Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 20/2917
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 september 2021 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigden: M.H. Caeyers en J. Dijkstra, Budgetondersteuning Nederland BV),
en
Zilveren Kruis Zorgkantoor, verweerder
(gemachtigde: mr. D. Uwamahoro).
Procesverloop
In het besluit van 31 oktober 2019 (primair besluit) heeft verweerder van het over de periode van 11 september 2017 tot en met 30 juni 2018 aan eiser verleende persoonsgebonden budget (pgb) een bedrag van in totaal € 43.500,00 van eiser teruggevorderd.
In het besluit van 23 april 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 8 juli 2021 op zitting behandeld. Eiser en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1. Eiser staat vanaf 2010 onder curatele. Zijn moeder, [moeder] , was benoemd tot curatrice. Bij beschikking van 11 september 2017 heeft de kantonrechter [moeder] ontslagen uit de functie van curatrice − omdat de kantonrechter ervan overtuigd was dat zij haar taken als curatrice niet naar behoren uitoefende − en Budgetondersteuning Nederland BV benoemd tot opvolgend curator.
Eiser heeft een indicatie VG3 vanuit de Wet langdurige zorg (Wlz). Verweerder heeft bij besluit van 12 december 2016 aan eiser voor het jaar 2017 een persoonsgebonden budget (pgb) verleend van € 56.139,85 (bruto) voor zorg op grond van de Wlz, op basis van het indicatiebesluit. Bij besluit van 11 december 2017 heeft verweerder voor 2018 een pgb verleend van € 70.072,80 (bruto). In het dossier zitten drie zorgovereenkomsten, met als zorgverleners [moeder] , [naam 1] en [naam 2] . Ook wordt [naam 3] genoemd als zorgverlener.
De curator doet bij verweerder op 25 april 2018 een melding over mogelijke onregelmatigheden, dan wel oneigenlijk gebruik bij de besteding van het pgb. Verweerder start daarop een onderzoek. Op 8 oktober 2018 voert verweerder een huisbezoek uit. Omdat op het adres van eiser niemand aanwezig was, heeft het gesprek plaatsgevonden op het kantoor van de wettelijk vertegenwoordigers.
2. Bij het primaire besluit heeft verweerder als bevindingen van het gevoerde onderzoek gesteld dat niet is voldaan aan de verplichtingen die horen bij het voeren van een pgb. Verweerder stelt te hebben geconstateerd dat de zorgverleners [naam 1] en [moeder] geen zorg hebben geleverd vanaf 11 september 2017. Daarom keurt verweerder de uren die voor deze zorgverleners zijn gedeclareerd af. Voor de zorgverleners [naam 2] en [naam 3] stelt verweerder geen verantwoording te hebben ontvangen. Om die reden keurt verweerder de uren die voor deze zorgverleners zijn gedeclareerd af. Verweerder heeft een bedrag van € 43.500,00 teruggevorderd.
3. Verweerder heeft in het bestreden besluit de bezwaren ongegrond verklaard.
4. De (huidige) curator voert in beroep aan dat eiser niet aansprakelijk kan worden gesteld voor de besteding en verantwoording van het pgb. Eiser is zwakbegaafd en staat onder curatele. Iemand die onder curatele staat kan geen overeenkomsten afsluiten en dus ook geen budgethouder zijn, waarbij met name wordt gewezen op de rol van de moeder van eiser. Die heeft destijds in haar functie van curatrice de aanvraag voor een pgb gedaan en het pgb is ook rechtstreeks aan haar uitbetaald. Dat moet worden meegewogen. Eiser was wellicht helemaal niet op de hoogte van het feit dat een pgb was aangevraagd. De terugvordering heeft voor eiser verregaande gevolgen en zal aanleiding zijn voor meer procedures.
5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat niet op eenduidige en verifieerbare wijze is aangetoond dat er daadwerkelijk kwalitatief verantwoorde zorg is geleverd. De besteding van het pgb is niet adequaat onderbouwd en de declaratieregels zijn geschonden. Eiser is en blijft als budgethouder verantwoordelijk voor de besteding en verantwoording van het pgb, ook in de situatie dat de budgethouder vanwege beperkingen zelf niet in staat is om het pgb de beheren en het overlaat aan een derde. De moeder van eiser was als curator bevoegd om namens hem de zorgovereenkomsten te tekenen. Daarmee staat vast dat de zorgovereenkomsten rechtsgeldig tot stand zijn gekomen, aldus verweerder. Verweerder stelt zorgvuldig te hebben gehandeld en alle betrokken belangen te hebben afgewogen. Het belang van het zorgkantoor – waar het gaat om de besteding van gemeenschapsgeld – prevaleert boven hetgeen eiser heeft aangevoerd. Of de vordering al dan niet moet worden stopgezet zal aan de orde kunnen komen in het kader van het invorderingstraject.
Toepasselijke wet en regelgeving
6. Ingevolge artikel 3.3.3, eerste lid, van de Wlz verleent het Zorgkantoor op aanvraag van de verzekerde een pgb waarmee de verzekerde zelf betalingen doet voor zorg als bedoeld in artikel 3.1.1, eerste lid, onderdelen a, onder 2, b, f of g, van de Wlz.
In artikel 3.3.3, vierde lid, onder a, van de Wlz is bepaald dat het pgb, onverminderd het vijfde lid en andere bij wettelijk voorschrift gestelde voorwaarden of beperkingen, wordt verleend, indien naar het oordeel van het zorgkantoor met het persoonsgebonden budget op doelmatige wijze zal worden voorzien in toereikende zorg van goede kwaliteit.
In artikel 5.17, eerste lid, onder a, van de Regeling langdurige zorg (Rlz) is bepaald, voor zover hier van belang, dat het pgb uitsluitend mag worden gebruikt voor het door de Sociale verzekeringsbank, op verzoek van de verzekerde, doen van betalingen voor zorg als bedoeld in artikel 3.3.3 van de wet.
In artikel 5:18 Rlz staan de verplichtingen die in ieder geval worden opgelegd aan de verzekerde.
Artikel 5.20, tweede lid, aanhef en onder b, van de Rlz bepaalt dat het zorgkantoor de verleningsbeschikking kan intrekken of wijzigen met ingang van de dag waarop de verzekerde, of de derde die aan de verzekerde gewaarborgde hulp biedt, de opgelegde verplichtingen niet nakomt.
In artikel 4:45, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat de aanvrager bij de aanvraag tot subsidievaststelling aantoont dat de activiteiten hebben plaatsgevonden overeenkomstig de aan de subsidie verbonden verplichtingen, tenzij de subsidie voor de aanvang van de activiteiten wordt vastgesteld.
In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat de aanvrager bij de aanvraag tot subsidievaststelling rekening en verantwoording aflegt omtrent de aan de activiteiten verbonden uitgaven en inkomsten, voor zover deze voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn.
In artikel 4:46, eerste lid, van de Awb is bepaald dat indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vaststelt.
In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat de subsidie lager kan worden vastgesteld indien:
a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of
d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten.
Artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb bepaalt dat zolang de subsidie niet is vastgesteld het bestuursorgaan de subsidieverlening kan intrekken of ten nadele van de subsidie-ontvanger wijzigen, indien de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen.
In artikel 4:57, eerste lid, van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen kan terugvorderen.
Op grond van artikel 4:95, vierde lid, tweede volzin, van de Awb kunnen onverschuldigd betaalde voorschotten worden teruggevorderd.
De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
7. Het bestreden besluit moet, mede gelet op wat tijdens de zitting is besproken, worden aangemerkt als een (gedeeltelijke) intrekking van de subsidieverlening voor de jaren 2017 en 2018 als bedoeld in artikel 4:48 van de Awb. Verder moet het bestreden besluit worden aangemerkt als een terugvorderingsbesluit als bedoeld in de artikelen 4:57 en 4:95 van de Awb.
Verweerder heeft bij het bestreden besluit van het verleende pgb voor de periode van
11 september 2017 tot 31 december 2017 een bedrag van € 16.500,00 afgekeurd en over de periode van 1 januari 2018 tot en met 30 juni 2018 een bedrag van € 27.000,00.
11 september 2017 tot 31 december 2017 een bedrag van € 16.500,00 afgekeurd en over de periode van 1 januari 2018 tot en met 30 juni 2018 een bedrag van € 27.000,00.
Verweerder heeft een bedrag van 43.500,00 teruggevorderd.
8. Niet in geschil is dat het pgb niet overeenkomstig de daarvoor geldende regels is besteed en verantwoord. Dit is door de gemachtigden van eiser ter zitting ook bevestigd, waarbij is benadrukt dat er daarom ook een fraudemelding is gedaan. Verweerder was dus in beginsel bevoegd om tot intrekking en terugvordering over te gaan. Dat eiser onder curatele staat en zelf niet in staat is tot het afleggen van verantwoording voor de besteding van het pgb, maakt dat niet anders. Wel kunnen die omstandigheden worden betrokken bij de beoordeling van de wijze waarop verweerder van zijn bevoegdheid gebruik heeft gemaakt.
9. Volgens vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:CRVB:2017:2653) dient verweerder de bevoegdheid om een pgb lager vast te stellen/in te trekken en terug te vorderen uit te oefenen met inachtneming van het geschreven en het ongeschreven recht, daaronder begrepen de in artikel 3:4 van de Awb neergelegde verplichting tot evenredige belangenafweging. Daarbij zal een afweging moeten worden gemaakt tussen het belang van handhaving van de niet nagekomen verplichting en de gevolgen van de verlaging voor de ontvanger, waarbij tevens de ernst van de tekortkoming en de mate waarin deze aan de ontvanger kan worden verweten van belang is. Op grond van artikel art. 3:4, tweede lid, van de Awb mogen de nadelige gevolgen van dat besluit voor een belanghebbende niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
10. Naar het oordeel van de rechtbank geeft het bestreden besluit onvoldoende blijk van een dergelijke evenwichtige belangenafweging. Verweerder stelt weliswaar alle belangen te hebben afgewogen, maar dat komt uit het bestreden besluit niet naar voren. Verweerder heeft volstaan met de algemene opmerking dat uitgaande van eisers verantwoordelijkheid als budgethouder het algemeen belang van een juiste besteding van gemeenschapsgeld prevaleert boven het belang van eiser zelf. Een concrete onderbouwing van het standpunt dat in dit concrete geval, in het licht van eisers specifieke situatie, de intrekking niet leidt tot een onevenwichtige uitkomst en de terugvordering niet onevenredig bezwarend moet worden geacht, ontbreekt. Verweerder is gehouden de verschillende belangen over en weer in kaart te brengen en te wegen op een voor eiser en de rechtbank kenbare wijze. Dat heeft verweerder niet gedaan. De van de kant van eiser aangevoerde bijzondere omstandigheden, te weten dat eiser zwakbegaafd en handelingsonbekwaamheid is, de rol van de moeder van eiser in het kennelijk oneigenlijk gebruik bij de besteding van het pgb, alsmede de gevolgen hiervan voor eisers persoonlijke en financiële situatie, zijn niet (kenbaar) betrokken in de belangenafweging. Uit niets blijkt wat verweerder ertoe heeft gebracht om die individuele belangen van eiser ondergeschikt te maken aan het belang dat verweerder erbij heeft dat de ter beschikking gestelde algemene middelen op een goede manier worden besteed.
11. Daarmee voldoet de gemaakte afweging naar het oordeel van de rechtbank niet aan de eisen die artikel 3:4 van de Awb daaraan stelt. Dit betekent dat het bestreden besluit tot intrekking van het pgb en terugvordering van het onverschuldigd betaalde onvoldoende is gemotiveerd. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb. Verweerder dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
12. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
13. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond.
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 48,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.496,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.D. Kleijne, voorzitter, en mr. L.M. Kos en mr. S.A. Steinhauser, leden, in aanwezigheid van mr. H.R.A. Horring, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 september 2021.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.