaerts en mr. T.J.H. Verstappen, leden, in aanwezigheid van
mr.P.C. van der Vlugt, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
30 juli 2021.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Bijlage

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.1, eerste lid, onder e

Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit

1°. het oprichten,

2°. het veranderen of veranderen van de werking of

3°. het in werking hebben

van een inrichting of mijnbouwwerk,

Artikel 2.14, eerste lid, onder a, ten eerste, tweede en vijfde

Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e betrekt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval:

1°. de bestaande toestand van het milieu, voor zover de inrichting of het mijnbouwwerk daarvoor gevolgen kan veroorzaken

2°. de gevolgen voor het milieu, mede in hun onderlinge samenhang bezien, die de inrichting of het mijnbouwwerk kan veroorzaken, mede gezien de technische kenmerken en de geografische ligging daarvan;

5°. de mogelijkheden tot bescherming van het milieu, door de nadelige gevolgen voor het milieu, die de inrichting of het mijnbouwwerk kan veroorzaken, te voorkomen, of zoveel mogelijk te beperken, voor zover zij niet kunnen worden voorkomen.

Artikel 2.14, eerste lid, onder c, ten tweede

Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e neemt het bevoegd gezag bij die beslissing in ieder geval in acht:

2°.de voor de onderdelen van het milieu, waarvoor de inrichting of het mijnbouwwerk gevolgen kan hebben, geldende grenswaarden, voor zover de verplichting tot het in acht nemen daarvan is vastgelegd krachtens of overeenkomstig artikel 5.2 van de Wet milieubeheer, is vastgelegd in of krachtens artikel 5.16 van die wet, dan wel voor zover het inrichtingen betreft voortvloeit uit de artikelen 40, 44 tot en met 47, 50, 51, 53 tot en met 56, 59 tot en met 61, 63, tweede lid, 64, 65 of 66 van de Wet geluidhinder.

Artikel 2.14, vierde lid

Het bevoegd gezag geeft in de motivering van de beslissing op de aanvraag te kennen, op welke wijze de in het eerste lid, onder a, genoemde aspecten de inhoud van het besluit hebben beïnvloed. Indien toepassing wordt gegeven aan het eerste lid, onder c, onder 3°, vermeldt het bevoegd gezag dit in de motivering.

Artikel 2.31, tweede lid, onder b

Het bevoegd gezag kan voorschriften van een omgevingsvergunning wijzigen voor zover deze betrekking hebben op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is.

Artikel 2.33, tweede lid onder a en b

Het bevoegd gezag kan de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, voor zover:

a. gedurende drie jaar, dan wel indien de vergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a onderscheidenlijk b of g, gedurende 26 weken onderscheidenlijk de in de vergunning bepaalde termijn, geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning;

b. de vergunninghouder daarom heeft verzocht.