ECLI:NL:RBNHO:2020:3034

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 19/49

uitspraak van de meervoudige kamer van 24 april 2020 in de zaak tussen

[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. M.M.P.M. Lousberg),

de Minister van Veiligheid en Justitie, verweerder

(gemachtigde: mr. M.L. van Hof).

Procesverloop

Bij besluit van 31 oktober 2017 (het primaire besluit I) heeft verweerder eiseres met onmiddellijke ingang de toegang tot het Detentiecentrum Schiphol ontzegd.

Bij besluit van 6 juni 2018 (het primaire besluit II) heeft verweerder eiseres met onmiddellijke ingang de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd.

Bij besluit van 23 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de beide primaire besluiten ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 maart 2020. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door

mr. drs. C.M. Prade die waarnam voor zijn gemachtigde. Ook is [naam 1] verschenen (directeur Detentiecentrum Schiphol).

Overwegingen

1.1.

Op 23 januari 2008 is eiseres in dienst getreden bij de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI), laatstelijk in de functie van detentietoezichthouder (DTH), schaal 5 bij het Detentiecentrum Schiphol (DC Schiphol).

1.2.

Vanaf maart 2014 heeft eiseres wegens gezondheidsbeperkingen tijdelijk in aangepast werk gewerkt. Zij is in juni 2015 geopereerd en na herstel heeft zij weer gewerkt in haar eigen functie van DTH.

1.4.

Bij brief van 1 maart 2016 heeft verweerder eiseres zijn ongenoegen meegedeeld over het feit dat eiseres zich niet conform het verzuimreglement DJI ziek en hersteld heeft gemeld, dat zij de bedrijfsarts niet in de gelegenheid heeft gesteld een oordeel te geven over haar beperkingen en dat zij de bedrijfsarts op een minachtende manier heeft bejegend.

1.5.

Bij besluit van 22 juli 2016 heeft verweerder eiseres de disciplinaire straf van een schriftelijke berisping opgelegd omdat zij zich niet conform het verzuimprotocol heeft ziekgemeld.

1.6.

Bij brief van 7 november 2016 heeft verweerder eiseres meegedeeld dat zij zich bij haar ziekmelding op 11 oktober 2016 niet heeft gehouden aan het verzuimreglement DJI, dat zij zich op 14 oktober 2016 bij de bedrijfsarts ongepast en onwenselijk heeft gedragen en dat sprake is van een functioneringsprobleem. Verweerder heeft in deze brief tevens aangekondigd dat hij met eiseres een afspraak zal maken voor het starten van een functioneringstraject.

1.7.

Een functioneringstraject heeft vervolgens niet dan wel nauwelijks plaatsgevonden.

1.8.

De huidige procedure is gestart met twee meldingen van de nachtcoördinator van het DC Schiphol dat eiseres tijdens haar nachtdienst van 23 op 24 oktober 2017 en tijdens haar nachtdienst van 24 op 25 oktober 2017 liggend op de grond is aangetroffen. Naar aanleiding van de meldingen heeft verweerder gesprekken gevoerd met eiseres en met haar collega’s die die nachten ook dienst hadden. Vervolgens heeft verweerder het Bureau Integriteit van de DJI (BI) gevraagd een disciplinair onderzoek in te stellen naar vermoedelijke plichtsverzuim van eiseres.

1.9.

Hangende het onderzoek heeft verweerder met toepassing van artikel 77 van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) eiseres bij het primaire besluit I de toegang tot het DC Schiphol ontzegd. Het BI heeft op 8 januari 2018 een rapport uitgebracht. Naar aanleiding van de uitkomst van het rapport heeft verweerder eiseres bij brief van 21 maart 2018 zijn voornemen kenbaar gemaakt om eiseres onvoorwaardelijk strafontslag op te leggen wegens ernstig plichtsverzuim.

1.10.

Bij het primaire besluit II heeft verweerder met toepassing van artikel 81, eerste lid, aanhef en onder l, van het ARAR eiseres met onmiddellijke ingang de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk strafontslag opgelegd. Daaraan heeft verweerder de volgende gedragingen ten grondslag gelegd:

1. het op een deken op de grond liggen en rusten tijdens de nachtdienst van 23 op 24 oktober 2017 van de Centrale Meldkamer (CMK) tussen ongeveer 00.00 uur en 05.00 uur en hierdoor niet de hele nachtdienst toezicht houden;

2. het niet verrichten van werkzaamheden tussen 00.00 en 05.00 uur behorend bij de post ‘CMK’ tijdens de nachtdienst van 23 op 24 oktober 2017 door onder andere niet te observeren via de camera’s, geen assistentie te geven en niet te reageren op oproepen;

3. het ruilen van de post ‘Verkeersposten’ in de nachtdienst van 23 op 24 oktober 2017 niet doorgeven aan de nachtcoördinator;

4. het op doekjes op de grond zitten dan wel liggen en rusten tijdens de nachtdienst van
24 op 25 oktober 2017 tussen ongeveer 02.00 en 04.30 uur in een ruimte bij de voorportier en hierdoor niet de hele nachtdienst toezicht houden;

5. het niet verrichten van werkzaamheden als ambulant CMK tijdens de nachtdienst van
24 op 25 oktober 2017 door onder andere oproepen via de portofoon niet te beantwoorden

en zich rond 00.00 uur niet naar de post ‘CMK’ te begeven.

Tevens blijkt uit dit besluit dat verweerder bij het bepalen van de strafmaat de drie incidenten uit 2016 mede in ogenschouw heeft genomen.

1.11.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder de beide primaire besluiten gehandhaafd.

2.1.

Ten aanzien van de opgelegde ordemaatregel van ontzegging van de toegang tot het DC Schiphol overweegt de rechtbank als volgt.

2.2.

Volgens vaste rechtspraak is een concrete verdenking van ernstig plichtsverzuim in het algemeen voldoende grond voor het treffen van een ordemaatregel, als aan de integriteit van de betrokken ambtenaar moet worden getwijfeld en het in hem te stellen vertrouwen zozeer is geschaad dat het niet aanvaardbaar is dat hij zijn werk blijft doen (zie ECLI:NL:CRVB:2013:BZ8767).

2.3.

Aan de onder 1.10. vermelde gedragingen heeft verweerder een concrete verdenking mogen ontlenen dat sprake was van ernstig plichtsverzuim en daarin voldoende grond kunnen vinden voor het treffen van deze ordemaatregel. Het betoog van eiseres dat het onderzoek al op 8 januari 2018 was afgerond en verweerder heeft nagelaten de ordemaatregel in te trekken, vormt geen grond om de besluitvorming van verweerder in zoverre onrechtmatig te achten. De besluitvorming ziet immers niet op de duur van de ontzegging van de toegang. Voor zover eiseres de ontzegging na 8 januari 2018 onrechtmatig achtte, had het op haar weg gelegen om verweerder te verzoeken het toegangsverbod op te heffen.

3.1.

Ten aanzien van het onvoorwaardelijke strafontslag overweegt de rechtbank als volgt.

3.2.1.

In de nacht van 23 op 24 oktober 2017 had eiseres volgens de dienstlijst dienst als ambulant toezichthouder op de Verkeerspost. Zij heeft op haar verzoek deze post geruild met een collega die dienst had op de CMK. Ter zitting is het volgende komen vast te staan. Op de CMK werken twee toezichthouders en hun werkzaamheden bestaan uit het observeren van camerabeelden op beeldschermen, het beantwoorden van oproepen en adequaat reageren als zich calamiteiten voordoen. Eiseres en haar collega hadden onderling de taken verdeeld. Eiseres was verantwoordelijk voor het observeren van beelden die de directe omgeving van het DC Schiphol weergaven. Daarnaast moest zij reageren als werd aangebeld bij de voordeur en moest ze de zogenoemde brandweertelefoon beantwoorden. De collega was verantwoordelijk voor het observeren van de beelden die de situatie in het DC Schiphol weergaven en voor de interne oproepen vanuit de isoleercellen.

3.2.2.

Ten aanzien van gedraging 1 erkent eiseres dat zij op de grond heeft gelegen, maar betoogt zij dat zij de camerabeelden vanuit haar liggende positie kon zien. Ter zitting is besproken waar en in welke houding eiseres op de grond lag en waar de beeldschermen zich ten opzichte van haar bevonden. Om actief toezicht te kunnen houden, is het noodzakelijk dat een toezichthouder in een juiste positie is ten opzichte van de beeldschermen. Vanuit de positie waarin eiseres naar eigen zeggen lag, heeft zij de beelden op de schermen niet goed kunnen zien. De rechtbank onderschrijft daarom de conclusie van verweerder dat eiseres vanwege het liggen op de grond geen toezicht heeft kunnen houden en dat deze gedraging plichtsverzuim oplevert. Dat verweerder geen beleid heeft dat de toezichthoudende werkzaamheden niet liggend op de grond uitgevoerd mogen worden, maakt een en ander niet anders. De rechtbank merkt hierbij op dat eiseres tegen de onderzoekers van het BI heeft verklaard dat het niet gebruikelijk is om op de grond te liggen tijdens de nachtdienst. De stelling van eiseres dat zij eerst een waarschuwing had moeten krijgen alvorens het gedrag als plichtsverzuim aangemerkt kon worden, kan dan ook niet slagen.

3.2.3.

Omdat eiseres de beelden niet goed kon zien, heeft zij haar werkzaamheden bestaande uit het observeren van camerabeelden niet kunnen verrichten en daarmee heeft zij haar taak als toezichthouder verzaakt. In zoverre levert gedraging 2 plichtsverzuim op. Dat in de nacht van 23 op 24 oktober 2017 het geven van assistentie en het beantwoorden van oproepen aan de orde zijn geweest, is echter niet komen vast te staan. Voor dit gedeelte van gedraging 2 kan dan ook geen sprake zijn van verwijtbare gedragingen die plichtsverzuim opleveren.

3.2.4.

Eiseres heeft niet betwist dat zij gedraging 3 heeft begaan, maar heeft betoogd dat het gangbaar was om het ruilen van posten niet door te geven aan de nachtcoördinator. Uit de getuigenverklaringen opgenomen in het onderzoeksrapport van 8 januari 2018 blijkt dat het algemeen bekend was dat ruilingen van dienst doorgegeven moesten worden aan de nachtcoördinator. Voor de veiligheid van zowel de toezichthouders als de gedetineerden is het noodzakelijk dat de nachtcoördinator actief geïnformeerd wordt als diensten geruild worden, zodat in geval van calamiteiten duidelijk is wie welke post bemant. Verweerder heeft deze gedraging dus terecht aangemerkt als plichtsverzuim,

3.3.1.

In de nacht van 24 op 25 oktober 2017 had eiseres dienst als CMK ambulant. Op basis van de stukken en het verhandelde ter zitting stelt de rechtbank het volgende vast. De CMK ambulant verblijft tot 00.00 uur in de ruimte bij de voorportier. Daarna wordt deze ruimte gesloten en gaat de ambulante toezichthouder naar de post CMK. Om 05.00 uur gaat de CMK ambulant opnieuw naar de ruimte van de voorportier. In de tussentijd bestaat de taak van de ambulante toezichthouder uit het reageren op oproepen, het lopen van rondes en het adequaat reageren in geval zich calamiteiten voordoen. De rondes worden verdeeld onder de aanwezige ambulante toezichthouders.

3.3.2.

Ten aanzien van gedraging 4 oordeelt de rechtbank dat het liggen en rusten in de ruimte bij de voorportier van ongeveer 02.00 tot 04.30 uur en daardoor niet de hele nachtdienst toezichthouden plichtsverzuim oplevert. De gedraging verhoudt zich niet met de werkzaamheden en verantwoordelijkheden van de functie van eiseres in een justitieel complex. Voor zover eiseres hoofdpijnklachten had waardoor zij niet kon werken, had zij zich ziek moeten melden. En voor zover zij in de ruimte van het voorportier verbleef ter ondersteuning van collega [naam 2] die migraine zou hebben, had eiseres de nachtcoördinator hiervan op de hoogte moeten stellen.

Over het lopen van rondes tussen 02.00 en 04.30 uur blijkt uit het onderzoeksrapport dat collega’s verklaren dat zij niet hebben gezien dat eiseres (al dan niet samen met [naam 2] ) rondes heeft gelopen, maar enkel hebben gezien dat zij is gaan roken. Een van de collega’s heeft de nachtcoördinator laten weten dat zij het gevoel kreeg dat zij alle rondes alleen liep, omdat zij eiseres de hele nacht niet heeft gezien. Deze collega gaf de nachtcoördinator desgevraagd aan dat zij er niet mee bekend was dat eiseres afspraken had gemaakt over het lopen van rondes. [naam 2] heeft verklaard dat zij het lopen van uurcontroles aan twee collega’s heeft overgedragen. In de dossierstukken en ter zitting heeft eiseres over het lopen van rondes verschillend verklaard. Zo heeft zij in bezwaar betoogd dat zij geen rondes heeft gelopen omdat zij van [naam 2] doorkreeg dat dit onder controle was. Daarbij heeft eiseres naar de verklaring van [naam 2] in het onderzoeksrapport verwezen. Ter zitting heeft eiseres verklaard dat zij vier rondes zou hebben gelopen. Gezien de getuigenverklaringen en de inconsistentie in de verklaringen van eiseres zelf, moet het er voor gehouden worden dat eiseres in deze tijdspanne geen rondes gelopen heeft. Gedraging 4 heeft verweerder dan ook terecht als plichtsverzuim aangemerkt.

3.3.3.

Ook gedraging 5 levert plichtsverzuim op. Niet in geschil is dat de ruimte bij de voorportier om 00.00 uur door de ambulante toezichthouder gesloten wordt en de ambulante toezichthouder dan naar de CMK gaat om vanuit daar de toezichthoudende taken van de CMK ambulant uit te voeren. Eiseres stelt na 00.00 uur in de ruimte bij de voorportier gebleven te zijn om een in het gebouw aanwezige arts naar buiten te kunnen begeleiden. Uit de logboeken van DC Schiphol is echter gebleken dat rond middernacht geen arts in het gebouw aanwezig was. Voor zover dat al wel het geval geweest zou zijn, heeft verweerder zich onweersproken op het standpunt gesteld dat eiseres de arts vanaf de CMK naar buiten had kunnen begeleiden.

Wat betreft het niet beantwoorden van de oproepen via de portofoon, heeft eiseres wisselend verklaard. Blijkens het onderzoeksrapport heeft zij verklaard dat als er oproepen zouden zijn geweest, zij die had kunnen beantwoorden. In de zienswijze en in bezwaar heeft eiseres betoogd dat zij geen oproepen heeft gehoord, dat er mogelijk iets mis was met de portofoon. Ter zitting heeft zij verklaard dat zij bereikbaar was via de portofoon, maar dat zij en [naam 2] geen oproepen hebben gehoord. Mogelijk heeft zij niet gehoord dat er een oproep was en soms gebeurt het dat hij niet werkt. Uit het onderzoeksrapport blijkt dat vier collega’s hebben getuigd dat zij oproepen over de portofoon hebben gehoord die gericht waren tot een ambulante toezichthouder en dat eiseres noch [naam 2] deze oproepen hebben beantwoord. [naam 2] heeft eveneens verklaard dat zij oproepen gehoord heeft, maar dat daarop door een andere collega is gereageerd. De rechtbank acht voldoende deugdelijk vastgesteld dat er oproepen via de portofoon zijn geweest die eiseres niet heeft beantwoord.

3.4.

Behalve het niet geven van assistentie en het niet reageren op oproepen in de nacht van 23 op 24 oktober 2017, leveren alle gedragingen dus plichtsverzuim op. Dit plichtsverzuim kan eiseres toegerekend worden. Verweerder was dan ook bevoegd eiseres een disciplinaire straf op te leggen.

3.5.1.

De vraag die vervolgens voorligt, is of de opgelegde straf van ontslag evenredig is aan het plichtsverzuim, daarbij ermee rekening houdend dat een deel van de eiseres verweten gedragingen buiten beschouwing moet blijven (het niet geven van assistentie en het niet beantwoorden van oproepen in de nacht van 23 op 24 oktober 2017).

3.5.2.

Eiseres heeft gesteld dat het onvoorwaardelijke ontslag niet evenredig is aan het plichtsverzuim, omdat verweerder in zijn zorgplicht tekort is geschoten.

3.5.3.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder aan zijn zorgplicht voldaan. Eiseres heeft in 2015 een hersenoperatie ondergaan. Verweerder heeft eiseres voor de psychische verwerking van haar ziekte begeleiding door een psychiater en een bedrijfsmaatschappelijk werker aangeboden. Volgens eiseres was deze hulp maar van korte duur, maar niet is gesteld dat de hulp te kort is geweest. Ter zitting heeft eiseres verklaard dat na de operatie in 2015 geen sprake meer was van behandeling of medicatie. Onbetwist heeft verweerder gesteld dat soms meer uren per week gewerkt moest worden dan de Arbeidstijdenwet toestaat maar dat dit teveel aan arbeidsuren gecompenseerd werd in de daaropvolgende week. Eiseres heeft met haar leidinggevende haar rooster besproken. Dat zij in het gesprek heeft aangegeven dat haar rooster haar te veel werd, is door verweerder ontkend en door eiseres niet aannemelijk gemaakt. Dat eiseres, zoals zij ter zitting heeft verklaard, een muur optrekt en zich groot houdt, is een omstandigheid waar verweerder wegens gebrek aan wetenschap geen rekening mee kan houden. Voorts heeft eiseres zich na de operatie meerdere keren ziek gemeld. Niet valt in te zien dat zij zich in oktober 2017 opeens te bezwaard voelde om zich ziek te melden. Dat verweerder zijn zorgplicht heeft geschonden, wordt door de rechtbank dan ook niet gevolgd.

3.5.4.

Ook heeft eiseres gesteld dat verweerder een lichtere straf had moeten opleggen.

3.5.5.

Hoewel het plichtsverzuim eiseres toegerekend kan worden, zijn er wel omstandigheden die in het kader van de evenredigheid bij het bepalen van de strafmaat van belang zijn. Uit het gespreksverslag van [naam 2] van 26 oktober 2017 met onder andere het hoofd veiligheid [naam 3] , blijkt dat het bij [naam 3] bekend was dat er al langer verhalen de ronde deden over het slapen tijdens de nachtdienst. Gesteld noch gebleken is dat verweerder daarop actie heeft ondernomen. De nachtcoördinator heeft eiseres ook niet meteen aangesproken op het liggen op de grond in de nacht van 23 op 24 oktober 2017 noch eiseres gevraagd waarom zij dat deed en of het wel goed met haar ging, hetgeen in een normale werksituatie in de lijn der verwachting zou liggen. Blijkbaar heerste er een cultuur waarin dergelijk gedrag niet helemaal ongebruikelijk was en getolereerd werd. Ook collega
[naam 4] lag die nacht op twee stoelen met een nekkussen en een deken over haar heen. Zoals ter zitting door de directeur van het DC Schiphol is verklaard, is er inmiddels op de CMK een televisie op proef, om te bezien of de medewerkers op deze manier tijdens de nachtdienst minder moeite hebben om wakker te blijven. De regel dat de hele nacht camerabeelden geobserveerd moeten worden, is inmiddels kennelijk minder strikt dan door verweerder wordt gesteld over de datum hier van belang. Voor de strafmaat is verder van belang dat de aan het besluit ten grondslag gelegde incidenten uit 2016 niet zagen op toezichthoudende werkzaamheden waarbij veiligheidskwesties een rol speelden. Gelet op deze omstandigheden die de rechtbank mee laat wegen bij de beoordeling van de evenredigheid en de relatief beperkte mate van het onttrekken aan de werkzaamheden door eiseres, is naar het oordeel van de rechtbank de opgelegde maatregel van ongevraagd strafontslag niet evenredig te achten aan de aard en de ernst van het vastgestelde plichtsverzuim.

4. Uit de overwegingen hiervoor volgt dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd voor zover dat ziet op het onvoorwaardelijke strafontslag. De rechtbank ziet uit het oogpunt van definitieve geschilbeslechting aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit II te herroepen. Gezien de aard en ernst van het plichtsverzuim als hiervoor omschreven zal op grond van artikel 81, aanhef en eerste lid onder l, en derde lid, van het ARAR de disciplinaire straf van ontslag worden opgelegd, onder de bepaling dat die straf niet ten uitvoer wordt gelegd als eiseres zich gedurende twee jaar na de datum van deze uitspraak niet opnieuw schuldig maakt aan soortgelijk of enig ander ernstig plichtsverzuim.

5. Omdat het beroep gegrond is, dient verweerder het betaalde griffierecht aan eiseres te vergoeden.

6. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.100,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit van 23 november 2018 voor zover dat ziet op het onvoorwaardelijke strafontslag;
herroept het primaire besluit II van 6 juni 2018 en legt aan eiseres de disciplinaire straf op van ontslag, onder de bepaling dat deze straf niet ten uitvoer wordt gelegd als eiseres zich gedurende twee jaar na de datum van deze uitspraak niet opnieuw schuldig maakt aan soortgelijk of enig ander ernstig plichtsverzuim;
bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 23 november 2018;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.100,-.

Deze uitspraak is gedaan op 24 april 2020 door mr. S.A. Steinhauser, voorzitter, en

mr. M.P.E. Oomens en mr. W.B. Klaus, leden, in aanwezigheid van D.M.M. Luijckx, griffier.

Als gevolg van maatregelen rondom het Coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak alsnog in het openbaar uitgesproken.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.