Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 21/ 1999
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 juli 2021 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. G. Kramer),
en
de burgemeester van de gemeente Langedijk, verweerder
(gemachtigde: mr. D.W.V. Zijlstra).
Procesverloop
In het besluit van 6 september 2019 (het primair besluit) heeft verweerder een evenementenvergunning verleend voor het organiseren van de Kermis Zuid-Scharwoude op 14 tot en met 17 september 2019.
In het besluit van 24 maart 2020 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld. Bij mondelinge uitspraak van 3 februari 2021 [1] heeft deze rechtbank het beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 maart 2020 vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen.
In het besluit van 26 maart, verzonden op 30 maart, 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres wederom ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft op 17 mei 2021 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 juni 2021. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voorts is namens verweerder verschenen [naam] .
Overwegingen
1. Eiseres woont sinds het jaar [jaar] aan de [straat 1] [huisnummer 1] te [woonplaats] met haar echtgenoot en dochter. De woning is het voormalig [# 3] en een [# 4] . Naast de woning van eiseres bevindt zich café [# 1] aan de [straat 2] [huisnummer 2] en aan de rechterkant café ‘ [# 2] ’ aan de [straat 1] [huisnummer 3] . Jaarlijks wordt direct tegenover de woning van eiseres een kermis georganiseerd aan de [straat 3] , de [straat 1] en de [straat 2] .
2. Verweerder heeft de vergunning verleend omdat deze volgens verweerder voldoet aan de vereisten genoemd in artikel 2:25 van de Algemene Plaatselijke Verordening 2019 van de gemeente Langedijk (APV). Voorts is de aanvraag getoetst aan artikel 1:8 van de APV en zijn daaruit geen weigeringsgronden naar voren gekomen. Door verweerder is ontheffing verleend zoals bedoeld in artikel 4:6 van de APV, voor het in gebruik hebben van geluidsversterkende apparatuur tijdens het evenement. Op 3 september 2019 heeft een overleg met de buurt plaatsgevonden waarna verweerder op 6 september 2019 de omgevingsvergunning heeft verleend. Daarbij is aangegeven dat het op 14 september 2019 van 12:00 uur tot 20:00 uur is toegestaan muziek ten gehore te brengen en van 15 september tot en met 17 september 2019 van 10:00 uur tot 01:00 uur. Als geluidsvoorschrift is een norm van 85 dB(A) en 95 dB(C) gegeven.
3. De rechtbank heeft in zijn uitspraak van 3 februari 2021 het beroep van eiseres gegrond verklaard en als volgt overwogen:
“2. De rechtbank is van oordeel dat sprake is van een motiveringsgebrek op twee vlakken. Ten eerste is onvoldoende gemotiveerd waarom is gekozen voor de geluidsnorm van 85 dB(A). Onduidelijk is namelijk waarom 85 dB(A) noodzakelijk is voor de kermis, wanneer alle betrokken belangen worden gewogen. Ten tweede is niet gemotiveerd waarom voor de verschillende tijdsvlakken geen gebruik is gemaakt van verschillende geluidsnormen. Gelet op de betrokken belangen is het denkbaar dat de geluidsnorm in de ochtend/middag/avond/nacht niet noodzakelijkerwijs steeds hetzelfde zou moeten zijn. Bovendien is niet duidelijk waarom handelen volgens het nagenoemde beleid onevenredig zou zijn.
3. De rechtbank maakt op uit pagina 12, artikel 3.3.2, en pagina 20, artikel 4.5.3, van Evenementenbeleid Deel I Gemeente Langedijk (het Evenementenbeleid) dat de kermis is aan te merken als een b-evenement. Blijkens het evenementenbeleid is de eindtijd van een b-evenement 00:00 uur en zijn verschillende geluidsnormen van toepassing overdag, in de avond en in de nacht. Alle daar genoemde geluidsnormen zijn lager dan 85 dB(A).
4. Ingevolge artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Verweerder geeft aan dat er al jaren van het beleid wordt afgeweken en dat dit een vaste gedragslijn is. Echter kan ingevolge artikel 4:82 van de Awb slechts worden volstaan met een verwijzing naar een vaste gedragslijn voor zover deze is neergelegd in een beleidsregel. Dat is hier niet het geval. Ook de stelling van verweerder dat het Evenementenbeleid verouderd is kan hem niet baten. In dat geval had het op zijn weg gelegen het beleid aan te passen. De rechtszekerheid brengt met zich dat een ieder van verweerder mag verwachten dat hij in beginsel volgens zijn beleid handelt. Indien verweerder daarvan wenst af te wijken dient hij te motiveren waarom handelen volgens het Evenementenbeleid in het geval van de kermis wegens bijzondere omstandigheden onevenredig is in verhouding tot de met het Evenementenbeleid te dienen doelen. Dat is niet gedaan.
5. Naar het oordeel van de rechtbank dient verweerder een volledige belangenafweging te maken.
6. Omdat de kermis een terugkerend evenement is kan verweerder deze belangenafweging en motivering ook meenemen voor de komende jaren. Daarin kunnen eventueel de Nota van Limburg en het evenementenbeleid van andere steden worden meegenomen. Vanwege het terugkerende karakter heeft eiseres belang bij de beoordeling van het onderhavige besluit.”
4. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de kermis in [woonplaats] een B-evenement is. Op grond van het Evenementenbeleid van de gemeente is de standaard eindtijd 00:00 uur. Echter, in het beleid staat ook beschreven dat evenementen met van oudsher een andere eindtijd (zoals de kermis [woonplaats] ) het recht behouden deze te hanteren. De van oudsher gehanteerde eindtijd voor de kermis van 01:00 uur past daarom in het vingerende beleid. Voorts wordt in het beleid voor B-evenementen uitgegaan van een standaard geluidsnorm van 65-70 dB(A) ter plaatse van de woningen. Onder 4.4.3. van het beleid is echter aangegeven dat er redenen kunnen zijn waarom een hogere geluidsbelasting aanvaardbaar wordt geacht. Daarvan is in dit geval sprake. De afstand tussen de kermis en de woningen is namelijk dermate gering dat de publieke belevingswaarde van de kermis geheel verloren zou gaan als aan de geluidsnorm van 65-70 dB(A) uit het Evenementenbeleid moet worden voldaan. Het geluid zou dan te zacht staan om voldoende hoorbaar te zijn voor het publiek. De gehanteerde geluidsnorm van 85 dB(A), die net voldoende is voor de belevingswaarde, is een afweging tussen enerzijds het belang van omwonende en anderzijds het maatschappelijk belang van dit evenement. Een norm van 85dB(C) is in het verleden niet haalbaar gebleken zodat, met het oog op het maatschappelijk belang en de beperkte tijdsduur van vier dagen, voor die categorie afgeweken wordt en een gevelwaarde van 95dB(C) is vastgesteld.
5. Eiseres voert, samengevat, aan dat verweerder in het bestreden besluit niet heeft voldaan aan de uitspraak van de rechtbank van 3 februari 2021. Eiseres betwist dat het Evenementenbeleid geen allesomvattend toetsingskader omvat. Verweerder heeft zelf in het beleid deze kermis ingedeeld in categorie B zodat er wel degelijk een regeling is die specifiek ziet op de situatie in de gemeente Langedijk. Van dit beleid kan daarom alleen worden afgeweken indien bijzondere, zich niet reeds in de beleidsregels verdisconteerde, omstandigheden daartoe nopen. Ook heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd dat een eindtijd van 01:00 uur, ondanks de in het beleid genoemde eindtijd van 00:00 uur, wel gehanteerd kan worden. Eiseres heeft een overzicht van de begin- en eindtijden van de verschillende onderdelen van de kermis tussen 2016 en 2021 overgelegd waaruit volgt dat de begin- en eindtijden sinds 2016 steeds zijn veranderd. Van een eindtijd die van oudsher 01:00 uur is, is dan ook geen sprake. Ook heeft verweerder niet gemotiveerd waarom voor de verschillende tijdsvakken geen gebruik is gemaakt van verschillende geluidsnormen. Zo was de kermis vroeger altijd dicht tussen 16.00 tot 20.00 uur, zodat er een pauzemoment was. Dat is nu niet meer het geval. Verweerder stelt ten onrechte dat de afstand tussen de kermis en de woningen dermate klein is dat de belevingswaarde van de kermis verloren zou gaan als aan de in het beleid genoemde geluidsnormering van 60-70 dB(A) wordt voldaan. De woning van eiseres staat dermate dicht op de geluidsbronnen dat deze norm juist wel dient te worden gehanteerd. Eiseres zou zich goed kunnen vinden in het door verweerder aangehaalde beleid van de gemeente Limburg omdat de daarin genoemde geluidsnorm ruim beneden de norm is die verweerder hanteert. Verweerder verwijst ook naar het beleid uit Amsterdam maar onderkent niet dat de daarin gehanteerd eindtijd vroeger is en dat beleid wel verschillende tijdvakken kent. Ook stelt verweerder ten onrechte de in het Amsterdamse beleid genoemde evenementen met een hoog maatschappelijk belang zoals Koningsdag, gelijk staan aan de kermis in [woonplaats] . Ten slotte is in de door verweerder aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 15 mei 2019 [2] geoordeeld dat is voldaan aan de in het beleid gekozen niveau van bescherming tegen geluidshinder en niet dat verweerder van dat beleid mag afwijken, zoals verweerder stelt. Uit de door verweerder aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 16 september 2020 [3] volgt ook niet dat verweerder bij evenementen ten aanzien van de geluidsnorm een eigen koers mag varen.
6. De rechtbank stelt voorop dat getoetst wordt aan het geldende beleid, te weten het Evenementenbeleid Deel I gemeente Langedijk. Daarin is (voor zover relevant) het volgende bepaald.
“3.3.2. Aandacht-evenementen, categorie B
De complexe evenementen hebben, naast het gestelde in de APV en ander regelgeving, een bijzonder kader nodig omdat deze een belasting kunnen vormen voor de leefomgeving en veiligheid rondom de locatie waar deze evenementen worden gehouden. Een aandacht evenement wordt multidisciplinaire voorbereid. Een voorbeeld van een categorie B evenement is de kermis van [woonplaats] .
3.5
Het eindtijdstip
Het eindtijdstip voor muziek bij evenementen wordt vastgesteld op 00.00 uur voor de categorie A-evenementen. Bij B en C- evenementen geldt in principe ook het eindtijdstip voor muziek van 00.00 uur. Evenement uit de B- en C-categorie de van oudsher een andere eindtijd voor muziek hadden, behouden - bij gelijke omstandigheden- het recht deze eindtijden te hanteren (zoals de kermis [woonplaats] ). De burgemeester kan in het belang van de openbare orde, veiligheid, zedelijkheid of gezondheid andere eindtijdstippen hanteren.
4.3.2.
Geluid
Aan een evenement kunnen geluidsvoorschriften worden gekoppeld. Een evenement mag niet onevenredige hinder veroorzaken voor omwonenden. Meer hierover in 4.4.
4.4.3
Afweging
In de praktijk zal eerst moeten worden beoordeeld of het soort evenement en het daarbij behorende bronvermogen op de opgegeven locatie binnen de marges van het toegestane geluidsbelasting aan de dichtstbijzijnde gevel kan plaatsvinden. Zo niet, dan moet bekeken worden of er mogelijkheden zijn om de geluidsbelasting te verlagen. Daarbij moet gedacht worden aan de opstelling en keuze van geluidsboxen. (…) Als ook met de aanpassingen aan het evenement niet voldaan kan worden aan de normstelling moet een belangenafweging worden gemaakt. Er kunnen redenen zijn waarom een hogere geluidsbelasting aanvaardbaar wordt geacht. Hiervoor dient een bestuurlijke afweging te worden gemaakt.
4.5.3.
Overzicht geluid en eindtijden bij de A,B en C-evenement
B-evenement
Eindtijd: 00.00 uur
Geluidsnorm:
7
uur tot 19.00 uur max tussen de 65 en 70 dB(A)
19
uur tot 24.00 uur max tussen de 60 en 65 dB(A)
24
uur tot 07.00 uur max tussen de 55 en 60 dB(A)
Muziek:
Sprake van versterkte muziek.”
7. Op grond van voornoemde uitspraak van 3 februari 2021 diende verweerder in het bestreden besluit te motiveren waarom bij de verlening van de evenementenvergunning van dit geldende Evenementenbeleid diende te worden afgeweken. De stelling van eiseres dat in het Evenementenbeleid al een en ander over de kermis in [woonplaats] is vastgesteld zodat alleen indien sprake is van bijzondere, zich niet reeds in de beleidsregels verdisconteerde, omstandigheden daarvan kan worden afgeweken, is op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling [4] niet juist. Verweerder diende, rekening houdende met alle omstandigheden, te motiveren waarom handelen volgens het beleid in het geval van de kermis onevenredig is in verhouding tot de met het Evenementenbeleid te dienen doel. De rechtbank is van oordeel dat de motivering in het bestreden besluit op dit punt onvoldoende is, en wel om de volgende redenen.
7.1
Verweerder stelt allereerst dat ten aanzien van de gehanteerde eindtijd van 01:00 uur niet van het beleid wordt afgeweken omdat in het Evenementenbeleid al is opgenomen dat evenementen uit de B-categorie die van oudsher een andere eindtijd hadden, deze eindtijd behouden. Volgens verweerder gold van oudsher een eindtijd van 01:00 uur voor de kermis in [woonplaats] . Eiseres heeft echter met het door haar in beroep overgelegde overzicht van de begin- en eindtijden tussen 2016 en 2021 aannemelijk gemaakt dat in ieder geval in 2016 en 2017 op sommige dagen een eindtijd van 23:00 uur dan wel 24:00 uur werd gehanteerd voor verschillende kermisonderdelen. Wat de eindtijden waren vóór vaststelling van het Evenementenbeleid in 2008 is door verweerder niet gemotiveerd. Daarbij is ook niet door verweerder ingegaan op de vraag of de verschillende dagen van de kermis allemaal dezelfde eindtijd hadden (van 01:00 uur), of dat daar per dag nog verschillen in zaten. Verweerders stelling dat voor alle dagen een eindtijd van 01:00 uur kan worden gehanteerd omdat die van oudsher voor de kermis gold, is daarom onvoldoende gemotiveerd.
7.2
Ten aanzien van de in het beleid gehanteerde tijdvakken en de maximale geluidsbelasting van 70dB(A) stelt verweerder dat daarvan dient te worden afgeweken omdat bij hantering van die tijdsvakken en geluidsnorm de belevingswaarde en aantrekkingskracht van de kermis verloren zou gaan. Verweerder heeft echter onvoldoende toegelicht waarom een categoriale geluidsbelasting van 85dB (A) dan wel 95 dB(C) nodig is voor een goede beleving van de kermis. Evenmin is toegelicht waarom een verdeling in tijdsvakken met gefaseerde geluidsbelasting onevenredig zou zijn. Daarbij heeft verweerder ook niet betrokken dat van oudsher, volgens eiseres en het aangehaalde citaat uit een e-mail van een andere buurtbewoner van 14 december 2019, vroeger een (onofficiële) rustpauze werd gehanteerd van 16:00 tot 20:00 uur. Ook is onvoldoende gemotiveerd waarom is gekozen voor drie volle dagen van 10:00 tot 01:00 uur, en een aanloopdag van 12:00 tot 20:00 uur terwijl eiseres heeft aangegeven dat van oudsher bijvoorbeeld de zondagmorgen werd vrijgelaten. De keuze voor zulke volle dagen behoeft temeer nadere motivering omdat het evenement plaatsvindt op zaterdag (aanloop), zondag, maandag en dinsdag (drie dagen waarna een werkdag volgt). Voor zover verweerder het evenement vergelijkt met carnaval in het Zuiden van het land, heeft hij die vergelijking niet nader onderbouwd met beleid dat in die regio’s wordt gehanteerd ten aanzien van de geluidsbelasting. Ook heeft eiseres bij die vergelijking terecht de kanttekening geplaatst dat carnaval plaatsvindt in de winter en de kermis in de zomer, zodat het publiek zich wegens de temperatuur anders zal gedragen. Ook daar is verweerder onvoldoende op ingegaan.
Verweerders stelling in het verweerschrift dat de in het Evenementenbeleid opgenomen tijdvakken zijn gebaseerd op de geluidregelgeving die geldt voor bedrijven, terwijl de geluidsproductie bij muziekevenementen zoals een kermis gedurende de openingstijden vrijwel continue is zodat daarom in de vergunning slechts één geluidsnorm is gehanteerd, acht de rechtbank ook onvoldoende. In het geldende Evenementenbeleid worden deze tijdvakken immers genoemd. Uit het Evenementenbeleid blijkt niet dat deze tijdvakken niet zouden gelden voor kermissen.
7.4
De door verweerder gehanteerde vergelijkingen met het Evenementenbeleid uit andere gemeenten ter onderbouwing van de noodzaak om van het eigen geldende beleid af te wijken, acht de rechtbank ook onvoldoende gemotiveerd. In het beleid van de gemeente Amsterdam is immers sprake van een evenement van één dag en niet van drie-en-een-halve dag. Ook is onvoldoende onderbouwd dat de kermis in [woonplaats] een evenement is met “een hoog maatschappelijk belang” zoals Koningsdag of de Gay Pride (in Amsterdam) en dat daarom sprake mag zijn van een hogere belasting van 95dB(C). Ten slotte zijn de geluidsnormen die genoemd worden in het Evenementenbeleid van de gemeente Limburg en de gemeente Alkmaar allebei lager, namelijk 70 - 75 dB(A) en 81dB(A), dan de door verweerder gehanteerde geluidsnorm. Een vergelijking met dit beleid om de hogere geluidsnorm van 85dB (A) te motiveren, volgt de rechtbank daarom evenmin. Het bestreden besluit mist vanwege al het voorgaande een deugdelijke motivering in de zin van artikel 7:12 van de Awb.
7.5
Ten slotte is de rechtbank van oordeel dat verweerder, mede gelet op het signaal van eiseres dat buurtbewoners zich niet durven te uiten (vanwege bedreigingen en intimidatie), de belangen van de omwonenden onvoldoende in kaart heeft gebracht. Verweerder heeft op 3 september 2019 overleg met de buurtbewoners gehad en heeft ter zitting gesteld dat andere klachten van omwonenden bij verweerder niet bekend zijn. De rechtbank acht het echter onaannemelijk dat alle andere omwonenden in het geheel geen klachten of bedenkingen hebben over een dergelijk omvangrijk feest. Niet ondenkbaar is dat, indien daadwerkelijk sprake is van intimidatie en bedreiging, zij zich niet op een openbare bijeenkomst vrijelijk durven te uiten. Daarbij betrekt de rechtbank voornoemde e-mail van een medebewoner waarin weliswaar niet gesproken wordt over intimidatie of bedreigingen, maar waarin wel kenbaar wordt gemaakt dat diegene ook klachten heeft over de tijdsduur en het geluidsniveau van de kermis. De rechtbank mist in het bestreden besluit kortgezegd hoe verweerder de belangen van de direct omwonenden in kaart heeft gebracht en hoe hij die heeft gewogen. Een enkel overleg vier dagen voor het verlenen van de vergunning (en elf dagen voor de kermis) acht de rechtbank daarvoor onvoldoende. Daardoor is het besluit onzorgvuldig voorbereid, hetgeen strijd oplevert met artikel 3:2 van de Awb .
8. Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. Het bestreden besluit zal worden vernietigd omdat het is genomen in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. De rechtbank past geen bestuurlijke lus toe, omdat dat volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen. Verweerder zal immers bij een nieuw te nemen besluit moeten onderzoeken hoe de situatie daadwerkelijk van oudsher was, de belangen van de omwonenden in kaart moeten brengen en ook moeten anticiperen op het nieuw op te stellen Evenementenbeleid. Verweerder moet daarom een nieuwe besluit nemen op het bezwaar. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van acht weken.
9. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden.
10. De rechtbank veroordeelt verweerder ook in de door eiseres in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.496,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigd het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.496,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Maarleveld, rechter, in aanwezigheid van mr. A.W. Martens, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2021.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.