Uitspraak
Rechtbank noord-holland
Zittingsplaats Haarlem
zaaknummer: HAA 14/2665
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 mei 2019 in de zaak tussen
[X] B.V., gevestigd te [Z] , eiseres
(gemachtigde: S.H.P. Dekkers),
en
de heffingsambtenaar van Cocensus, verweerder.
(gemachtigde: mr. A.M. van der Laar)
Procesverloop
Verweerder heeft van eiseres een bedrag aan leges geheven ter hoogte van € 587.
Verweerder heeft bij uitspraak op bezwaar van 2 juni 2014 het bezwaar van eiseres tegen deze aanslag ongegrond verklaard en de aanslag gehandhaafd.
Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft bij brief van 14 augustus 2015 partijen medegedeeld dat de behandeling van de zaak wordt aangehouden in afwachting van de beantwoording van prejudiciële vragen die de Hoge Raad op 5 juni 2015 heeft gesteld (gepubliceerd op rechtspraak.nl onder nummer ECLI:NL:HR:2015:1467) aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: HvJ) over de toepasselijkheid van de Richtlijn 2006/123/EEG van het Europese Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn).
Het HvJ heeft deze vragen beantwoord in haar uitspraak van 30 januari 2018, gepubliceerd op rechtspraak.nl onder nummer ECLI:EU:C:2018:44.
Verweerder heeft in zijn brief van 4 september 2018 desgevraagd zijn visie op de invloed van de uitspraak van het HvJ op de onderhavige zaak uiteengezet en een nader stuk overgelegd. Dit stuk is in afschrift verstrekt aan eiseres.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 september 2018 te Haarlem.
Eiseres is ter zitting vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [A] .
Overwegingen
Feiten
1. Eiseres is een geregistreerd gastouderopvangbureau (hierna: GOB). Op 30 januari 2014 heeft zij een aanvraag ingediend voor de registratie in het Landelijk Register Kinderopvang (hierna: LRK) van de voorziening gastouderopvang van [B] te Hoofddorp.
Na inspectie door de GGD van de beoogde kinderopvanglocatie is de aanvraag bij besluit van 11 maart 2014 toegewezen.
2. In verband met het in behandeling nemen van de aanvraag heeft verweerder de onderhavige aanslag leges vastgesteld. Het daarbij gehanteerde tarief van € 587 is terug te voeren op vijf door de GGD te factureren uren ter zake van het vooronderzoek à € 98 per uur en € 97 interne kosten in verband met de ambtelijke afhandeling van de aanvraag.
3. Op 19 december 2013 heeft de raad van de gemeente Haarlemmermeer de Verordening op de heffing en invordering van de leges 2014 (hierna: de Verordening) en de bijbehorende Tarieventabel Leges Haarlemmermeer 2014 (hierna: Tarieventabel) vastgesteld. Op 27 december 2013 is de Verordening bekend gemaakt en per 1 januari 2014 zijn de Verordening en de Tarieventabel in werking getreden.
Geschil4. In geschil is de hoogte van de in rekening gebrachte leges.
5. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat uit de aan de legesheffing ten grondslag gelegde specificatie volgt dat de aan het vooronderzoek verbonden kosten geen verband houden met een aan haar verleende dienst, maar dat in overheersende mate sprake is van kosten die voortvloeien uit de publieke taken van gemeenten op het gebied van handhaving en toezicht op de opvang van kinderen in de gemeente. Eiseres heeft in dit verband onder andere verwezen naar de totstandkomingsgeschiedenis van de verplichte inschrijving van gastouders in een gemeentelijk register. Voor het geval de rechtbank anders concludeert stelt eiseres dat onderscheid dient te worden gemaakt tussen de werkzaamheden die samenhangen met de inschrijving in het LRK (wel een individualiseerbaar belang) en de werkzaamheden van de GGD (geen individualiseerbaar belang).
Eiseres heeft voorts aangevoerd dat verweerder onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt hoe de kosten van de GGD zijn opgebouwd. Eiseres heeft ook nog aangevoerd dat niet is aangetoond dat de gemeente niet een betere overeenkomst had kunnen uitonderhandelen met de GGD. Bij andere gemeenten in het land worden of minder uren door de desbetreffende GGD in rekening gebracht en/of brengen GGD’s in andere gemeenten een lager uurtarief in rekening.
Eiseres heeft zich ten slotte op het standpunt gesteld dat de opgelegde leges niet in overeenstemming zijn met de Europese Dienstenrichtlijn omdat de hoogte daarvan volgens eigen onderzoek een ontmoedigend effect heeft op potentiële gastouders.
Eiseres concludeert tot gegrondverklaring van het beroep, vernietiging van de uitspraak op bezwaar en vernietiging dan wel vermindering van de aanslag leges.
6. Verweerder concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep.
7. Voor het overige verwijst de rechtbank naar de gedingstukken.
Beoordeling van het geschil
8. Op grond van artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet kunnen rechten worden geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten.
Door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden kunnen worden aangemerkt als diensten in de zin van deze bepaling indien die werkzaamheden rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang (vgl. o.a. Hoge Raad 9 september 2011, nr. 10/04967, ECLI:NL:HR:2011:BQ4105).
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder a, van de Verordening worden onder de naam ‘leges’ rechten geheven voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten.
Op grond van artikel 5, eerste lid, van de Verordening worden de leges geheven naar de maatstaven en tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende Tarieventabel.
Uit hoofdstuk 6 van Titel 3 van de Tarieventabel, onderdeel 3.6.1 en 3.6.1.2, volgt dat het tarief voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het bieden van gastouderopvang als bedoeld in artikel 1.45, tweede lid, Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen, € 587 bedraagt.
Individualiseerbaar of algemeen belang
9. Bij de beantwoording van de vraag of werkzaamheden die in het kader van de behandeling van de aanvraag van eiseres zijn verricht in overheersende mate verband houden met een individualiseerbaar belang dient onder meer acht te worden geslagen op de strekking van de Wet Kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: Wko).
10. Artikel 1.1 van de Wko (tekstversie ten tijde van de aanvraag tot registratie in het LRK) definieert de gastouderopvang en het gastouderbureau. Aan de gastouderopvang stelt de Wko de voorwaarde dat de opvang plaatsvindt op het woonadres van de gastouder, met dien verstande dat op dit adres niet meer dan een voorziening voor gastouderopvang is gevestigd, of op het woonadres van een van de ouders van de kinderen voor wie de gastouder opvang biedt, dan wel op twee of meer van deze woonadressen. Ook geldt voor gastouderopvang de eis dat de opvang bestaat uit de gelijktijdige opvang van ten hoogste zes kinderen.
11. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de inschrijving van een gastouder in het LRK dat sprake is van enig algemeen belang omdat hiermee een toets plaatsvindt door de gemeente, of de gastouder aan bepaalde kwaliteitseisen voldoet.
12. Uit de Gemeentewet en de jurisprudentie van de Hoge Raad volgt echter dat doorslaggevend criterium in deze is of naast een geconstateerd algemeen belang tevens sprake is van een individualiseerbaar belang bij het in behandeling nemen van de aanvraag dat groter is dan het algemeen belang. Naar het oordeel van de rechtbank is hiervan in dit geval sprake. Het in behandeling nemen van de aanvraag houdt rechtstreeks en in overwegende mate verband met het individuele belang van zowel het GOB als dat van de gastouders namens wie het GOB de aanvraag doet. Uit het systeem van de wettelijke bepalingen van de Wko volgt immers dat betalingen door ouders die gebruik maken van gastouderopvang aan de gastouders enkel via een gastouderbureau kan geschieden, en dat ouders die gebruik maken van gastouderopvang alleen via een verzoek tot in behandeling nemen van een aanvraag tot inschrijving in het LRK door een gastouderbureau aanspraak kunnen maken op een vergoeding voor de kinderopvang op de voet van de Wko (vgl. gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 5 februari 2013; ECLI:NL:GHARL:2013:BZ1456).
De rechtbank wijst in dit verband ten overvloede naar hetgeen eiseres hierover in haar beroepschrift opmerkt: “Een gastouder die niet in het register staat ingeschreven prijst zichzelf uit de markt en dus is registratie van wezenlijk belang.” Voor het maken van onderscheid tussen de werkzaamheden die samenhangen met de inschrijving in het LRK en de werkzaamheden van de GGD ziet de rechtbank geen aanleiding. Deze werkzaamheden zijn immers onlosmakelijk met elkaar verbonden omdat zij alle in het kader van het behandelen van een aanvraag tot registratie in het LRK worden verricht.
13. Dat, zoals eiseres stelt, de regeling in de loop der tijd is gewijzigd en het LRK uit overwegingen van algemeen belang is ingesteld en ouders ook toeslag kregen voordat het LRK was ingevoerd maakt dit niet anders. Bij de beoordeling of bij de thans van toepassing zijnde regeling sprake is van het dienen van een algemeen of individueel belang is niet relevant hoe de regeling voorheen gold.
Dienstenrichtlijn
14. In artikel 1, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn is ten aanzien van het onderwerp van de regelgeving bepaald:
“Deze richtlijn stelt algemene bepalingen ter vergemakkelijking van de uitoefening van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten vast, met waarborging van een hoge kwaliteit van de diensten.”
In artikel 2, van de Dienstenrichtlijn is ten aanzien van de werkingssfeer het volgende bepaald:
“1. Deze richtlijn is van toepassing op de diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd.
(…)
3. Deze richtlijn is niet van toepassing op het gebied van belastingen.”
In artikel 4 aanhef Pro en het eerste lid is bepaald:
“Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
1. dienst”: elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 50 van Pro het Verdrag”
In artikel 13, tweede lid, is ten aanzien van de vergunningsprocedures bepaald:
“2. De vergunningsprocedures en -formaliteiten mogen geen ontmoedigend effect hebben en de dienstverrichting niet onnodig bemoeilijken of vertragen. Zij zijn gemakkelijk toegankelijk en eventuele kosten voor de aanvragers in verband met hun aanvraag zijn redelijk en evenredig met de kosten van de vergunningsprocedures in kwestie en mogen de kosten van de procedures niet overschrijden.”
15. De rechtbank is met partijen van oordeel dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is.
Kosten
16. Ter zitting heeft eiseres zich haar betoog dat de gelden voor de kinderopvang die de gemeente uit het gemeentefonds ontvangt geoormerkt zijn laten varen. De rechtbank begrijpt dat eiseres daarmee ook haar betoog dat verweerder inzichtelijk dient te maken welke middelen uit het gemeentefonds voor toezicht en handhaving in de kinderopvang zijn aangewend heeft laten varen. Ter zitting heeft eiseres voorts medegedeeld dat het bedrag van de kosten van de GGD en van de gemeente zelf als zodanig niet ter discussie staat. Zij gelooft wel dat verweerder deze kosten heeft gemaakt en dus de kosten van de procedure niet overschrijden. Echter de gemeente zou met de GGD beter moeten onderhandelen over een lagere prijs per uur en het aantal uren dat is benodigd per onderzoek.
17. Op verweerder rust de last aannemelijk te maken dat de als leges in rekening gebrachte kosten niet onredelijk zijn of onevenredig zijn ten opzichte van de kosten van de procedure in kwestie en de kosten van de procedure niet overschrijden.
18. Verweerder heeft toegelicht dat de vijf uur die de GGD voor ieder onderzoek naar aanleiding van een vergunningaanvraag in rekening brengt op gaat aan documentenonderzoek; het maken van een afspraak voor de inspectie; reistijd van en naar de inspectie; de inspectie; het opmaken van een conceptrapport; het mailen van dat conceptrapport aan de gastouder en het GOB; het verwerken van eventueel ingebrachte zienswijzen; het definitief maken van het rapport; het versturen van dat rapport naar de gemeente, de gastouder en het GOB. Voorts heeft verweerder medegedeeld dat de GGD voor deze werkzaamheden standaard vijf uur in rekening brengt.
19. De rechtbank overweegt dat verweerder met het verweerschrift en de toelichting ter zitting voldoende inzichtelijk heeft gemaakt hoe het legesbedrag tot stand is gekomen en de tijdbesteding niet onredelijk of onevenredig is.
20. Ook de door de GGD bij verweerder in rekening gebrachte prijs per uur komt de rechtbank niet onredelijk of onevenredig voor. Het betreft immers de brutoloonkosten van de medewerkers en een deel van de overheadkosten van gehele dienst die voortkomen uit de totale lasten van het uitvoeren van de regeling een onderdeel van de kosten die per onderzoek worden gemaakt. Verweerder is niet gehouden nog nader inzicht te verschaffen in de kosten die de GGD in rekening heeft gebracht.
21. Vorenstaande overweging geldt ook voor de door verweerder via de leges omgeslagen kosten voor de werkzaamheden van de eigen ambtenaren.
22. Dat andere GGD’s dit wellicht sneller doen of mogelijk niet alle gemaakte uren in rekening brengen of lagere kosten per uur in rekening brengen maakt dit niet anders.
Ook het standpunt van eiseres dat verweerder mogelijk een lagere prijs per uur of een minder aantal uren zou kunnen uitonderhandelen bij de GGD leidt niet tot een ander oordeel.
23. De rechtbank is van oordeel dat verweerder met het verweerschrift en hetgeen hij ter zitting naar voren heeft gebracht voldoende inzichtelijk heeft gemaakt waaruit het legesbedrag is opgebouwd en het legesbedrag zoals hierboven reeds is geconcludeerd niet onredelijk of onevenredig hoog is. Overigens zijn omstandigheden op grond waarvan de Verordening onverbindend dient te worden verklaard niet aannemelijk geworden.
Ontmoediging
24. Eiseres heeft ten slotte aangevoerd dat het heffen van leges een ontmoedigend effect heeft op aanstaande gastouders hetgeen in strijd is met de Dienstenrichtlijn.
25. Omtrent de ontmoedigende drempel die het legesbedrag voor startende gastouders zou vormen, overweegt de rechtbank als volgt.
26. Eiseres heeft ter onderbouwing van haar stelling een onderzoeksrapport overgelegd. Zij meent dat uit dit rapport blijkt dat het animo om gastouder te worden afneemt naarmate de leges voor een aanvraag om registratie in het LRK hoger worden.
27. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat bij invoering van de huidige regeling in 2011 het aantal aanvragen hoog was in verband met de inhaalvraag van de gastouders die reeds kinderen opvingen en ook aan de nieuwe regeling moesten voldoen. Thans heeft het aantal aanvragen zich gestabiliseerd. Door geen rekening te houden met de inhaalvraag bij invoering van de regeling geven de uitkomsten zoals in het rapport vermeld een vertekend beeld en is het rapport niet bruikbaar, aldus verweerder.
28. De rechtbank stelt vast dat dit rapport op 10 februari 2014 is opgesteld door eiseres in samenwerking met Viaviela.nl. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat uit het enkele feit dat het aantal aanvragen na het invoeren van de nieuwe regeling is gedaald niet kan worden geconcludeerd dat er een rechtstreeks verband bestaat tussen deze daling en het heffen van leges, nu eiseres hetgeen verweerder in dit verband heeft aangevoerd niet heeft weersproken. Correlatie laat staan een oorzakelijk verband tussen het heffen van leges en een daling van het aantal aanvragen blijkt niet uit het rapport zodat niet kan worden geoordeeld dat het heffen van leges ontmoedigend werkt.
29. Gelet op al hetgeen hiervoor is overwogen dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Proceskosten en griffierecht
30. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. van Walderveen, voorzitter, en mr. F. Kleefmann en mr. M.W. Koenis, leden, in aanwezigheid van E. Hoekman, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 mei 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na verzending hoger beroep instellen bij het gerechtshof Amsterdam (belastingkamer), Postbus 1312,
1000 BH Amsterdam.
Bij het instellen van hoger beroep dient het volgende in acht te worden genomen:
1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
2. het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. een dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep is ingesteld;
d. de gronden van het hoger beroep.