Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 20/586
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 januari 2021 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser,
en
de minister voor basis- en voortgezet onderwijs en media, verweerder
(gemachtigden: mr. R. Kurvink en mr. R. Khawaja).
Tevens heeft als derde-partij aan het geding deelgenomen:
Stichting Kopwerk
(gemachtigde: A.H. te Voortwis)
Procesverloop
Bij besluit van 2 juli 2019 (het primaire besluit) is eisers verzoek om handhavend op te treden tegen Stichting Kopwerk, als bevoegd gezag van de Vrije School [school] , afgewezen. Bij besluit van 19 december 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser hiertegen ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 november 2020. Eiser is in persoon verschenen. Ter ondersteuning van eiser zijn verschenen mr. [naam 1] en [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Namens derde-partij is verschenen [naam 3] , [functie] , bijgestaan door voornoemde gemachtigde.
Overwegingen
1.1
[naam 4] , de dochter van eiser, is geboren in 2011. Zij is met haar ouders in 2017 van [stad] verhuisd naar [plaats] . In september 2017 is zij aangemeld en geplaatst als leerling van groep 2 van de basisschool van [school] .
1.2
[naam 4] is een hoogbegaafde leerling. [school] en de ouders van [naam 4] hebben in verband met deze hoogbegaafdheid aangenomen dat zij behoefte heeft aan extra ondersteuning als bedoeld in artikel 40a van de Wet primair onderwijs (Wpo). In dat verband hebben de ouders van [naam 4] en [school] getracht om gezamenlijk te komen tot vaststelling van een ontwikkelingsperspectief. Dat is niet gelukt.
1.3
Er is een conflict ontstaan tussen de ouders van [naam 4] en [school] . [naam 4] is, na lange periodes van verzuim en een periode waarin ze voortgezet onderwijs heeft gevolgd, uiteindelijk per 6 december 2018 uitgeschreven als leerling van [school] , volgens [school] omdat ze onderwijs is gaan volgen en zich ingeschreven heeft bij het particuliere onderwijsinstituut [naam 5] .
1.4
Ter zitting heeft de vader van [naam 4] aangegeven dat het volgen van onderwijs bij [naam 5] is gestopt, omdat de kosten ervoor niet meer op te brengen waren. [naam 4] gaat inmiddels niet meer naar school en heeft een vrijstelling van de leerplicht. Ze krijgt individuele begeleiding.
2. Eiser heeft bij de directeur toezicht Primair onderwijs (de directeur toezicht) per mail van (volgens verweerder) 5 maart 2019 gemeld dat [naam 4] door Stichting Kopwerk onrechtmatig is uitgeschreven, omdat hij en de moeder van [naam 4] daarvoor geen toestemming hebben gegeven en omdat er ook geen verwijderingsbesluit ligt. Daarbij is aangegeven dat de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) is verzocht om de onterechte uitschrijving ongedaan te maken. Eiser heeft voorts verzocht om het bevoegd gezag te laten weten dat de informatie in het registratiesysteem BRON dient te worden gerectificeerd. Ook heeft eiser verzocht om er zorg voor te dragen dat [naam 4] weer als leerling van [school] ingeschreven wordt.
3. De directeur toezicht heeft aangegeven dat de gedane verzoeken niet worden ingewilligd, omdat [naam 4] [school] in het schooljaar 2018/2019 niet meer heeft bezocht en omdat zij zich bij een andere school heeft laten inschrijven. Daarbij is namens de directeur toezicht aangegeven dat [naam 4] weer kan worden ingeschreven bij [school] als daarom wordt verzocht, dat eiser bij een geschil over passend onderwijs met [school] een klacht kan indienen bij de Geschillencommissie Passend Onderwijs (GPO) en dat verder bij een geschil met de school een klacht kan worden ingediend bij de klachtencommissie van die school.
4. Vervolgens heeft eiser de Inspectie van Onderwijs (de Inspectie), die op grond van het bepaalde in artikel 2 van Pro de Wet op het onderwijstoezicht (Wot) ressorteert onder verweerder, verzocht om handhavend op te treden tegen Stichting Kopwerk. Daarbij heeft hij aangegeven dat het handhavingsverzoek is gericht op naleving van de zorgplicht van de school voor wat betreft het zorgen voor passend onderwijs voor [naam 4] . Daarbij heeft eiser gesteld dat de school zich niet zomaar (door een onrechtmatige uitschrijving) aan zijn zorgplicht kan onttrekken.
5. In het primaire besluit is - kort samengevat - overwogen dat er geen grond bestaat om handhavend op te treden. De dochter van eiser is niet langer ingeschreven als leerling van [school] en daarom rust op [school] geen zorgplicht meer. Daarbij is erop gewezen dat eiser zich tot de GPO kan wenden bij een geschil over een de verplichting tot aanbieden van passend onderwijs. Voorts is erop gewezen dat eiser bij de DUO een verzoek kan doen om BRON-gegevens te rectificeren.
6. In bezwaar heeft eiser zich gemotiveerd tegen het primaire besluit gekeerd, maar verweerder heeft hierin geen aanleiding gezien om het primaire besluit te herroepen. Het bewaar is ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder overwogen dat er geen grond was voor handhavend optreden. Volgens verweerder was de uitschrijving van [naam 4] als leerling van [school] rechtmatig, omdat [naam 4] (en haar ouders) er zelf voor hebben gekozen om [naam 4] elders onderwijs te laten volgen en [naam 4] ook op die school in te schrijven. Bij inschrijving op een nieuwe school volgt uitschrijving bij de oude school. Daarbij heeft verweerder gesteld dat bij het bevoegd gezag (het bestuur) tegen de uitschrijving kan worden opgekomen en dat de uitschrijving ongedaan gemaakt kan worden door [naam 4] opnieuw bij [school] in te schrijven. Verweerder heeft voorts gesteld dat de inspectie niet als taak heeft te handhaven of anderszins te acteren als sprake is van een moeizame of verstoorde verhouding tussen school en ouders vanwege de invulling van extra ondersteuning. Verder heeft hij aangegeven dat de GPO de aangewezen instantie is om te klagen over het niet (tijdig) voldoen aan de zorgplicht.
7. In beroep heeft eiser zich gemotiveerd tegen het bestreden besluit gekeerd.
8. Ter zitting heeft eiser toegelicht dat hij met het ingediende handhavingsverzoek heeft willen bereiken dat verweerder [school] gelast de uitschrijving van [naam 4] als leerlinge van [school] ongedaan te maken, dat verweerder [school] gelast alsnog uitvoering te geven aan de zorgplicht voor wat betreft het bieden van passend onderwijs en dat verweerder [school] gelast het onderwijs dat [naam 4] nodig heeft te bekostigen.
9. Het juridisch kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
10. Uit de artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, ten eerste, van de Wot in combinatie met het bepaalde in de artikelen 40 en 40a van de Wpo volgt, zoals eiser terecht heeft gesteld, dat de inspectie er onder meer op dient toe te zien dat de verplichting om een ontwikkelingsperspectief vast te stellen wordt nageleefd en dat de inspectie er ook op dient toe te zien dat de regels die gelden bij verwijdering van een leerling van een basisschool worden nageleefd.
11.1
Uit de Wot volgt echter, anders dan eiser meent, dat genoemde toezichthoudende taken zich voor wat betreft de uitvoering daarvan beperken tot:
- het doen van onderzoek (en nader onderzoek) naar en het vaststellen van het (niet) naleven van bij of krachtens een onderwijswet gegeven voorschriften, en
- het geven van aanwijzingen naar aanleiding van uit het verrichtte onderzoek naar voren gekomen tekortkomingen.
11.2
Ter zitting heeft verweerder onbetwist verklaard dat haar (naast de situatie van eiseres) geen andere signalen bekend zijn ten aanzien van [school] , zodat geen aanleiding bestaat voor het doen van een dergelijk onderzoek. Voor ingrijpen door de inspectie in een concreet geval in de door eiser gewenste zin biedt de Wot zoals uit het voorgaande blijkt geen grondslag. De inspectie kan [school] of Kopzorg niet verplichten om, zoals eiser wenst, de uitschrijving van [naam 4] ongedaan te maken. De inspectie kan [school] ook niet verplichten om alsnog de zorgplicht jegens [naam 4] in acht te nemen. Verder kan de inspectie [school] of Kopzorg niet verplichten om de bekostiging van [naam 4] (weer) op zich te nemen.
11.3
Het verzoek om handhaving in de door eiser gewenste zin is daarom naar het oordeel van de rechtbank terecht afgewezen.
12. Het beroep is ongegrond.
13. Voor een proceskostenveroordeling of oplegging van een dwangsom bestaat dan geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door voorzitter, mr. S.A. Steinhauser, voorzitter,
mr. J.J. Maarleveld en mr. B. Veenman, leden, in aanwezigheid van mr. E. Degen, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 27 januari 2021.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
Bijlage: Juridisch kader
De wet op het onderwijstoezicht luidt voor zover van belang als volgt:
Artikel 2, eerste lid, van de Wot:
1. Er is een Inspectie van het onderwijs, die onder Onze Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap ressorteert. Aan het hoofd van de inspectie staat de inspecteur-generaal.
Artikel 3. Taken
1. De inspectie heeft de volgende taken:
a. het toezien op:
1°. de naleving van de bij of krachtens een onderwijswet gegeven voorschriften,
2°. (..) b. het bevorderen van:
1°. de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit, van het onderwijs aan en het bestuur van instellingen als bedoeld in de onderwijswetten met uitzondering van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek voor zover het niet betreft het onderzoek bedoeld in artikel 12a, derde lid,
2°. de naleving van de bij of krachtens de Wet kinderopvang gegeven voorschriften, voor zover het betreft de voorschoolse educatie op kindercentra,
b. het bevorderen van:
1°. de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit, van het onderwijs aan en het bestuur van instellingen als bedoeld in de onderwijswetten met uitzondering van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek voor zover het niet betreft het onderzoek bedoeld in artikel 12a, derde lid,
2°. de kwaliteit van de uitoefening van de taken van de samenwerkingsverbanden,
3°. de kwaliteit van de uitoefening van de taken van de Samenwerkingsorganisatie beroepsonderwijs bedrijfsleven, en
4°. de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit, van het stelsel van hoger onderwijs, met inbegrip van het stelsel van accreditatie, bedoeld in hoofdstuk 5 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek.
c. het beoordelen en bevorderen van de financiële rechtmatigheid door in ieder geval het verrichten van onderzoek naar de rechtmatige verkrijging van de bekostiging, naar de controlerapporten van de door het bestuur aangewezen accountant, naar de rechtmatigheid van de bestedingen en naar de rechtmatigheid van het financieel beheer, alsmede het beoordelen en bevorderen van de financiële doelmatigheid en het bevorderen van de financiële continuïteit van de bekostigde instellingen, de samenwerkingsverbanden en de Samenwerkingsorganisatie beroepsonderwijs bedrijfsleven,
d. het rapporteren over de ontwikkeling van, in bijzonder van de kwaliteit van, het onderwijs en over de uitoefening van de taken door de instellingen, de samenwerkingsverbanden en de Samenwerkingsorganisatie beroepsonderwijs bedrijfsleven, in het bijzonder over de kwaliteit daarvan, en
e. het verrichten van andere bij of krachtens de wet aan de inspectie opgedragen taken.
2 Onze Minister kan de inspectie mandaat verlenen om:
a. de bekostiging voor ten hoogste vijftien procent in te houden of geheel of gedeeltelijk op te schorten, op grond van artikel 164 van Pro de Wet op het primair onderwijs, artikel 129 van Pro de Wet primair onderwijs BES, artikel 146 van Pro de Wet op de expertisecentra, artikel 104 van Pro de Wet op het voortgezet onderwijs, artikel 184 van Pro de Wet voortgezet onderwijs BES, artikel 11.1 van de Wet educatie en beroepsonderwijs, artikel 10.2 van de Wet educatie en beroepsonderwijs BES of artikel 15.1 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek;
b. een subsidie lager vast te stellen, te wijzigen, of gedeeltelijk in te trekken of terug te vorderen op grond van de afdelingen 4.2.5 tot en met 4.2.7 van de Algemene wet bestuursrecht;
c. bij of krachtens de Wet op het primair onderwijs, de Wet primair onderwijs BES, de Wet op de expertisecentra, de Wet op het voortgezet onderwijs, de Wet voortgezet onderwijs BES, de Wet educatie en beroepsonderwijs, de Wet educatie en beroepsonderwijs BES of de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek correcties aan te brengen of bedragen in mindering te brengen op de bekostiging;
d. (..)
e. (..)
f. (..)
De Wpo luidt, voor zover van belang, als volgt:
Artikel 1. Begripsbepalingen
inspectie of inspecteur: de inspectie, bedoeld in de Wet op het onderwijstoezicht, voor zover belast met taken op het gebied van het basisonderwijs;
school:
een basisschool of een speciale school voor basisonderwijs, tenzij het tegendeel blijkt;
Artikel 8. Uitgangspunten en doelstelling onderwijs
1 (..)
2 (..)
3 (..)
4 Ten aanzien van leerlingen die extra ondersteuning behoeven, is het onderwijs gericht op individuele begeleiding die is afgestemd op de behoeften van de leerling. Zo nodig treedt het bevoegd gezag daarbij in overleg met:
a. het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar de leerling zijn woonplaats heeft als bedoeld in artikel 1.1. van de Jeugdwet,
b. een instantie die jeugdgezondheidszorg uitvoert als bedoeld in artikel 5 van Pro de Wet publieke gezondheid,
c. een instantie die maatschappelijke ondersteuning biedt als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder g, 2°, van de Wet maatschappelijke ondersteuning,
d. een zorgaanbieder als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder j, van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten of
e. een zorgaanbieder die geneeskundige geestelijke gezondheidszorg levert welke behoort tot de prestaties omschreven bij of krachtens de Zorgverzekeringswet.
5 t/m 12 (..)
Artikel 14. Klachtenregeling
1. Ouders dan wel verzorgers, en personeelsleden kunnen bij de klachtencommissie, bedoeld in het tweede lid, onderdeel a, een klacht indienen over gedragingen en beslissingen van het bevoegd gezag of het personeel, waaronder discriminatie, dan wel het nalaten van gedragingen en het niet nemen van beslissingen door het bevoegd gezag of het personeel.
2 t/m 9 (…)
Artikel 40. Toelating en verwijdering van leerlingen
1. De beslissing over toelating en verwijdering van leerlingen berust bij het bevoegd gezag. De toelating tot de school is niet afhankelijk van het houden van rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8 van Pro de Vreemdelingenwet 2000. De toelating mag niet afhankelijk worden gesteld van een geldelijke bijdrage van de ouders.
2 (…)
3 Het bevoegd gezag beoordeelt of de aanmelding een kind betreft dat extra ondersteuning behoeft. Hiertoe kan het bevoegd gezag de ouders verzoeken gegevens te overleggen betreffende stoornissen of handicaps van het kind of beperkingen in de onderwijsparticipatie. Onder extra ondersteuning wordt niet verstaan ondersteuning ter bevordering van de beheersing van de Nederlandse taal met het oog op het voorkomen en bestrijden van onderwijsachterstanden.
4 Indien de toelating van een leerling die extra ondersteuning behoeft, wordt geweigerd, vindt de weigering niet plaats dan nadat het bevoegd gezag er, na overleg met de ouders en met inachtneming van de ondersteuningsbehoefte van de leerling en de schoolondersteuningsprofielen van de betrokken scholen, voor heeft zorg gedragen dat een andere school bereid is de leerling toe te laten. Onder andere school kan ook worden verstaan een school voor speciaal onderwijs, een school voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs of een instelling voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs.
5 tot en met 11 (…)
12 Indien tegen het besluit, bedoeld in het eerste lid, van het bevoegd gezag van een openbare school bezwaar is gemaakt, besluit het bevoegd gezag in afwijking van artikel 7:10 van Pro de Algemene wet bestuursrecht binnen 4 weken gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken.
Artikel 40a. Ontwikkelingsperspectief
1. Het bevoegd gezag stelt nadat op overeenstemming gericht overleg is gevoerd met de ouders een ontwikkelingsperspectief vast:
a. voor leerlingen van een basisschool, die extra ondersteuning behoeven;
b. voor leerlingen van een speciale school voor basisonderwijs.
2 In afwijking van het eerste lid, wordt het deel van het ontwikkelingsperspectief betreffende de individuele begeleiding, bedoeld in artikel 8, vierde lid, vastgesteld nadat hierover overeenstemming bereikt is tussen het bevoegd gezag en de ouders.
3 Het ontwikkelingsperspectief wordt zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes weken na de inschrijving van de leerling vastgesteld. Indien het betreft een inschrijving op grond van artikel 40, zevende lid, wordt het ontwikkelingsperspectief uiterlijk binnen zes weken na de definitieve plaatsing van de leerling vastgesteld.
4 Het ontwikkelingsperspectief wordt ten minste één keer per schooljaar met de ouders geëvalueerd.
5 Nadat op overeenstemming gericht overleg is gevoerd met de ouders of nadat overeenstemming bereikt is met de ouders voor zover het betreft de individuele begeleiding, bedoeld in artikel 8, vierde lid, kan het bevoegd gezag het ontwikkelingsperspectief bijstellen.
6 Het ontwikkelingsperspectief bevat een omschrijving van de begeleiding, bedoeld in artikel 8, vierde lid. Indien voor leerlingen als bedoeld in het eerste lid, onder a, bij de inrichting van het onderwijs wordt afgeweken van één of meer onderdelen van het onderwijsprogramma, wordt dat in het ontwikkelingsperspectief vermeld. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere voorschriften over de inhoud van het ontwikkelingsperspectief vastgesteld.
Artikel 43. Tijdelijke geschillencommissie toelating en verwijdering
1. Er is tot een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip een landelijke commissie voor geschillen waarbij elke school, school als bedoeld in de Wet op de expertisecentra en school als bedoeld in de Wet op het voortgezet onderwijs is aangesloten.
2 De commissie neemt kennis van geschillen tussen ouders en bevoegd gezag van een school die ontstaan bij de toepassing van:
a. artikel 40, derde, vierde, vijfde en elfde lid, en
b. artikel 40a, eerste, tweede en vijfde lid.
3 De commissie brengt op verzoek van de ouders binnen 10 weken een oordeel uit aan het bevoegd gezag, rekening houdend met het schoolondersteuningsprofiel en het ondersteuningsplan.
4 Indien een geschil aanhangig is gemaakt bij de commissie en de ouders bezwaar hebben gemaakt tegen de beslissing over de toelating of de verwijdering, neemt het bevoegd gezag de beslissing op bezwaar niet dan nadat de commissie heeft geoordeeld. De termijn voor het nemen van de beslissing op bezwaar wordt opgeschort met ingang van de dag waarop het geschil aanhangig is gemaakt bij de commissie tot de dag waarop de commissie het oordeel heeft uitgebracht.
5 Bij algemene maatregel van bestuur worden voorschriften gegeven met betrekking tot de commissie, waaronder in elk geval het aantal leden, de wijze van benoeming en ontslag en de deskundigheid van de leden van de commissie.
Artikel 63. Beslissingen bijzonder onderwijs inzake toelating en verwijdering en bezwaarprocedure
1. Indien het bevoegd gezag van een bijzondere school op grond van artikel 36, derde lid, een student de toegang weigert, deelt het deze beslissing, schriftelijk en met redenen omkleed, mede door toezending of uitreiking aan de student, onverminderd het bepaalde in dat artikellid.
2 Indien het bevoegd gezag van een bijzondere school op grond van artikel 40 weigert Pro een leerling toe te laten dan wel een leerling verwijdert, deelt het de beslissing daartoe, schriftelijk en met redenen omkleed, mede door toezending of uitreiking aan de ouders. Daarbij wordt tevens de inhoud van het bepaalde in het derde lid, eerste volzin, vermeld. Voordat het bevoegd gezag van een bijzondere school op grond van dat artikellid beslist tot verwijdering van een leerling, hoort het de ouders van de leerling, onverminderd het bepaalde in dat artikellid. Het bevoegd gezag neemt de beslissing, bedoeld in de eerste volzin, zo spoedig mogelijk.
3 Binnen 6 weken na de mededeling, bedoeld in het tweede lid, kunnen de ouders bij het bevoegd gezag schriftelijk hun bezwaren kenbaar maken tegen de beslissing. Het bevoegd gezag beslist binnen 4 weken na ontvangst van de bezwaren. Alvorens te beslissen hoort het bevoegd gezag de ouders.
4 Het bevoegd gezag van een bijzondere school kan beslissen een aanmelding voor toelating niet te behandelen, indien de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanmelding of voor de voorbereiding van de toelatingsbeslissing, mits de ouders de gelegenheid hebben gehad de aanmelding binnen een door het bevoegtermijn aan te vullen. Een beslissing om de aanmelding niet te behandelen wordt aan de ouders bekendgemaakt binnen vier weken nadat de aanmelding is aangevuld of nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. De termijn voor het nemen van de toelatingsbeslissing wordt opgeschort met ingang van de dag waarop het bevoegd gezag krachtens de eerste volzin de ouders uitnodigt de aanmelding aan te vullen, tot de dag waarop de aanmelding is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.