Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 19/2244
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 april 2020 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. S.T.J. Olierook),
en
Minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder
(gemachtigde: mr. M. de Bruijne).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Provincie Zeeland, te Middelburg, (gemachtigden: mr. E.E.J.M. Haverkorn van den Ende – van Rijsewijk, ing. K. Kaslander, ing. D. Visser en M. Geerts).
Provincie Zeeland, te Middelburg, (gemachtigden: mr. E.E.J.M. Haverkorn van den Ende – van Rijsewijk, ing. K. Kaslander, ing. D. Visser en M. Geerts).
Procesverloop
Bij besluit van 5 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan derde-partij een watervergunning verleend voor het aanleggen en behouden van drie strekdammen (Z1, Z2 en Z3) in de nabijheid van [locatie] in de gemeente [gemeente] in het kader van het project Buitendijkse Maatregelen Natuur Pakket Westerschelde en het realiseren van een belevingspunt op de buitenberm van strekdam Z2.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 februari 2020. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en vergezeld door ing. J [naam 1] van [bedrijf] B.V. en adviseur van eiser. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Derde-partij heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Het project voorziet in het aanleggen en behouden van drie strekdammen in de nabijheid van [locatie] die voor afname van de plaatselijke stroomsnelheden zorgen waardoor sedimentatie ontstaat. Dit betekent een verbetering van kwaliteit aan bodemleven en foerageergebied voor steltlopers. Tevens betekent dit een verbetering van de kwaliteit van droogvallende slikken en platen als onderdeel van het watertype estuarium en vergroting van de draagkracht als foerageergebied voor diverse niet broedvogelsoorten. De strekdammen staan dwars op de voorliggende geul en sluiten aan op teenbestorting van de waterkering. De strekdammen Z2 en Z3 zijn gelegen op eigendom van eiser.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder ter realisatie van het project aan derde-partij een vergunning verleend als bedoeld in artikel 6.5, onder c, van de Waterwet, artikel 6.12 van het Waterbesluit, en artikel 4.1, lid 5a, lid 6a en zevende lid van de Keur watersysteem Waterschap Scheldestromen 2012. Het project is toelaatbaar gelet op het belang van waterveiligheid, waterkwantiteit en waterkwaliteit. De Westerschelde kan tevens blijven voldoen aan de maatschappelijke functies die daaraan verbonden zijn. Verweerder heeft gelet op het toetsingskader van artikel 2.1 van de Waterwet, waarin de algemene doelstellingen van het waterbeheer zijn aangegeven, en de concretisering van die doelstellingen in het nationale waterbeleid zoals vastgelegd in het Nationaal Waterplan, geen reden gezien om de vergunning niet te verlenen.
3. Ter zitting heeft eiser de beroepsgrond dat [naam 2] het namens de minister genomen bestreden besluit onbevoegd heeft genomen laten vervallen.
4.1
Eiser voert aan dat het project niet uitvoerbaar is. Hij is eigenaar van een groot deel van de gronden die benodigd zijn voor de uitvoering van het project. Hij heeft geen toestemming gegeven voor de uit te voeren activiteiten. Wanneer geen toestemming wordt gegeven door de eigenaar van het perceel waar de activiteiten betrekking op hebben, kan de aanvrager niet als belanghebbende worden beschouwd. Het gevolg daarvan is dat de aanvraag geen aanvraag is als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder heeft de aanvraag ten onrechte in behandeling genomen.
4.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de aangevraagde werkzaamheden uitgevoerd kunnen worden. Op grond van artikel 2.6 in verbinding met artikel 2.10 van de Wet natuurbescherming is het mogelijk om een gedoogplicht op te leggen voor de vergunde werkzaamheden. Niet valt uit te sluiten dat eiser de werkzaamheden mogelijk zal moeten gedogen. Onder die omstandigheden kan niet worden gesteld dat de werkzaamheden niet uitvoerbaar zijn. Derde-partij is derhalve belanghebbende bij de aanvraag.
4.3
In de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2717, waar eiser naar verwijst, is overwogen dat degene die verzoekt om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk in beginsel wordt verondersteld belanghebbende te zijn bij een beslissing op het door hem ingediende verzoek. Dit is anders indien aannemelijk wordt gemaakt dat het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt. De rechtbank acht deze jurisprudentie van overeenkomstige toepassing op de onderhavige aanvraag.
De rechtbank is van oordeel dat de omstandigheid dat eiser geen toestemming verleent voor de uitvoering van zijn project, niet maakt dat het project niet uitvoerbaar is. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het mogelijk is om een gedoogplicht op te leggen voor de vergunde werkzaamheden en heeft inmiddels bij besluit van 20 december 2019 een gedoogplicht aan eiser opgelegd. Met dit besluit wordt uitvoering van het project mogelijk gemaakt. Dat de opgelegde gedoogplicht (nog) niet onherroepelijk vaststaat is geen omstandigheid op grond waarvan het aannemelijk moet worden geacht dat het project niet kan worden verwezenlijkt. De rechtbank volgt eiser niet in zijn standpunt dat derde partij geen belanghebbende is bij de aanvraag. De beroepsgrond slaagt niet.
5.1
Eiser voert subsidiair aan dat sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering, omdat het bestreden besluit een vergunning als bedoeld in de artikelen 4.1, lid 5a, lid 6a en zevende lid van de Keur watersysteem Waterschap Scheldestromen 2012 omvat, die verplichtingen voor hem schept. Daarom bieden deze artikelen wel de basis om de vergunning te weigeren vanwege een privaatrechtelijke belemmering.
5.2
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 22 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1744, is voor het oordeel door de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan de verlening van een omgevingsvergunning in de weg staat slechts aanleiding, wanneer deze belemmering een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering aan een activiteit in de weg staat.
De rechtbank acht deze jurisprudentie van overeenkomstige toepassing op de onderhavige aanvraag.
De rechtbank acht deze jurisprudentie van overeenkomstige toepassing op de onderhavige aanvraag.
5.3
Verweerder heeft in het bestreden besluit toegelicht dat de locaties van de werkzaamheden in de kernzone en beschermingszone A en B van de waterkering te [locatie] liggen, die in beheer is bij Waterschap Scheldestromen. Op grond van artikel 4.1, lid 5a, lid 6a en zevende lid van de Keur watersysteem Waterschap Scheldestromen 2012 is het verboden zonder vergunning van het bestuur gebruik te maken van de kernzone en de beschermingszone A en B door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder werkzaamheden te verrichten. Er is sprake van samenloop in de zin van artikel 6.17 van de Waterwet. Overeenkomstig artikel 6.17, derde lid, van de Waterwet is het mede betrokken bestuursorgaan, zijnde Waterschap Scheldestromen, in de gelegenheid gesteld advies uit te brengen over de aanvraag. Naar aanleiding van het advies van Waterschap Scheldestromen is voorschrift 3.4 opgenomen in de vergunning.
5.4
Voorschrift 3.4 van de verleende vergunning gaat over de melding van de planning en de te geven detaillering en de uitvoering van de werkzaamheden door de vergunninghouder aan Waterschap Scheldestromen. De positie van eiser speelt daarin geen rol. De rechtbank ziet niet in dat hieruit een (evidente) privaatrechtelijke belemmering voortvloeit om de vergunning te weigeren. De beroepsgrond slaagt niet.
6.1
Eiser voert aan dat verweerder een beoordeling had moeten verrichten naar de milieueffecten (m.e.r.-beoordeling), omdat de aanleg van strekdammen valt onder een ‘werk inzake regulering van waterwegen’ als bedoeld in artikel 10, onder e (thans vallende onder artikel 10, onder f) van Bijlage II behorende bij de Richtlijn 2011/92/EU betreffende de milieueffectbeoordeling van openbare en particuliere projecten voor de EER (m.e.r.-richtlijn) en onder een vorm van landwinning in zee als bedoeld in onderdeel D.5 van het Besluit milieueffectrapportage (Besluit m.e.r). Verweerder dient hierbij te beoordelen of de desbetreffende activiteiten belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben gelet op de selectiecriteria in Bijlage III bij de m.e.r.-richtlijn. Nu er geen mer-beoordeling heeft plaatsgevonden is het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand gekomen en had verweerder de aanvraag buiten behandeling moeten laten op grond van artikel 7.28, tweede lid, van de Wet milieubeheer (Wm).
6.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen m.e.r.-beoordeling is vereist. De vergunde strekdammen zijn geen werken die zien op de regulering van waterwegen. De strekdammen worden uitsluitend gerealiseerd ten behoeve van het natuurherstel in de Westerschelde. Verder is deze natuurontwikkeling ook niet aan te merken als landwinning in zee. De strekdammen zorgen ervoor dat de ter plaatse in de Westerschelde aanwezige veenlaag opnieuw bedekt gaat worden met een laag sediment om op deze manier de ecologische waarde van het gebied te herstellen en bodemdieren een kans te geven zich hier te vestigen. Bij vloed blijft dit sediment onder water. Van landwinning op zee kan pas sprake zijn als de opgehoogde zeebodem bij hoog water niet onder de waterspiegel komt te liggen.
Bij brief van 5 februari 2020 heeft verweerder, voor het geval de rechtbank daar anders over mocht oordelen, een alsnog opgesteld m.e.r. besluit met bijbehorende aanmeldingsnotitie en een vormvrije m.e.r. beoordeling ingebracht.
Bij brief van 5 februari 2020 heeft verweerder, voor het geval de rechtbank daar anders over mocht oordelen, een alsnog opgesteld m.e.r. besluit met bijbehorende aanmeldingsnotitie en een vormvrije m.e.r. beoordeling ingebracht.
6.3
Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wm worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
Ingevolge artikel 7.2, vierde lid, van de Wm worden terzake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, onder b, de categorieën van besluiten aangewezen in het kader waarvan het bevoegd gezag krachtens de artikelen 7.17 of 7.19 Wm moet beoordelen of die activiteiten de in dat onderdeel bedoelde gevolgen hebben, en indien dat het geval is, bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
Ingevolge artikel 7.19, eerste lid, Wm neemt het bevoegd gezag, indien het degene is die een activiteit aangewezen krachtens artikel 7.2, eerste lid, onder b, Wm wil ondernemen, in een zo vroeg mogelijk stadium voor de voorbereiding van het besluit dat krachtens het vierde lid van dat artikel is aangewezen een beslissing omtrent de vraag of vanwege de belangrijke nadelige gevolgen die de activiteit voor het milieu kan hebben, een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Besluit m.e.r. worden als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de Wm aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven.
Ingevolge het vijfde lid geldt, voor zover in de bijlage, onderdeel D, bij een categorie van activiteiten categorieën van gevallen zijn aangegeven, de verplichting tot het toepassen van de artikelen 7.16 tot en met 7.19 van de wet:
a. in zodanige gevallen en;
b. in overige gevallen waarin op grond van selectiecriteria als bedoeld in bijlage III bij de EEG-richtlijn milieu-effectbeoordeling niet kan worden uitgesloten dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben.
6.4
De rechtbank stelt vast dat de activiteit ‘werk inzake regulering van waterwegen’, thans ‘de aanleg van waterwegen, werken inzake kanalisering en ter beperking van overstromingen (floodrelief werken)’ als bedoeld in artikel 10, onder f, van Bijlage II behorende bij de m.e.r.-richtlijn is neergelegd in onderdeel D 3.2 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. Naar het oordeel van de rechtbank geldt voor het aanleggen van strekdammen geen m.e.r.-beoordelingsplicht op grond van onderdeel D 3.2, omdat geen sprake is van een besluit als bedoeld in kolom 4 van D 3.2.
Voorts is de rechtbank van oordeel dat ook geen m.e.r.-beoordeling op grond van onderdeel
Voorts is de rechtbank van oordeel dat ook geen m.e.r.-beoordeling op grond van onderdeel
D 5 verplicht is. Verweerder heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat het project niet voorziet in de activiteit landwinning in zee, omdat de laag sediment die wordt gecreëerd door het project bij hoog water niet onder de waterspiegel komt te liggen. Er kan bij deze omstandigheden niet gesproken worden van landwinning. De beroepsgrond slaagt reeds hierom niet. Aan beoordeling van het alsnog opgesteld m.e.r. besluit met bijbehorende aanmeldingsnotitie en de vormvrije m.e.r. beoordeling komt de rechtbank niet toe.
7.1
Eiser voert aan dat uit het bestreden besluit blijkt dat als gevolg van het project mogelijk sprake is van negatieve effecten ten aanzien van de ecologische doelstellingen voor het waterlichaam. Het is in beginsel aan verweerder om aan te tonen dat geen sprake is van een achteruitgang. Eiser verwijst hiervoor naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van op 1 juli 2015 (ECLI:EU:C:2015:433). Aangezien sprake is van een ongeoorloofde achteruitgang van de toestand van het oppervlaktelichaam en verweerder het tegendeel niet heeft aangetoond is het bestreden besluit genomen in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.
7.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het relativiteitsbeginsel aan vernietiging van de watervergunning op deze grond in de weg staat. Er bestaat geen verband tussen het belang van een goede ecologische waterkwaliteit en het belang van eiser om ongestoord van zijn eigendom te kunnen genieten. De norm van een goede ecologische waterkwaliteit heeft immers betrekking op de gezondheid van dier en mens en strekt niet tot bescherming van eigendomsrechten. Subsidiair stelt verweerder zich op het standpunt dat de ingreep geen (negatief) significant effect heeft op de ecologische waterkwaliteit van het KRW(Kaderrichtlijn Water
)-waterlichaam Westerschelde. Mogelijk verlies van ecologisch relevant areaal blijft onder de 1% en is om die reden niet significant. Het doel van het project is juist om geschikte omstandigheden te creëren voor bodemfauna en macrofyten.
)-waterlichaam Westerschelde. Mogelijk verlies van ecologisch relevant areaal blijft onder de 1% en is om die reden niet significant. Het doel van het project is juist om geschikte omstandigheden te creëren voor bodemfauna en macrofyten.
7.3
Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
7.4
De rechtbank is van oordeel dat eiser belang heeft bij een inhoudelijke oordeel van zijn beroepsgrond dat verweerder aannemelijk dient te maken dat geen negatieve effecten ten aanzien van de ecologische doelstellingen voor het waterlichaam te verwachten zijn, omdat eiser een [soort bedrijf] heeft vlakbij het project. Niet uit te sluiten valt dat de waterkwaliteit van de Westerschelde ter hoogte van het perceel van invloed kan zijn op het [soort bedrijf] van eiser. Artikel 8:69a van de Awb staat niet aan vernietiging van het bestreden besluit in weg.
7.5
Artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Kaderrichtlijn Water luidt: "Bij de tenuitvoerlegging van het in het stroomgebiedsbeheerplan omschreven maatregelenprogramma:
a. a) voor oppervlaktewateren
i. i) leggen de lidstaten de nodige maatregelen ten uitvoer ter voorkoming van achteruitgang van de toestand van alle oppervlaktelichamen, onder voorbehoud van de toepassing van de leden 6 en 7 en onverminderd lid 8;
ii) beschermen, verbeteren en herstellen de lidstaten alle oppervlaktewateren, onder voorbehoud van punt iii) voor kunstmatige en sterk veranderde waterlichamen, met de bedoeling uiterlijk 15 jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn een goede toestand van het oppervlaktewater overeenkomstig bijlage V te bereiken, onder voorbehoud van verlengingen in overeenstemming met lid 4 en toepassing van de leden 5, 6 en 7 en onverminderd lid 8;
iii) beschermen en verbeteren de lidstaten alle kunstmatige en sterk veranderde waterlichamen, met de bedoeling uiterlijk 15 jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn een goed ecologisch potentieel en een goede chemische toestand van het oppervlaktewater overeenkomstig bijlage V te bereiken, onder voorbehoud van verlengingen in overeenstemming met lid 4 en toepassing van de leden 5, 6 en 7 en onverminderd lid 8;
[…].
7.6
De Afdeling heeft in de uitspraak van 13 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1949, overwogen dat in het Wezer-arrest van 1 juli 2015 voor recht is verklaard dat artikel 4, eerste lid, onder a, i tot en met iii, van de Kaderrichtlijn Water aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten, behoudens indien een afwijking wordt toegestaan, hun goedkeuring voor een project moeten weigeren wanneer dat project een achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam kan teweegbrengen […] (punten 50 en 51 van het arrest). Voorts is daarin voor recht verklaard dat het begrip ‘achteruitgang van de toestand’ van een oppervlaktewaterlichaam in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, onder i, van de Kaderrichtlijn Water aldus moet worden uitgelegd dat sprake is van achteruitgang zodra de toestand van ten minste een van de kwaliteitselementen als bedoeld in bijlage V bij die richtlijn een klasse achteruitgaat, zelfs als die achteruitgang niet tot gevolg heeft dat het oppervlakte-waterlichaam in het algemeen wordt ingedeeld in een lagere klasse. Indien het betreffende kwaliteitselement als bedoeld in deze bijlage zich reeds in de laagste klasse bevindt, vormt iedere achteruitgang van dat element evenwel een ‘achteruitgang van de toestand’ van een oppervlaktewaterlichaam in de zin van dat artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, onder i, van de Kaderrichtlijn Water (punten 69 en 70 van het arrest).
7.7
Gesteld noch gebleken is dat de toestand van ten minste een van de kwaliteitselementen als bedoeld in bijlage V bij de Kaderrichtlijn Water een klasse achteruitgaat. Verweerder heeft toegelicht dat de effecten van de ingreep op de doelstellingen voor de biologische waterkwaliteit volgens het ‘Toetsingskader waterkwaliteit’ (bijlage bij Beheer en ontwikkelplan voor Rijkswateren 2016-2021 (Staatscourant 2015, 44935) is beoordeeld en dat de ingreep geen (negatief) significant effect heeft op de ecologische waterkwaliteit van het KRW-waterlichaam Westerschelde. Verweerder heeft afdoende gemotiveerd dat geen sprake is van achteruitgang van de toestand van de Westerschelde. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat dat anders is. De beroepsgrond slaagt niet.
8. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Janse van Mantgem, rechter, in aanwezigheid van mr. L. Smit, griffier.
Deze uitspraak is gedaan op 1 april 2020. Als gevolg van maatregelen rondom het Coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak alsnog in het openbaar uitgesproken.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.