Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 18/4305
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 november 2019 in de zaak tussen
Agora, Stichting voor Bijzonder Primair Onderwijs in de Zaanstreek, te Zaandam, eiser
(gemachtigde: mr. J.M.V. Dubelaar),
en
Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, verweerder
(gemachtigde: F. Blok).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
-
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wormerland
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wormerland
(gemachtigde: J.M.F. van Grinsven);
-
stichting De Eigen Wijs
stichting De Eigen Wijs
(gemachtigde: J. Meelker).
Procesverloop
Bij besluit verzonden 26 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op verzoek van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wormerland (Wormerland) besloten dat de Stichting Agora blijvend heeft opgehouden het bijgebouw “het Kasteel” (het Kasteel) voor de school te gebruiken. Het verzoek om dit ook te besluiten voor een deel van het schoolterrein heeft verweerder afgewezen.
Tegen het primaire besluit is door Agora, Wormerland en Stichting de Eigenwijs (DEW) bezwaar gemaakt. Bij besluit van verzonden 30 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van DEW niet-ontvankelijk verklaard, het bezwaar van Agora ongegrond en de bezwaren van Wormerland gegrond voor zover die betrekking hebben op het gedeelte van het terrein dat ligt tussen het hek om het schoolplein en de naastgelegen sloot. Het primaire besluit is in zoverre herroepen en bepaald is dat dit gedeelte van het terrein ook blijvend niet meer door de school wordt gebruikt.
Agora heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Wormerland heeft een zienswijze ingediend.
De meervoudige kamer van de rechtbank heeft het beroep op 5 september 2019 op zitting behandeld. Namens Agora zijn verschenen [naam 1] en [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Wormerland heeft zich laten vertegenwoordigen door J.M.F. van Grinsven. Namens DEW is [naam 3] verschenen samen met voornoemde gemachtigde.
Agora en DEW hebben de rechtbank verzocht de uitspraak aan te houden. De rechtbank wijst dit verzoek af.
Overwegingen
Feiten
1.1
Agora te Zaandam is een stichting die voor het onderwijs van haar basisschool WormerWieken in Wormer beschikt over twee gebouwen aan het adres Balk 2a/2b te Wormer, een hoofdgebouw en een bijgebouw, het Kasteel.
1.2
Wormerland heeft Agora bij brief van 12 april 2017 gevraagd om door ondertekening van een akte als bedoeld in artikel 110, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs (Wpo) te verklaren blijvend te zijn opgehouden het Kasteel met de onderliggende grond en een strook omliggende grond (in totaal 314 m2) te gebruiken. Door ondertekening en inschrijving van de akte in de openbare registers zal verweerder de eigendom van het Kasteel verkrijgen.
1.3
Agora heeft geen gehoor gegeven aan dit verzoek. Wormerland heeft verweerder daarom gevraagd om op grond van het bepaalde in artikel 110, tweede lid, van de Wpo te besluiten dat het bevoegd gezag blijvend heeft opgehouden het Kasteel met de onderliggende grond en een strook omliggende grond te gebruiken.
2. Op 19 september 2017 heeft verweerder Wormerland, Agora en DEW gehoord. Daarna heeft verweerder het primaire beluit genomen. Daarbij heeft verweerder overwogen dat niet ter discussie staat dat het leerlingenaantal van WormerWieken de afgelopen jaren is gedaald tot 175 leerlingen en dat niet in geschil is dat het Kasteel al meerdere jaren niet voor onderwijs door Agora wordt gebruikt. Volgens verweerder is er niet enkel sprake van beëindiging als bedoeld in artikel 110 Wpo Pro als sprake is van opheffing of verhuizing, maar kunnen ook andere feiten en omstandigheden leiden tot de conclusie dat daarvan sprake is. Daarbij heeft verweerder benadrukt dat voor de beoordeling van de vraag of het gebruik blijvend is geëindigd in de zin van artikel 110 Wpo Pro alleen het gebruik van de door Agora bestuurde school Wormerwieken doorslaggevend is. Uit de leerlingen- en oppervlakteprognoses blijkt volgens verweerder dat de behoefte aan schooloppervlakte van WormerWieken tot 2027 licht zal dalen. De verwachting is daarom niet dat WormerWieken het Kasteel in de toekomst voor onderwijs nodig zal hebben. Verweerder heeft daarom besloten te bepalen dat Agora blijvend heeft opgehouden het Kasteel te gebruiken. Zij heeft niet bepaald dat Agora blijvend heeft opgehouden het schoolterrein daar omheen te gebruiken.
Motivering van het bestreden besluit
3.1
De hoor- en adviescommissie heeft in het advies aan verweerder naar aanleiding van de aangevoerde bezwaren kort samengevat en voor zover van belang overwogen dat in de wet en jurisprudentie geen nadere uitleg is te vinden over het criterium “blijvend heeft opgehouden voor de school te gebruiken”. De commissie gaat daarom uit van een taalkundige uitleg. Volgens de commissie staat niet ter discussie dat Agora is opgehouden het Kasteel te gebruiken. Vraag is derhalve alleen of dit ophouden als “blijvend” kan worden aangemerkt. Volgens de commissie dient dit te worden vastgesteld aan de hand van de feiten en omstandigheden van het geval. Daarbij geldt volgens de commissie dat de beëindiging van het gebruik een duurzaam karakter moet hebben, maar is het niet nodig dat de beëindiging in absolute zin blijvend moet zijn. Gelet op de door de gemeente overgelegde prognoses door Planning Verband Groningen (PVG) is niet aannemelijk dat Agora het Kasteel in de nabije toekomst opnieuw voor de door haar bestuurde school nodig zal hebben. De commissie is daarom van oordeel dat is voldaan aan het criterium “blijvend heeft opgehouden voor de school te gebruiken” is voldaan. Dat in de toekomst mogelijk door DEW of de WormerWieken gebruik zal moeten worden gemaakt van het Kasteel laat onverlet dat aannemelijk is dat het hoofdgebouw in ieder geval de komende jaren voldoende ruimte zal bieden aan de door Agora bestuurde school.
3.2
Verweerder heeft met het bestreden besluit het advies van de hoor- en adviescommissie integraal overgenomen.
Beroep
4. In beroep heeft Agora zich op het standpunt gesteld dat er geen sprake is van blijvende buitengebruikstelling waarop het bepaalde in artikel 110 Wpo Pro ziet, maar slechts van tijdelijke leegstand als bedoeld in de artikelen 107 en 108 van de Wpo. Agora heeft niet besloten om op te houden het Kasteel te gebruiken. Er is slechts sprake van feitelijke leegstand, en dat is een tijdelijke situatie. Het criterium “blijvend” is duidelijk en ondubbelzinnig en behoeft geen nadere uitleg. Daarom is er geen nadere toelichting of jurisprudentie over te vinden. Verweerder probeert nu het begrip “blijvend” op te rekken, aldus Agora. Daarbij benadrukt Agora dat de verwachte groei van DEW er toe zou kunnen leiden dat WormerWieken het Kasteel of een deel daarvan zal moeten gaan gebruiken. Ook daarom kan niet worden gesproken van “blijvend heeft opgehouden”. De verwachting voor de komende jaren is iets anders dan “blijvend”. Blijvend betekent “voor altijd”, aldus Agora.
Juridisch kader
5. Artikel 110 Wpo Pro luidt, voor zover van belang, als volgt:
Einde gebruik gebouw of terrein door een niet door de gemeente in stand gehouden school
1. Burgemeester en wethouders en het bevoegd gezag van een niet door de gemeente in stand gehouden school dat eigenaar is van het gebouw en terrein, kunnen in een gezamenlijke akte verklaren dat het bevoegd gezag blijvend heeft opgehouden dan wel blijvend zal ophouden het gebouw of terrein of een voor eigendomsoverdracht vatbaar gedeelte daarvan, voor de school te gebruiken.
2 Gedeputeerde staten kunnen in geval van een geschil omtrent de toepassing van het eerste lid desgevraagd besluiten dat het bevoegd gezag blijvend heeft opgehouden dan wel blijvend zal ophouden het gebouw of terrein of een voor eigendomsoverdracht vatbaar gedeelte daarvan, voor de school te gebruiken. De aanvraag om het besluit wordt gedaan door burgemeester en wethouders of door het bevoegd gezag van de school. Alvorens op de aanvraag te besluiten, horen gedeputeerde staten de wederpartij.
Beoordeling
6. Wormerland heeft geen beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De stelling van Wormerland dat ze geen toegangsweg hebben naar het Kasteel en daarom niets hebben aan de eigendom van het Kasteel kan daarom onbesproken blijven.
7.1
Voor de stelling van Agora dat alleen sprake kan zijn van “blijvend opgehouden te gebruiken” als vastgesteld kan worden dat voor altijd is opgehouden te gebruiken, bijvoorbeeld omdat sprake is van verhuizing of faillissement, heeft de rechtbank in de wet, de wetsgeschiedenis en de jurisprudentie geen aanknopingspunten kunnen vinden. Nu uit de wet, wetsgeschiedenis en jurisprudentie ook niet zonder meer kan worden afgeleid wat wel dient te worden verstaan onder “blijvend opgehouden te gebruiken”, zal de rechtbank hierna beoordelen of de concrete feiten en omstandigheden van het geval verweerders conclusie kunnen dragen dat Agora blijvend is opgehouden het Kasteel te gebruiken voor eigen onderwijs.
7.2
Agora heeft ter zitting bevestigd dat het Kasteel als opslag is gebruikt en al jaren niet meer voor onderwijsdoeleinden door WormerWieken. Vast staat dat het huidige leerlingaantal van WormerWieken en de ten tijde van het bestreden besluit beschikbare prognoses over de ontwikkeling van het aantal leerlingen van WormerWieken er niet op duiden dat WormerWieken het Kasteel nu of in de toekomst nodig zal hebben voor eigen huisvesting. Integendeel, de ruimte in het hoofdgebouw van Wormerwieken zal nu en in de toekomst naar verwachting ruimschoots voldoende zijn om in de behoefte aan huisvesting van WormerWieken te voorzien. WormerWieken heeft dit ter zitting ook bevestigd. Daarnaast heeft Agora ter zitting verklaard voor nu en in de toekomst geen plannen te hebben om het Kasteel zelf voor onderwijsdoeleinden te gaan gebruiken. De rechtbank is gelet hierop met verweerder van oordeel dat sprake is van de situatie waarin Agora geacht kan worden blijvend te zijn ophouden het Kasteel voor de school te gebruiken, als bedoeld in artikel 100 van Pro de Wpo.
7.3
Verweerder was, gelet op het bepaalde in artikel 100, tweede lid, van de Wpo, daarom gehouden om vast te stellen dat Agora blijvend heeft opgehouden het Kasteel te gebruiken voor eigen onderwijs. Voor een belangenafweging is hierbij geen ruimte. In artikel 110, tweede lid, van de Wpo is geen discretionaire bevoegdheid voor verweerder vervat. Het woordje “kunnen” ziet op de feitelijke vaststelling of het bevoegd gezag blijvend heeft opgehouden dan wel blijvend zal ophouden het gebouw of terrein voor de school te gebruiken. Dit betekent dat bij toepassing van het bepaalde in artikel 110, tweede lid, van de Wpo geen rekening kan worden gehouden met de door Agora en DEW gestelde belangen bij het behoud van het Kasteel als locatie voor onderwijshuisvesting. Aan beoordeling van die belangen en een afweging van die belangen tegen de belangen van de gemeente Wormerveer komt de rechtbank daarom niet toe.
8. Het beroep is ongegrond.
9. Bij deze beslissing bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Maarleveld, voorzitter, en mr. drs. J.H.A.C. Everaerts en mr. E. Jochem, leden, in aanwezigheid van mr. E. Degen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 november 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.