Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 18/20
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 juni 2019 in de zaak tussen
[eiseres]en [eiser] , te [woonplaats] , eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van Haarlem, verweerder
(gemachtigde: mr. C.A. Geleijnse).
Procesverloop
Bij besluit van 12 juni 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder geheimhouding opgelegd aan leden van de raad op grond van artikel 25, tweede lid, van de Gemeentewet, met betrekking tot het rapport van PwC over een uitgevoerd onderzoek naar vermoedens van onregelmatigheden bij de afdeling IV (informatievoorziening) van de gemeente Haarlem.
Bij besluit van 28 november 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eisers hebben toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 november 2018. Eisers zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens zijn namens verweerder verschenen M.A. Jonker en E.C.M. Kingma. De zaak is gelijktijdig behandeld met de zaken van eisers met de zaaknummers HAA 17/4566 en HAA 18/698.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.
Overwegingen
1. Verweerder heeft naar aanleiding van een verzoek daartoe van raadsleden het rapport van PwC over een uitgevoerd onderzoek naar vermoedens van onregelmatigheden bij de afdeling IV (informatievoorziening) van de gemeente Haarlem ter inzage gelegd op de fractiekamers, onder oplegging van geheimhouding op grond van artikel 25, tweede lid, van de Gemeentewet. Verweerder heeft hiertoe één kopie per fractie beschikbaar gesteld.
De geheimhouding ziet op het gehele rapport, met uitzondering van de passages in het rapport die reeds aan één van de betrokkenen bij het onderzoek zijn verstrekt.
2. Eisers - eiseres [eiseres] is voormalig raadslid en eiser [eiser] is raadslid van de gemeente Haarlem - voeren aan dat verweerder ten onrechte geheimhouding heeft opgelegd met betrekking tot dit stuk.
Het beroep van [eiseres]
3. Besluiten tot het opleggen van geheimhouding en tot het weigeren van de opheffing daarvan zijn primair gericht tot de leden van de raad - zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3140. Deze besluiten hebben voor hen rechtsgevolgen. In zijn algemeenheid is echter niet uit te sluiten dat er personen of rechtspersonen zijn die een zodanige betrokkenheid hebben bij stukken waarvan geheimhouding is opgelegd, dat zij door deze besluiten rechtstreeks in hun belangen worden geraakt en zij daarom belanghebbende daarbij zijn.
De rechtbank stelt vast dat [eiseres] thans geen raadslid meer is. Opheffing van de aan haar als raadslid opgelegde geheimhouding is niet meer mogelijk, nu deze geheimhouding, en ook een mogelijke opheffing daarvan, niet meer tot haar is gericht. Ook overigens is niet gebleken van een dusdanige betrokkenheid bij het stuk dat [eiseres] nog rechtstreeks in haar belang wordt geraakt door de geheimhouding. [eiseres] heeft dus geen belang meer bij de behandeling van haar beroep en de rechtbank verklaart dat beroep daarom niet-ontvankelijk.
Het beroep van [eiser]
4. In artikel 25, tweede lid, van de Gemeentewet is – voor zover hier van belang – bepaald dat op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur, geheimhouding kan worden opgelegd door het college van burgemeester en wethouders ten aanzien van de stukken die zij aan de raad of aan leden van de raad overleggen.
Op grond van het derde lid vervalt de krachtens het tweede lid opgelegde verplichting tot geheimhouding met betrekking tot aan de raad overgelegde stukken, indien de oplegging niet door de raad in zijn eerstvolgende vergadering die blijkens de presentielijst door meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden is bezocht, wordt bekrachtigd.
Op grond van het vierde lid wordt de krachtens het tweede lid opgelegde verplichting tot geheimhouding met betrekking tot aan leden van de raad overgelegde stukken, in acht genomen totdat het orgaan dat de verplichting heeft opgelegd [die opheft], dan wel, indien het stuk waaromtrent geheimhouding is opgelegd aan de raad is voorgelegd, totdat de raad haar opheft.
5. Niet in geschil is dat het besluit van verweerder van 12 juni 2017 tot oplegging van geheimhouding nimmer in een raadsvergadering is bekrachtigd. Indien moet worden geconcludeerd dat bekrachtiging vereist was, zou dat betekenen dat het primaire besluit tot oplegging van geheimhouding van rechtswege is komen te vervallen.
6. Verweerder stelt dat nu geheimhouding is opgelegd aan leden van de raad en niet aan de raad als zodanig, bekrachtiging van de geheimhouding op grond van artikel 25, derde lid, van de Gemeentewet niet aan de orde is. Op grond van artikel 25, vierde lid, van de Gemeentewet blijft geheimhouding gericht tot de leden van de gemeenteraad in stand tenzij het orgaan dat de geheimhouding heeft opgelegd - in dit geval verweerder - deze opheft. Verweerder heeft de geheimhouding niet opgeheven, zodat deze nog steeds van kracht is.
Dat na oplegging van de geheimhouding één kopie aan elke raadsfractie ter beschikking is gesteld, maakt dat volgens verweerder niet anders. De stukken zijn niet geagendeerd in de raad als besluitpunt en zijn daarmee geen raadsstukken, zoals eiser betoogt.
7. Eiser stelt dat de geheimhouding is opgelegd aan de raad als geheel en dat geen geheimhoudingsplicht meer geldt nu er geen bekrachtiging heeft plaatsgevonden door de raad. Hij verwijst ter onderbouwing van zijn standpunt naar de circulaire Wettelijke regeling inzake geheimhouding (kenmerk 2015-0000768814) van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 29 april 2016, waarin de minister beoogt de wettelijke regeling inzake geheimhouding in de artikelen 25, 55 en 86 van de Gemeentewet te verhelderen.
8. De rechtbank stelt vast dat in het primaire besluit te lezen is dat de geheimhoudingsplicht met betrekking tot het rapport van PwC wordt opgelegd door het college van burgemeester en wethouders aan de leden van de raad. Met betrekking tot de uitvoering is daarbij bepaald dat de inhoud van dit rapport zich niet leent voor verspreiding en dat daarom één kopie ervan per fractie ter beschikking wordt gesteld.
Nu in het bestreden besluit de geheimhoudingsplicht niet is opgelegd aan individuele, met name genoemde raadsleden en - zoals verweerder ter zitting heeft aangegeven - feitelijk ook alle fractieleden van de raad beschikken over het stuk, concludeert de rechtbank dat aan alle raadsleden, oftewel aan de raad als geheel, geheimhouding is opgelegd. In de wetsgeschiedenis van artikel 25 van de Gemeentewet is te lezen dat de wetgever heeft beoogd een onderscheid te maken tussen het opleggen van geheimhouding door het college van burgemeester en wethouders aan de raad als geheel en de oplegging aan een enkel raadslid. Alleen in het laatste geval hoeft de verplichting tot geheimhouding niet bekrachtigd te worden door de raad. De rechtbank verwijst hiertoe naar de volgende passage uit de Memorie van Toelichting bij de Gemeentewet (Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3, blz. 83):
“Een voorlopige geheimhoudingsplicht kan worden opgelegd door het college van burgemeester en wethouders, de burgemeester, of een commissie. Gelet op de positie van de raad als hoogste bestuursorgaan dient de raad zelf te beslissen omtrent het voortduren van de verplichting tot geheimhouding ten aanzien van aan hem overgelegde stukken. In het derde lid en in de artikelen 55, derde lid, en 95, derde lid, is hierin voorzien. Het komt echter ook wel voor dat een enkel raadslid behoefte heeft aan inlichtingen van vertrouwelijke aard. Ook ten aanzien van de op deze wijze aan een enkel raadslid verstrekte informatie kan op grond van de voorgestelde bepaling een geheimhoudingsplicht worden opgelegd. Uiteraard kan er van bekrachtiging door de raad in een dergelijk geval geen sprake zijn. De wijze waarop een geheimhoudingsplicht die aan een enkel raadslid is opgelegd kan worden opgeheven, is geregeld in het vierde lid van de voorgestelde bepaling. In de eerste plaats is het orgaan dat de geheimhoudingsplicht heeft opgelegd, zelf bevoegd deze weer op te heffen. Indien de zaak waaromtrent geheimhouding aan een enkel raadslid is opgelegd aan de raad wordt voorgelegd bij voorbeeld door het betrokken raadslid in een besloten raadsvergadering - dient de raad omtrent de geheimhouding te beslissen.”
Verder is agendering van de stukken waarop de geheimhouding ziet voor een raadsvergadering, anders dan verweerder betoogt, geen vereiste om te kunnen concluderen dat geheimhouding is opgelegd aan de raad als geheel.
9. Nu sprake is van oplegging van geheimhouding door het college van burgemeester en wethouders aan de raad, vervalt deze geheimhoudingsplicht indien de oplegging niet door de raad in zijn eerstvolgende vergadering die blijkens de presentielijst door meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden is bezocht, wordt bekrachtigd. Nu dit niet is gebeurd, is de opgelegde geheimhouding van rechtswege komen te vervallen.
De rechtbank stelt vast dat bij het nemen van het bestreden besluit op 31 oktober 2017 het primaire besluit al was vervallen. Van een besluit waartegen bezwaar kon worden gemaakt, was op dat moment dan ook geen sprake meer. Verweerder heeft het bezwaar van eiser gelet daarop ten onrechte ontvankelijk geacht.
10. Hieruit volgt dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd. De rechtbank ziet in dit geval aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen en het bezwaar alsnog niet-ontvankelijk te verklaren.
11. Aan een inhoudelijke beoordeling van de gronden die zijn aangevoerd komt de rechtbank niet toe. De rechtbank wijst partijen er ten overvloede op dat hoewel uit deze uitspraak volgt dat met betrekking tot het PwC rapport de geheimhouding als bedoeld in artikel 25 van de Gemeentewet is vervallen, dit niet betekent dat dit stuk voor een ieder openbaar is op grond van de Wet openbaarheid van bestuur.
12. Omdat het beroep gegrond is, dient verweerder aan [eiser] het door hem betaalde griffierecht te vergoeden.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van [eiseres] niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep van [eiser] gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit, verklaart het bezwaar van [eiser] niet-ontvankelijk en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan [eiser] te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Kraefft, voorzitter, en mr. J.J. Maarleveld en mr. S.M. van Velsen, leden, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 juni 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.