Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 18/3624
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 april 2019 in de zaak tussen
[naam bedrijf 1] Groenrecycling B.V., te [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. L.J. Wildeboer),
en
Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, verweerder
(gemachtigde: mr. H. Aslander).
Procesverloop
Bij besluit van 5 februari 2018 (het primaire besluit 1) heeft verweerder eiseres een last onder dwangsom opgelegd omdat eiseres de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), haar omgevingsvergunning milieu, het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit) en de voor haar geldende maatwerkvoorschriften heeft overtreden.
Bij besluit van l mei 2018 (het primaire besluit II) heeft verweerder aan eiseres meegedeeld dat op 17 april 2018 bij een controle is geconstateerd dat eiseres de last voor wat betreft naleving van maatwerkvoorschrift 3.1.1 als opgenomen in het besluit van 11 april 2017 heeft overtreden. Verweerder heeft bij dit besluit de vanwege deze geconstateerde overtreding verbeurde dwangsom van € 10.000,- ingevorderd.
Bij besluit van 19 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij besluit van 6 december 2018 (het primaire besluit III) heeft verweerder aan eiseres meegedeeld dat bij controles op 13 en 17 november 2018 is geconstateerd dat eiseres de last voor wat betreft naleving van maatwerkvoorschrift 2.4.2 als opgenomen in het besluit van 11 april 2017 heeft overtreden door gras niet af te dekken op de voorgeschreven wijze.
Verweerder heeft voorts aan eiseres meegedeeld dat zij vanwege deze geconstateerde overtreding een dwangsom heeft verbeurd van € 10.000,-. Verweerder heeft deze verbeurde dwangsom ingevorderd.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 6 maart 2019 op zitting behandeld. Namens eiseres zijn verschenen [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door voornoemde gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. [naam 5] , ing. [naam 6] en ir. [naam 7] , bijgestaan door voornoemde gemachtigde en vergezeld van [naam 4] , secretaris van de Vereniging Dorpsraad Muiderberg.
Overwegingen
1. Eiseres drijft op het adres [adres] een inrichting die groenafval verwerkt. Verweerder heeft daarvoor bij besluit van 11 april 2017 (onder meer) een nieuwe de gehele inrichting omvattende omgevingsvergunning milieu verleend. Deze omgevingsvergunning en de daaraan verbonden voorschriften en maatwerkvoorschriften zijn onherroepelijk.
De relevante voorschriften zijn de volgende:
B1: Voorschriften Milieu
(…)
2. Acceptatie en verwerking groenafval
(…)
2.4
Inkuilen
2.4.1
Het in te kuilen gras moet zo spoedig mogelijk doch uiterlijk binnen 3x24 uur, nadat het in de inrichting is gearriveerd, in depot worden gebracht en zijn afgedekt.
2.4.2
Het depot moet worden afgedekt met folie of een afdeklaag van ten minste 20 cm rijpe compost/houtsnippers
(…)
De relevante maatwerkvoorschriften zijn de volgende.
B2: Maatwerkvoorschriften Activiteitenbesluit
1. Geur
1.1
Doelvoorschrift
1.1.1
De geuremissie en-immissiesituatie moet voldoen aan de geursituatie zoals vastgesteld in het geurrapport ‘Geuronderzoek [naam bedrijf 1] Groenrecycling Muiderberg’ opgesteld door [naam bedrijf 2] B.V., 18 maart 2016 en kenmerk DENO16A1.
(…)
3.1
Uitvoeringsvoorschriften
3.1.1
Indien ondanks alle getroffen maatregelen toch geurhinder optreedt bij de woonbebouwing mogen bij wind afkomstig uit zuid-zuid-oost tot zuid-westelijke richting geen geurverhogende activiteiten worden verricht zoals het openmaken van graskuilen, het uit depot halen van gras, het zeven van gras en dergelijke. Uitsluitend indien er sprake is van aantoonbare langdurige ongunstige omstandigheden kan van dit verbod worden afgeweken na toestemming van Gedeputeerde Staten op verzoek van de vergunninghoudster. Hiertoe dient binnen de inrichting een zelf registrerende windrichtingsmeter aanwezig te zijn. Vergunninghouder dient uit te gaan van de weersvoorspellingen van het KNMI voor de locatie De Bilt, maar mag bij het vaststellen van de actuele windrichting gebruik maken van data van haar eigen meteo station.
2.1
Blijkens het controlerapport van 27 november 2017 heeft een toezichthouder van verweerder die dag ter plaatse van woningen aan de Scholekster, Aalscholver en Zilvermeeuw in Muiderberg een sterke zurige geur waargenomen en dezelfde zure geur ook waargenomen bij de ingang van de inrichting die eiseres drijft. De toezichthouder heeft gezien dat er grond wordt afgezeefd en dat er op de kuilgrashoop met een shovel wordt gereden en gegraven, waarbij damp van de bewerkte hoop komt. Blijkens het weerstation van eiseres is de windrichting op dat moment van zuid, zuid-oost, windkracht 3.
2.2
Bij brief van 28 november 2017 heeft verweerder eiseres bericht dat zij op 27 november 2017 maatwerkvoorschrift 3.1.1. heeft overtreden en heeft verweerder eiseres meegedeeld dat hij bij een volgende overtreding genoodzaakt zal zijn daartegen op te treden met een last onder dwangsom of last onder bestuursdwang.
2.3
Blijkens het controlerapport van 7 december 2017 heeft een toezichthouder van verweerder die dag ter plaatse van woningen aan de Erfgooierslaan, Ruysdaellaan en de Pieter de Hooghlaan in de gemeente Muiderberg een vrij sterke zure lucht waargenomen en dezelfde geur waargenomen op ongeveer 125 meter rechts van de ingang van de inrichting van eiseres aan de snelwegzijde. Vanaf die plek heeft de toezichthouder gezien dat men met een kraan gras aan het omscheppen was. Volgens het KNMI was er op dat moment een stevige zuidwesten wind.
3. Bij het primaire besluit I zijn eiseres meerdere lasten onder dwangsom opgelegd wegens geconstateerde overtredingen van de vergunningvoorschriften en maatwerkvoorschriften, waaronder de last om herhaling van de overtreding van voorschrift 3.1.1. van het maatwerkbesluit van 11 april 2017 te voorkomen (last C). Daarbij heeft verweerder aangegeven dat overtreding in elk geval wordt voorkomen door het nalaten van geurverhogende activiteiten bij zuid-zuid-oostelijke tot zuidwestelijke windrichting. Indien overtreding van het maatwerkvoorschrift wordt geconstateerd wordt een dwangsom verbeurd van € 10.000,- per geconstateerde overtreding met een maximum van € 50.000,-.
De opgelegde last C is gebaseerd op de hiervoor onder 2.1 en 2.3 genoemde bevindingen van de toezichthouders van verweerder.
Omvang van het geding
4.1
Ingevolge artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
4.2
Het beroep richt zich blijkens het beroepschrift en de bevestiging daarvan door eiseres ter zitting uitsluitend tegen de handhaving bij het bestreden besluit van de bij het primair besluit I oplegde last C.
4.3
Bij het primaire besluit II is een dwangsom ingevorderd wegens overtreding van last C. Nu eiseres tegen dit invorderingsbesluit geen zelfstandige beroepsgronden heeft ingediend en daarmee dit besluit niet betwist - in het beroepschrift geeft eiseres aan dat de rechtmatigheid van dit invorderingsbesluit niet ter discussie staat - heeft het beroep niet mede betrekking op het primaire besluit II. Rechtens geldt vanzelfsprekend, en dit is tussen partijen ook niet in geschil, dat als de bij het bestreden besluit gehandhaafde last C niet in stand zou kunnen blijven, daarmee de grondslag voor het invorderingsbesluit zou vervallen. De inmiddels door eiseres betaalde dwangsom zou dan door verweerder moeten worden geretourneerd.
4.4
Het beroep tegen het bestreden besluit heeft verder ook geen betrekking op het primaire besluit III, omdat de bij dit besluit ingevorderde dwangsom niet ziet op overtreding van last C.
Beoordeling van het beroep
5. Verweerder legt aan de bij het bestreden besluit gehandhaafde last C ten grondslag dat met de in de controlerapporten van 27 november 2017 en 7 december 2017 opgenomen feiten vast staat dat eiseres het maatwerkvoorschrift 3.1.1 heeft overtreden. Verweerder wijst er daarbij op dat maatwerkvoorschrift 3.1.1 een onherroepelijk voorschrift is waarbij sprake is van overtreding als geurhinder bij de woningen optreedt en er geurverhogende activiteiten plaatsvinden. Gelet op de klachten en waarnemingen van de toezichthouders (een sterke vieze zurige lucht bij de woningen die herleidbaar waas tot de inrichting) staat volgens verweerder voldoende vast dat sprake was van geurhinder. Verweerder heeft overeenkomstig het door hem vastgestelde handhavingsbeleid 'Nalevingsstrategie omgevingsrecht 2014-2017', dat is verlengd tot 31 december 2018 en in lijn is met de Landelijke handhavingsstrategie (hierna: het handhavingsbeleid) besloten tot oplegging van een last onder dwangsom.
6.1
Eiseres bestrijdt in beroep in de eerste plaats dat zij het maatwerkvoorschrift 3.1.1 heeft overtreden. Zij wijst er in dit verband op dat het maatwerkvoorschrift inhoudt dat de daarin genoemde werkzaamheden alleen niet mogen worden verricht bij genoemde windrichting als geurhinder is vastgesteld ter plaatse van de woningen in de nabijheid van de inrichting. Eiseres heeft daarbij gesteld dat pas sprake is van relevante geurhinder in de zin van maatwerkvoorschrift 3.1.1 als sprake is van overschrijding van de geurwaarden waarmee al rekening is gehouden bij het verlenen van de omgevingsvergunning.
Volgens eiseres kan niet aan de hand van waarnemingen door toezichthouders en klachten van omwonenden worden vastgesteld of sprake is van geurhinder. Daarvoor zijn objectieve metingen nodig en die zijn niet verricht. Nu de overtreding van genoemd maatwerkvoorschrift niet vast is komen te staan, kan het bestreden besluit niet in stand blijven, aldus eiseres.
6.2
De rechtbank stelt vast dat de inrichting op grond van maatwerkvoorschrift 1.1.1 moet voldoen aan de geursituatie (grenswaarden en richtwaarden) zoals die is vastgesteld in het geurrapport 'Geuronderzoek [naam bedrijf 1] Groenrecycling Muiderberg' van [naam bedrijf 2] B.V. van 18 maart 2016. In dit rapport is de geurbelasting in de omgeving van de inrichting door middel van verspreidingsberekeningen weergegeven (de geursituatie). Naar tussen partijen niet in geschil is, sluit deze vastgestelde geursituatie niet uit dat in 2% van de tijd ter plaatse van de woonbebouwing die is gelegen buiten de geurcontour van 0,5 OUE(H)/m3 als 98-percentielwaarde, de richtwaarde voor aaneengesloten woonbebouwing van 0,5 OUE(H)/m3 kan worden overschreden. Verweerder heeft, zo heeft hij ter zitting toegelicht, met het maatwerkvoorschrift 3.1.1 de met deze (in beginsel vergunbare) overschrijding gepaard gaande geurhinder ter plaatse van de woonbebouwing die gelegen is buiten voornoemde geurcontour afgedekt door te bepalen dat bij geurhinder door eiseres geen geurverhogende activiteiten mogen worden verricht bij een bepaalde windrichting. Het maatwerkvoorschrift perkt de vastgestelde geursituatie aldus in.
6.3
De waarnemingen die in de onder 2.1 en 2.3 genoemde controlerapporten zijn vermeld, zijn door eiseres niet bestreden. Op 7 december 2017 is ter plaatse van woningen die ruimschoots buiten de geurcontour van 0,5 OUE(H)/m3 als 98-percentielwaarde zijn gelegen door de toezichthouder op meerdere plekken een vrij sterke zure geur waargenomen, die was te relateren aan de inrichting van eiseres. Daarmee staat vast dat, gelet op de context en bedoeling van het maatwerkvoorschrift, op dat moment sprake was van geurhinder in de zin van dat voorschrift. Anders dan eiseres betoogt, is de waarneming door de toezichthouder voor deze vaststelling voldoende. Nu eiseres op dat moment geurverhogende werkzaamheden verrichtte terwijl er een stevige zuidwesten wind stond, staat daarmee ook de overtreding van het maatwerkvoorschrift vast. Verweerder was dan ook bevoegd daartegen handhavend op te treden.
6.4
Eiseres heeft gesteld dat zij, wanneer zij bij aanhoudende wind ongunstige richting vanwege maatwerkvoorschrift 3.1.1 gedurende langere tijd geen geurverhogende werkzaamheden mag verrichten, daardoor niet meer kan voldoen aan andere vergunningvoorschriften, bijvoorbeeld het vergunningvoorschrift 2.4.1 op grond waarvan eiseres al het gras dat binnen komt in de inrichting binnen 3 x 24 uur moet inkuilen en afdekken. Daarmee is het maatwerkvoorschrift geen goed naleefbaar voorschrift, aldus eiseres.
Deze stelling leidt, wat er ook zij van de juistheid daarvan, niet tot een ander oordeel.
Eiseres heeft immers niet met concrete feiten en omstandigheden onderbouwd dat de op 27 november 2017 en/of 7 december 2017 geconstateerde overtredingen het gevolg waren van aanhoudende ongunstige meteorologische omstandigheden. Bovendien staat vast dat eiseres op beide genoemde dagen geen gebruik heeft gemaakt van de in het maatwerkvoorschrift neergelegde mogelijkheid om verweerder toestemming te vragen om van het in dit voorschrift neergelegde verbod te mogen afwijken.
Voor zover eiseres met deze stelling de inhoud van het maatwerkvoorschrift zelf ter discussie heeft willen stellen, geldt dat dit maatwerkvoorschrift onherroepelijk is en in deze procedure niet ter beoordeling voorligt.
7.1
Eiseres voert voorts aan dat verweerder haar bij de toepassing van het handhavingsbeleid ten onrechte aanmerkt als onverschillige overtreder, die overtredingen begaat met gevolgen van belang voor de omgeving. Er is geen handhavingshistorie en geen sprake van een onverschillige houding. Er had daarom volgens eiseres kunnen en moeten worden besloten tot een andere vorm van correctief optreden dan het opleggen van een last onder dwangsom.
7.2
Verweerder heeft blijkens het bestreden besluit bij de toepassing van het handhavingsbeleid rekening gehouden met de omstandigheid dat er sprake was van een grote hoeveelheid klachten en meerdere constateringen van door de inrichting van eiseres veroorzaakte geuroverlast in een groot woongebied. Voor overtreding van maatwerkvoorschrift 3.1.1 is een waarschuwingsbrief gestuurd, terwijl daarna nieuwe en ook andere overtredingen zijn geconstateerd. Voorts hebben tijdens de controles verschillende medewerkers in de inrichting een beeld geschetst van de uitgevoerde werkzaamheden waaruit blijkt dat langere tijd niet in overeenstemming met de vergunning werd gehandeld. Dit sluit aan bij de segmenten B3/C3 van de interventiematrix en in een dergelijk geval is bestuurlijk optreden door middel van een last onder dwangsom een van de aangewezen interventiemogelijkheden.
7.3
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de overtredingen van eiseres, op grond waarvan bij primair besluit I lasten onder dwangsom zijn opgelegd, kunnen scharen onder B3/C3 van de interventiematrix. Gezien het aantal overtredingen en de omstandigheid dat eiseres op 28 november 2017 door verweerder is gewaarschuwd vanwege overtreding van het maatwerkvoorschrift 3.1.1 kan het gedrag van eiseres niet worden aanmerkt als 'onbedoeld' of 'pro-actief' zoals genoemd in de door eiseres bepleite categorie A3. Verweerder heeft dan ook in overeenstemming met het handhavingsbeleid aan eiseres een last onder dwangsom kunnen opleggen.
8. Het maatwerkvoorschrift 3.1.1, dat is gebaseerd op artikel 2.7a, vierde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer, heeft, naar tussen partijen ook niet in geschil is, vanwege het op 10 augustus 2018 vastgestelde en op 17 augustus 2018 gepubliceerde Uitvoeringsbesluit (EU) 2018/1147 van de Europese Commissie tot vaststelling van BBT-conclusies voor afvalbehandeling vanaf 17 augustus 2018 geen gelding meer. Nu de rechtbank het bestreden besluit toetst aan de hand van de wettelijke regeling zoals die op dat moment gold, heeft dit geen consequentie voor het bestreden besluit. Verweerder heeft ter zitting verklaard dat de naleving van dit maatwerkvoorschrift niet meer zal worden gehandhaafd.
9. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling bestaat bij die uitkomst geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Jochem, voorzitter, mr. D.M. de Feijter en mr. drs. B. Veenman, leden, in aanwezigheid van mr. E. Degen, griffier. De beslissing is in het
openbaar uitgesproken op 4 april 2019.
openbaar uitgesproken op 4 april 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.