Uitspraak
RECHTBANK
Zittingsplaats
Bestuursrecht
zaaknummer: 18 / 4410
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 november 2020 in de zaken tussen
Stichting Dorpsraad Wijk aan Zee,te Wijk aan Zee, eiseres
(gemachtigden: D. Buwalda en A.W. van Lochem),
en
Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, verweerder
(gemachtigde: mr. R.T. de Grunt).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Tata Steel IJmuiden B.V., te IJmuiden
Tata Steel IJmuiden B.V., te IJmuiden
(gemachtigde mr. P.H.J. van Aardenne).
Procesverloop
Bij besluit van 4 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder voorschrift 1.3.12 van de omgevingsvergunning van Tata Steel gewijzigd in het licht van Best Beschikbare Techniek conclusie 65 voor de ijzer- en staalproductie (BBT-conclusie 65).
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Tata Steel heeft een schriftelijke reactie ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 oktober 2020, tegelijkertijd met het onderzoek in de aanverwante zaak HAA 18 / 4639. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens zijn voor verweerder verschenen ing. [naam 1] en [naam 2] . Tata Steel heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Tevens zijn voor Tata Steel verschenen [naam 3] ( [functie 1] ), mr. [naam 6] [functie 3] ), [naam 4] ( [functie 2] ) en [naam 5] van [producent] (Producent windverhitters).
Overwegingen
1.1 Tata Steel is een geïntegreerd staalbedrijf met diverse installaties, waaronder hoogoven 7 (HO7) met vier windverhitters.
1.2 Op 8 maart 2012 heeft de Europese Commissie op grond van Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging) (RIE) de BBT-conclusies voor de ijzer- en staalproductie gepubliceerd.
1.3 Bij het bestreden besluit heeft verweerder op grond van de artikelen 2.30 en 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo, in samenhang met artikel 5.10, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) voorschrift 1.3.12 van de omgevingsvergunning van Tata Steel gewijzigd. Verweerder heeft (voor zover relevant) op grond van artikel 5.5, zevende lid, van het Bor voor HO7 (emissiecode EL 15.7) een ruimere emissiegrenswaarde voor stikstofoxide (NOx), vastgesteld, dan is opgenomen in BBT-conclusie 65. Deze ruimere emissiegrenswaarde bedraagt 140 mg/Nm³ (in plaats van < 100 mg/Nm³) als daggemiddelde concentratie bij een zuurstofgehalte van 3 %. Ook is in het bestreden besluit bepaald dat deze grenswaarde acht dagen per jaar overschreden mag worden en dat de jaargemiddelde grenswaarde 115 mg/Nm³ bedraagt, als daggemiddelde concentratie bij een zuurstofgehalte van 3 %.
1.4 Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat de emissie van NOx bij de windverhitters van HO7 rond de 120 mg/Nm³ fluctueert. De emissie van NOx wordt met name veroorzaakt door de aanwezigheid van gebonden stikstof (HCN en NH3) in het brandstofmengsel (hoogovengas aangevuld met cokesovengas). De concentratie van gebonden stikstof in het hoogovengas van HO7 is als zodanig niet te beïnvloeden vanwege de eigen karakteristiek van een hoogoven. NOx-reducerende maatregelen (getrapte verbranding, verwijderen van gebonden stikstof uit de brandstof, DeNOx-installatie) zijn niet mogelijk. Verweerder heeft aan het bestreden besluit een onderzoek van DNV-GL Oil & Gas van 19 februari 2016 ten grondslag gelegd.
1.5 BBT-conclusie 65 heeft betrekking op het verminderen van de emissie van zwaveloxide (SOx), stof, en NOx van de windverhitters waarmee hoogovens zijn voorzien. De Nederlandse tekst van deze BBT-conclusie luidt voor zover relevant:
“De BBT voor windverhitters is emissies verminderen door ontzwaveld en ontstoft cokesovengas, ontstoft hoogovengas, ontstoft oxystaalovengas en aardgas afzonderlijk of in combinatie te gebruiken.
De met de BBT geassocieerde emissieniveaus, bepaald als daggemiddelde concentratie bij een zuurstofgehalte van 3%, bedragen:
[…]
-stikstofoxide (NOx), uitgedrukt als stikstofdioxide (NO₂) < 100 mg/Nm³.”
1.6 Het wettelijk kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
2.1 Eiseres voert aan dat het redelijk is om aan Tata Steel een verplichting op te leggen om een DeNOx-installatie in te bouwen bij HO7. Eiseres is van mening dat Tata Steel bij de berekening van de kosteneffectiviteit mogelijk van een te laag verwijderingsrendement (45 – 65 %) is uitgegaan, waardoor de inzet van een DeNOx-installatie niet kosteneffectief is. Verweerder heeft in het bestreden besluit gesteld dat het gangbare rendement van een DeNox-installatie bij een elektriciteitscentrale 70 % is, in de literatuur wordt een verwijderingsrendement van 90 % vermeld, en (zoals eiseres ter zitting heeft gesteld) uit een Zweeds artikel blijkt dat het rendement van een DeNox-installatie bij een pelletfabriek 80 % bedraagt. Met een verwijderingsrendement van 70% of meer zou een DeNOx-installatie wel kosteneffectief zijn.
2.2 Verweerder stelt zich op het standpunt dat een DeNOx-installatie bij windverhitters geen bewezen techniek is en dat het inzetten van een dergelijke installatie bij windverhitters niet kosteneffectief is. Een DeNOx-installatie heeft het grootste rendement bij een stabiel proces. Bij windverhitters is geen sprake van een stabiel proces. Er wordt veel geschakeld tussen de vier windverhitters van HO7, waardoor het volume en de concentratie NOx sterk fluctueert. Ook fluctueert de temperatuur. De dosering ammoniak (NH3) moet hier steeds op aangepast worden waardoor de NOx-verwijdering een laag rendement heeft en er NH3-slib ontstaat. Een verwijderingsrendement van 70 % of meer is daarom niet reëel.
Verweerder volgt in aanvulling daarop de stelling van Tata Steel dat voorkomen moet worden dat door een optredend dal in de hoeveelheid rookgassen of NOx-concentratie, de hoeveelheid toegevoegde NH3 teveel blijkt te zijn. De NH3 vormt dan zelf NOx, waardoor er meer in plaats van minder NOx uitgestoten wordt. De NH3 dosering in een DeNOx-installatie bij een windverhitter moet daarom zekerheidshalve laag gehouden worden. Ook om deze reden is het rendement laag (45 – 65 %).
2.3 De rechtbank begrijpt, gezien de toelichting van eiseres ter zitting, dat eiseres het opleggen van bovengenoemde verplichting redelijk vindt voor het geval Tata Steel niet kan voldoen aan het gestelde in BBT-conclusie 65 (een voorwaardelijke verplichting). Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met het gestelde in overweging 2.2 gemotiveerd toegelicht dat een verwijderingsrendement van een DeNOx-installatie van 70% of meer niet reëel is. Hetgeen eiseres heeft aangevoerd, is onvoldoende concreet om daaraan te twijfelen. Eiseres heeft slechts verwezen naar het feit dat het bij elektriciteitscentrales gangbare rendement 70 % bedraagt, zonder daarbij in te gaan op het verschil tussen het proces van een elektriciteitscentrale en het proces van een windverhitter, en de vraag of dit rendement bij windverhitters haalbaar is. Verder is niet duidelijk naar welke literatuur eiseres verwijst ter onderbouwing van haar stelling dat een rendement van 80 % of 90 % haalbaar is, en heeft zij ook ten aanzien van deze percentages niet onderbouwd waarom een dergelijk rendement bij windverhitters aan de orde kan zijn. De beroepsgrond slaagt niet.
3.1 Eiseres voert verder aan dat de kosteneffectiviteitsberekening van Tata Steel mogelijk onjuist is. Eiseres verwijst daartoe naar de reactie van verweerder op de ingediende zienswijzen in het bestreden besluit onder e en f. In deze reactie staat onder meer dat de betreffende kosteneffectiviteitsberekening niet duidelijk is en dat een beschrijving ontbreekt van de wijze waarop de gebruikte getallen tot stand zijn gekomen.
3.2 De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat eiseres door te verwijzen naar de reactie van verweerder op de ingediende zienswijzen in het bestreden besluit onder e en f, haar stelling ten aanzien van de kosteneffectiviteitsberekening van Tata Steel niet heeft onderbouwd. De onder e en f opgenomen argumentatie ziet op door anderen gemaakte kosteneffectiviteitsberekeningen en niet op de door Tata Steel gemaakte berekening. De beroepsgrond slaagt niet.
4.1 Eiseres voert voorts aan dat het redelijk is om in de omgevingsvergunning een verplichting op te nemen tot het doen van een onderzoek naar de mogelijkheid om de NOx-emissie te reduceren door het inzetten van getrapte verbanding of het verwijderen van gebonden stikstof uit de brandstof. Bij positieve resultaten dient de omgevingsvergunning van Tata Steel daarop aangepast te worden. Eiseres is dit van mening omdat uit het onderzoek van DNV-GL Oil & Gas blijkt dat met deze technieken de NOx-emissie gereduceerd kan worden, maar nog onbekend is of deze technieken technisch en economisch haalbaar zijn.
4.2 Verweerder stelt zich op het standpunt dat het opleggen van een dergelijke onderzoeksverplichting niet redelijk is. Beide maatregelen zijn theoretisch. Voor wat betreft de mogelijkheid van getrapte verbanding geldt dat daarmee wordt ingegrepen in het (gehele) proces van de windverhitter. De optimale branderuitvoering voor de geometrie van de windverhitters moet worden ontwikkeld en het brandersysteem moet aangepast worden. De windverhitters zullen daardoor gedurende langere tijd buiten gebruik zijn. Het is bovendien onzeker of bij de variaties in gebonden stikstof in de brandstof te allen tijde aan de emissie-eisen kan worden voldaan. Voor wat betreft het verwijderen van gebonden stikstof uit de brandstof geldt dat door de grote volumes van de brandstof en de lage concentraties van gebonden stikstof in de brandstof, het niet waarschijnlijk is dat deze techniek daadwerkelijk kan worden toegepast.
Verweerder volgt in aanvulling daarop de stelling van Tata Steel dat ook wanneer het wel mogelijk zou zijn om een getrapte verbranding te realiseren, dat alleen effect heeft op de NOx veroorzaakt door hoge vlamtemperaturen (thermische NOx). Dit terwijl de NOx in HO7 niet door hoge vlamtemperaturen ontstaat, maar door de gebonden stikstof in de brandstof. Getrapte verbranding is daarom geen oplossing voor de NOx-emissie bij HO7.
4.3 De rechtbank begrijpt, gezien de toelichting van eiseres ter zitting, dat eiseres van mening is dat het redelijk is om in de omgevingsvergunning een verplichting op te nemen tot het doen van bovengenoemd onderzoek voor het geval binnen de inrichting van Tata Steel niet kan worden voldaan aan het gestelde in BBT-conclusie 65 (een voorwaardelijke verplichting). De rechtbank is van oordeel dat verweerder gezien het gestelde in overweging 4.2 gemotiveerd heeft toegelicht dat het vanwege de onzekerheid of de maatregelen technisch en economisch haalbaar zijn, en of zij daadwerkelijk tot het alsnog behalen van het in BBT-conclusie 65 opgenomen emissieniveau zullen leiden, niet redelijk is om een verplichting tot het doen van een onderzoek naar deze technieken aan Tata Steel op te leggen. Eiseres heeft geen concrete argumenten aangevoerd om daaraan te twijfelen. De beroepsgrond slaagt niet.
5.1 Eiseres voert verder aan dat het regeringsbeleid gericht is op een totale reductie van NOx zoals vastgelegd in de Richtlijn EU 2016/2284 betreffende de vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen (NEC-richtlijn). Aangezien Tata Steel de grootste bijdrage levert aan de uitstoot van NOx in de Nederlandse industrie, dient Tata Steel niet alleen lokaal, maar ook landelijk aan dit beleid bij te dragen. De suggestie van eiser in de aanverwante zaak HAA 18 / 4639 in zijn beroepschrift om een compensatiebenadering ten aanzien van de NOx-emissie te hanteren, is daarvoor een goede optie.
5.2 Verweerder stelt zich op het standpunt dat de EU-lidstaten zich aan de doelstellingen neergelegd in deze richtlijn hebben verbonden. De individuele inrichtingen zijn niet rechtstreeks aan de NEC-richtlijn gebonden. Los daarvan, verhoudt een compensatiebenadering zich moeilijk tot de implementatie van een BBT-conclusie.
5.3 Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de EU-lidstaten zich aan de doelstelling neergelegd in de NEC-richtlijn hebben verbonden, en dat individuele inrichtingen er niet rechtstreeks aan zijn gebonden. Het is aan de lidstaten om de doelstelling van de NEC-richtlijn om te zetten in nationale wet- en regelgeving. De doelstelling van de NEC-richtlijn is op zichzelf dan ook geen argument om een verplichting aan Tata Steel op te leggen tot het compenseren van een hogere NOx-emissie bij de windverhitters met een lagere emissie elders in de inrichting. De beroepsgrond slaagt niet.
6.1 Eiseres voert aan dat de verwijzing in het bestreden besluit naar het feit dat lokaal de emissiegrenswaarde voor stikstofdioxide (NO2) niet overschreden wordt, geen factor van betekenis is in de milieubeoordeling. Het bestreden besluit is op dit punt verwarrend. BBT-conclusie 65 ziet op het verminderen van de uitstoot van NOx, en dus op zowel NO als NO2.
6.2 Verweerder stelt zich op het standpunt dat de luchtkwaliteit lokaal ruimschoots voldoet aan de in Europees verband vastgestelde luchtkwaliteitseis voor NO2.
6.3 Naar het oordeel van de rechtbank is BBT-conclusie 65 gericht op het verminderen van de uitstoot van NOx (NO2 en NO). Dit brengt niet met zich dat door de verwijzing in het bestreden besluit naar het feit dat aan de milieukwaliteitseisen voor de uitstoot van NO2 is voldaan, sprake is van een motiveringsgebrek. De beroepsgrond slaagt niet.
7.1 Eiseres voert aan dat niet duidelijk is of de artikelen 3 en 10 van de IPPC-richtlijn wel in acht worden genomen.
7.2 Verweerder stelt zich op het standpunt dat voldaan is aan de artikelen 11 en 18 van de RIE, welke artikelen overeenkomen met de artikelen 3 en 10 van de inmiddels vervallen IPPC-richtlijn.
7.3 Eiseres heeft haar beroepsgrond niet toegelicht. De beroepsgrond slaagt niet.
8. Gezien het voorgaande is het beroep ongegrond. Er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Janse van Mantgem, voorzitter, mr. J.J. Maarleveld en mr. J.H. Lange, leden, in aanwezigheid van R. ten Cate, griffier. Deze uitspraak is in het openbaar uitgesproken op 26 november 2020.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.30, eerste lid
1. Voor zover de omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit met betrekking tot een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, beziet het bevoegd gezag regelmatig of de voorschriften die aan een omgevingsvergunning zijn verbonden, nog toereikend zijn gezien de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. Onder ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu wordt mede verstaan de vaststelling van nieuwe of herziene conclusies over best beschikbare technieken, overeenkomstig artikel 13, vijfde en zevende lid, van richtlijn nr. 201/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (PbEU L 334).
Artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b
1. het bevoegd gezag wijzigt voorschriften van de omgevingsvergunning:
[…]
b. indien door toepassing van artikel 2.30, eerste lid, blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of, gezien de ontwikkelingen van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt.
Besluit omgevingsrecht
Artikel 5.5, zevende lid
7. In afwijking van het zesde lid kan het bevoegd gezag in specifieke gevallen minder strenge emissiegrenswaarden vaststellen, indien het halen van de met de best beschikbare technieken geassocieerde emissieniveaus zoals vastgesteld in de BBT-conclusies zou leiden tot buitensporig hogere kosten in verhouding tot de milieuvoordelen, als gevolg van:
a. de geografische ligging van de betrokken inrichting,
b. de lokale milieuomstandigheden, of
c. de technische kenmerken van de betrokken installatie.
Artikel 5.10, eerste lid
1. Binnen vier jaar na de publicatie in het Publicatieblad van de Europese Unie van, voor de hoofdactiviteit van de betreffende IPPC-installatie, relevante BBT-conclusies:
toets het bevoegd gezag of de vergunningsvoorschriften voldoen aan deze nieuwe BBT-conclusies en aan bij ministeriële regeling aangewezen informatiedocumenten over beste beschikbare technieken, die sinds het verlenen van de vergunning of de laatste toetsing zijn vastgesteld of herzien.
actualiseert het bevoegde gezag, indien noodzakelijk, de vergunningvoorschriften, en
controleert het bevoegd gezag dat de inrichting na actualisatie van de vergunningvoorschriften aan die voorschriften voldoet.