Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 18/3733
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 september 2019 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. L.M. van den Ende)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Waterland,verweerder
(gemachtigde: Omgevingsdienst IJmond te Beverwijk)
Procesverloop
Bij besluit van 29 november 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser - voor zover van belang - gelast de overtreding van artikel 1b van de Woningwet (Ww) juncto artikel 1.26 van het Bouwbesluit 2012 (Bouwbesluit) beëindigd te houden en daartoe (samengevat) van sloopwerkzaamheden waarbij asbestverdacht materiaal aanwezig is, een sloopmelding te doen en die werkzaamheden en het afvoeren van het afval via een erkend bedrijf te laten verlopen, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 40.000,- ineens.
Bij besluit van 14 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser gedeeltelijk gegrond verklaard, de last geherformuleerd in die zin dat eiser wordt gelast herhaling van overtreding te voorkomen, en het primaire besluit overigens in stand gelaten met een nadere motivering.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 augustus 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door mr. C.C. Agtersloot en N.T.H. Hulsman, werkzaam bij zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1
Het bedrijf van eiser is gevestigd op het perceel [perceel] .
1.2
Bij brief van 6 december 2016 heeft verweerder eiser er op gewezen dat bij een volgende controle aandacht zal worden besteed aan asbestdak(en) die volgens verweerder in zijn bedrijf aanwezig zijn.
1.3
Op 27 februari 2017 hebben medewerkers van de Omgevingsdienst IJmond (Omgevingsdienst), die voor verweerder toezicht houdt op naleving van milieuregels, een controle uitgevoerd op het perceel. Volgens deze medewerkers is tijdens deze controle geconstateerd dat eiser de daken van de panden in de Sectie door hen aangeduid met C (pand A en pand B) heeft vervangen. Zij spraken het vermoeden uit dat de verwijdering asbestdaken betrof.
1.4
Bij brief van 21 april 2017 heeft de Omgevingsdienst eiser verzocht een registratie te tonen van de afvoer van de asbestverdachte dakplaten naar een erkende inzamelaar. In reactie daarop heeft eiser op 23 juni 2017 twee facturen van afvalverwerkingsbedrijf [naam bedrijf] overgelegd met betrekking tot afvoer van bouw- en sloopafval van in totaal 16 kubieke meter. Navraag van verweerder bij dat bedrijf heeft geleerd dat dat afval geen asbest betrof.
1.5
Op 18 juli 2017 heeft SGS Search in opdracht van de Omgevingsdienst een asbestinventarisatie uitgevoerd op het perceel. De resultaten van deze inventarisatie zijn neergelegd in een rapportage van 25 juli 2017. In de rapportage is geconcludeerd dat op toen op de daken van de panden A en B asbesthoudende toepassingen (golfplaten) zijn aangetroffen. Ook in de plafondbeplating van pand B is een asbesthoudende toepassing aangetroffen. Ten aanzien van het plafond van pand B wordt geadviseerd het plafond op korte termijn te saneren.
1.6
Bij het primaire besluit heeft verweerder eiser gelast de overtreding van artikel 1b van de Ww juncto artikel 1.26 van het Bouwbesluit beëindigd te houden, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 40.000,- ineens. Gelet daarop dient eiser sloopwerkzaamheden binnen zijn inrichting waarbij asbestverdacht materiaal aanwezig is, via een erkend asbestbedrijf en conform artikel 1.26 van het Bouwbesluit te laten verlopen. Eiser dient een sloopmelding te doen en een asbestinventarisatierapport in te dienen. Tevens dient eiser door middel van afgiftebonnen aan te tonen dat hij de sloopwerkzaamheden en het asbestverdacht materiaal conform artikel 1.26 van het Bouwbesluit heeft uitgevoerd en afgevoerd.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de last verduidelijkt in die zin dat hij eiser gelast herhaling van de overtredingen van artikel 1b van de Ww juncto artikel 1.26 van het Bouwbesluit te voorkomen.
3.1
Op grond van artikel 5:2, eerste lid, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt in deze wet verstaan onder “herstelsanctie” een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding.
3.2
Op grond van artikel 1b, vijfde lid, van de Ww is het verboden te slopen voor zover daarbij niet wordt voldaan aan de op dat slopen van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, tweede lid, aanhef en onderdelen c en d, en derde lid, Ww. Die voorschriften zijn neergelegd in het Bouwbesluit.
3.3
Op grond van artikel 1.26, eerste lid, van het Bouwbesluit is het verboden om zonder of in afwijking van een sloopmelding te slopen indien daarbij asbest wordt verwijderd of de hoeveelheid sloopafval naar redelijke inschatting meer dan 10 m3 zal bedragen.
4.1
Eiser betwist dat een eerdere overtreding van artikel 1b van de Ww juncto artikel 1.26 van het Bouwbesluit voorafgaande van de onderhavige last onder dwangsom heeft plaatsgevonden, zodat de last een preventief karakter heeft. Een preventieve last onder dwangsom kan gelet op artikel 5:7 van de Awb slechts worden opgelegd zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt. Verweerder heeft niet gemotiveerd op grond van welke feiten en omstandigheden overtreding van artikel 1b van de Ww en artikel 1.26 van het Bouwbesluit klaarblijkelijk dreigde.
4.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat inzake de asbest niet conform de regels is gehandeld. Verweerder betoogt voorts dat eiser gelet op de hoeveelheid afval die moet zijn vrijgekomen bij de verwijdering van dakplaten, hetgeen 100 m3 moet zijn geweest, eiser in elk geval een sloopmelding had moeten doen. De last onder dwangsom is daarom terecht opgelegd. Het opleggen van een last onder dwangsom ter voorkoming van herhaling van een overtreding wordt gezien als een herstelsanctie. Er is geen sprake van een preventieve last onder dwangsom.
4.3
De rechtbank stelt voorop dat indien een last strekt ter voorkoming van een overtreding die - in de zin van artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb en artikel 5:2, eerste lid, onder b, van de Awb - is aan te merken als een herhaling van een eerdere overtreding en waarbij gevaar voor herhaling voor de hand ligt, voor het aannemen van een bevoegdheid de last op te leggen niet is vereist dat klaarblijkelijk gevaar voor een overtreding bestaat, maar volstaat dat de eerste overtreding heeft plaatsgevonden (ECLI:NL:CBB:2015:354).
4.4
Verweerder heeft toereikend onderbouwd dat eiser de daken van de panden A en B in de periode tussen februari 2016 en februari 2017 (deels) heeft vervangen. Verweerder heeft daartoe foto’s overlegd van die data overgelegd, waaruit die vervanging overtuigend dat kan worden afgeleid. Geconfronteerd met die gegevens heeft eiser ter zitting niet anders verklaard dan dat hij niet weet of hij dakplaten heeft vervangen, hetgeen een ontoereikende weerlegging is van de bevindingen van verweerder. De gelet op de omvang van het dak zeer aannemelijke stelling van verweerder dat er daarbij circa 100 m3 afval is vrijgekomen, heeft hij ook niet gemotiveerd weerlegd. Hij heeft voorafgaand daaraan bij verweerder geen sloopmelding gedaan Uit de rapportage van SGS Search van 25 juli 2017 en de door verweerder daarop ter zitting gegeven toelichting blijkt dat op de resterende oude dakdelen (golfplaten) die nog op de panden A en B liggen asbesthoudende toepassingen zijn aangetroffen. Gelet hierop acht de rechtbank het voldoende aannemelijk dat de dakdelen die eiser in de hiervoor genoemde periode heeft verwijderd ook asbest bevatte. Daarvoor is mede redengevend dat verweerder eiser in december 2016 er reeds op had gewezen dat hij vermoedde dat er asbesthoudende daken in het bedrijf van eiser aanwezig waren en dat eiser slechts van 16 m3 afval bewijzen van afvoer aan verweerder heeft overgelegd, terwijl er ongeveer 100 m3 moet zijn afgevoerd. Daardoor heeft eiser het onmogelijk gemaakt te constateren dat de sloop geen asbest betrof. Dit betekent dat een eerdere overtreding van artikel 1b van de Ww juncto artikel 1.26 van het Bouwbesluit heeft plaatsgevonden, zowel ten aanzien van de verplichting een sloopmelding te doen in het geval de hoeveelheid sloopafval meer dan 10 m3 bedraagt als de verwijdering van asbest. Verweerder was daarom bevoegd tot het opleggen van een last onder dwangsom die strekt tot het voorkomen van herhaling van de overtreding. Aangezien verweerder geen preventieve last onder dwangsom als bedoeld in artikel 5:7 van de Awb heeft opgelegd, hoeft de vraag of klaarblijkelijk gevaar voor het begaan van een overtreding dreigde in de zin van die bepaling niet te worden beantwoord. Het betoog slaagt niet.
5.1
Eiser betoogt voorts dat de hoogte van de dwangsom van € 40.000,- niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom.
5.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de hoogte van de dwangsom redelijk is. Voor het bepalen van de hoogte van de dwangsom heeft verweerder gebruik gemaakt van zijn handhavingsbeleid, waarin voor asbestovertredingen een bedrag van € 6.000,- is opgenomen. Tevens heeft verweerder gekeken naar de verwijderingskosten van de reeds verwijderde dakdelen van de panden A en B en deze bepaald op een bedrag tussen de
€ 6.950,- en € 10.425,-. De kosten voor het verwijderen van de nog aanwezige asbesthoudende dakdelen kost volgens verweerder tussen de € 5.560,- en € 8.475,- . Verweerder heeft daarnaast vanwege de aard van de overtreding nog een financiële prikkel toegevoegd om herhaling van de overtreding te voorkomen.
5.3
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de hoogte van de dwangsom niet in redelijkheid kunnen vaststellen op € 40.000,-. De rechtbank kan de daarvoor door verweerder gegeven motivering niet volgen. De rechtbank acht een dwangsom van
€ 17.000,- redelijk. Hierbij heeft de rechtbank de hoogte van de dwangsom gerelateerd aan de te verwachten kosten voor het verwijderen van de nog aanwezige asbesthoudende dakdelen en dat bedrag vanwege het toevoegen van een financiële prikkel verdubbeld
(€ 8500,- x 2).
6. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij de hoogte van de dwangsom is bepaald op € 40.000,-. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien door de hoogte van de dwangsom op € 17.000,- te bepalen.
7. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij de hoogte van de dwangsom is gehandhaafd op € 40.000,-;
- bepaalt dat de hoogte van de dwangsom € 17.000,- bedraagt;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover dat is vernietigd;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.024,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Janse van Mantgem, voorzitter, mr. R.H.M. Bruin en mr. drs. B. Veenman, leden, in aanwezigheid van mr. M. van Excel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 september 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.