Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 17/3359
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 oktober 2018 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M.Y. Oranje),
en
de korpschef van politie, verweerder
(gemachtigde: mr. I.E.J. Versteijlen).
Procesverloop
Bij besluit van 15 december 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres te kennen gegeven dat haar verzoek tot volledige vergoeding van alle noodzakelijke kosten voor haar buddyhond, wordt afgewezen.
Bij besluit van 19 juni 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 maart 2018.
Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is verschenen bij zijn gemachtigde en [naam 1] .
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst en gelast dat het vooronderzoek wordt hervat om partijen in de gelegenheid te stellen nader te reageren. De daarover gemaakte afspraken zijn vastgelegd in een proces-verbaal dat aan partijen is toegezonden. Verweerder heeft op 19 april 2018 gereageerd. Eiseres heeft daarop bij brief van 18 mei 2018 gereageerd. Verweerder heeft daar op 2 juli 2018 nader schriftelijk op gereageerd en eiseres op 31 juli 2018.
Met toestemming van partijen is verder onderzoek ter zitting achterwege gebleven. De rechtbank heeft het onderzoek vervolgens gesloten.
Overwegingen
1.1
Eiseres was werkzaam bij de politie, in de functie van [functie] bij de eenheid [plaats] . Bij haar is sprake van een beroepsgerelateerde Posttraumatische Stress Stoornis (PTSS), door verweerder erkend bij besluit van 5 maart 2015. Bij besluit van 7 april 2017 is eiseres met ingang van 1 juli 2017 eervol ontslag verleend wegens arbeidsongeschiktheid op grond van artikel 94, eerste lid, sub e van het Besluit algemene rechtpositie politie (Barp).
1.2
Sinds enige jaren heeft verweerder een pilot waarbij (oud) politiemedewerkers met PTSS onder voorwaarden gebruik kunnen maken van een buddyhond. Deze buddyhond wordt opgeleid door het KNFG Geleidehonden. Als de betrokken medewerker in aanmerking komt voor een buddyhond, krijgt deze een buddyhond van het KNFG in bruikleen. Daartoe wordt een bruikleenovereenkomst getekend met het KNFG.
1.3
Op 25 juli 2016 heeft eiseres een buddyhond gekregen en een bruikleenovereenkomst met het KNFG getekend.
1.4
Bij brief van 29 november 2016 heeft eiseres verweerder verzocht om alle noodzakelijke kosten voor haar buddyhond te vergoeden.
1.5
Met het primaire besluit heeft verweerder het verzoek van eiseres om vergoeding van alle noodzakelijke kosten voor haar buddyhond afgewezen voor zover de kosten een bedrag van € 1.000,- per jaar te boven gaan. Bij het bestreden besluit heeft verweerder zich, onder verwijzing naar de in het Handboek Casemanager PTSS neergelegde nieuwe werkinstructie, op het standpunt gesteld dat niet alle noodzakelijke kosten voor de buddyhond worden vergoed, maar dat een maximum geldt van € 1.000,- per jaar op declaratiebasis en onder overlegging van de nota’s. Daaraan heeft verweerder toegevoegd dat alleen sprake kan zijn van een uitzondering in het geval van een door een dierenarts noodzakelijk geachte medische behandeling voor de buddyhond waarvoor de verzekering geen vergoeding biedt.
2. Eiseres heeft in beroep - zakelijk weergegeven - aangevoerd dat haar ten tijde van het verkrijgen van de buddyhond te kennen is gegeven dat de kosten voor de hond werden vergoed door de werkgever. Pas later werd duidelijk dat er een maximum gold. Zij heeft verwezen naar het interne memo van 15 juli 2014 waarin het maximum nog niet werd genoemd. De werkinstructie is pas na een overleg van de casemanagers op 21 juli 2016 opgesteld en niet aan haar bekend gemaakt. Ook heeft eiseres gewezen op haar ontslagbesluit, waarin de korpschef heeft aangegeven dat volgens de richtlijnen van de Nationale Politie alle kosten van een buddyhond zullen worden vergoed. Eiseres doet een beroep op het vertrouwensbeginsel. Eiseres beroept zich daarnaast op het gelijkheidsbeginsel, waarbij zij verwijst naar twee collega’s ( [naam 2] en [naam 3] ) die wel alle kosten voor de hond vergoed krijgen ook na juli 2016, en op de zorgplicht van verweerder op grond van artikel 7:658, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek. Ten slotte heeft eiseres erop gewezen dat zij op grond van de bruikleenovereenkomst met het KNFG gehouden is aan het voorgeschreven voedings- en behandeladvies voor haar hond. Eiseres bestrijdt dat zij kosten declareert die niet noodzakelijk zijn.
3. Het standpunt van verweerder komt er in de kern op neer dat voor alle politiemedewerkers met een beroepsgerelateerde PTSS die gebruik maken van een buddyhond, sinds juli 2016 een tegemoetkoming geldt in de onkosten van maximaal € 1000,- per jaar. Er geldt een uitzondering voor noodzakelijke medische kosten, maar eiseres heeft volgens verweerder niet aangetoond dat in haar geval die uitzondering geldt. Het interne memo waar eiseres zich op beroept is in juli 2016 vervangen door de werkinstructie in het handboek van de Casemanagers. Met de werkinstructie is aansluiting gezocht bij de financiële tegemoetkoming die geldt bij Defensie en de gebruikskostenvergoeding van zorgverzekeraar Univé. Verweerder stelt dat eiseres tijdig is geïnformeerd omtrent haar rechten, omdat haar casemanager voordat eiseres de buddyhond in juli 2016 kreeg haar mondeling heeft gewezen op de maximum tegemoetkoming en dit in de e-mail van 31 augustus 2016 aan eiseres heeft bevestigd. De opmerking in het ontslagbesluit van 7 april 2017 over de vergoeding van de onkosten van haar buddyhond is ongelukkig geformuleerd en betreft een vergissing. Eiseres heeft volgens verweerder niet op de juistheid van die opmerking mogen vertrouwen, gelet op de op dat moment tegenstrijdige informatie.
4. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
4.1
Ingevolge artikel 53 van het Barp kan in bijzondere gevallen aan de ambtenaar een tegemoetkoming worden verleend in noodzakelijk gemaakte kosten die verband houden met ziekte die de ambtenaar voor zichzelf en zijn medebelanghebbenden heeft gemaakt, indien hierin niet ingevolge een andere regeling wordt voorzien en deze kosten redelijkerwijze niet te zijnen laste kunnen blijven. Het bevoegd gezag kan over de uitvoering van dit artikel regels vaststellen.
4.2
De vraag die voorligt is of verweerder het verzoek van eiseres om vergoeding van de (noodzakelijke) kosten voor haar buddyhond die het bedrag van € 1.000,- per jaar te boven gaan, in redelijkheid heeft kunnen afwijzen. Verweerder heeft ter motivering van de afwijzing verwezen naar een in het Handboek Casemanager PTSS neergelegde werkinstructie.
4.3
Eiseres doet, gelet op hetgeen zij aanvoert, een beroep op het vertrouwensbeginsel. Nog daargelaten de vraag of verweerder hier als motivering voor de afwijzing heeft kunnen volstaan met een verwijzing naar een - niet door het bevoegde gezag vastgelegde en niet gepubliceerde - werkinstructie, is de rechtbank alles overziend van oordeel dat in dit geval sprake is van een zodanige samenloop van omstandigheden dat het beroep van eiseres op het vertrouwensbeginsel slaagt.
4.4
Voor het slagen van een beroep op het vertrouwensbeginsel moet sprake zijn van een door een tot beslissen bevoegd orgaan ten aanzien van de betrokkene uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezegging die bij de betrokkene een gerechtvaardigde verwachting heeft gewekt. Is sprake van gerechtvaardigde verwachtingen gewekt door toezeggingen zoals hiervoor vermeld, dan zal moeten worden onderzocht of en zo ja in welke mate het beroep op het vertrouwensbeginsel moet worden gehonoreerd.
4.5
De mededeling in het ontslagbesluit van 7 april 2017, dat volgens de richtlijnen van de Nationale Politie alle kosten van een buddyhond, bestaande uit voeding, verzekering en aanverwante gebruiks- en speelartikelen, door de Nationale Politie zullen worden vergoed op declaratiebasis, kan bezwaarlijk anders worden opgevat dan als een expliciete toezegging door het bevoegde gezag, waaraan eiseres een gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen. Deze mededeling is duidelijk en niet voor tweeërlei uitleg vatbaar. Van een situatie waarin eiseres in redelijkheid had behoren te beseffen dat die zinsnede een vergissing betrof, zoals verweerder stelt, is naar de opvatting van de rechtbank geen sprake. Verweerder stelt weliswaar dat eiseres er voorafgaande aan het ter beschikking stellen van de buddyhond mondeling van op de hoogte is gesteld dat volgens de nieuwe richtlijn een maximale tegemoetkoming van € 1.000,- per jaar geldt, maar eiseres heeft dit betwist en gesteld dat zij bij het verkrijgen van de buddyhond ervan uitging dat zij alle noodzakelijke kosten vergoed zou krijgen, gelijk collega’s in dezelfde situatie en conform een interne instructie uit 2014. Pas in augustus 2016, door een e-mail van verweerder en het niet volledig vergoeden van ingediende declaraties, is eiseres ermee bekend geworden dat een maximumvergoeding per jaar gold. De rechtbank acht dit, gelet op het tijdpad, niet onaannemelijk. Eiseres heeft immers op 25 juli 2016 de bruikleenovereenkomst buddyhonden met het KNGF ondertekend. De gesprekken die over het ter beschikking stellen van een buddyhond met eiseres zullen zijn gevoerd hebben in de periode daaraan voorafgaand plaatsgevonden, terwijl de werkinstructie waar verweerder naar verwijst, zo leest de rechtbank in het bestreden besluit, het resultaat is van het Casemanagers PTSS overleg op 21 juli 2016 en dus pas na die datum kan zijn opgesteld. De door verweerder ingebrachte mailwisseling van eind augustus 2016 biedt geen onderbouwing voor het standpunt van verweerder dat eiseres bij het verkrijgen van de buddyhond reeds op de hoogte is gebracht van het geldende maximum voor de kostenvergoeding. De in beroep ingebrachte e-mail van 28 augustus 2017 levert daarvoor evenmin een voldoende bewijs. Duidelijk is dat er bij eiseres verwarring bestond over haar rechten en dat die verwarring bij haar is blijven voortbestaan, getuige ook haar brief van 29 november 2016. Nu niet aannemelijk is geworden dat verweerder aan eiseres bij het verkrijgen van haar buddyhond duidelijkheid heeft verschaft over de geldende regels voor de kostenvergoeding en verweerder er evenmin in is geslaagd de bij eiseres gerezen verwarring op te heffen, kon zij afgaan op de aan haar gedane expliciete toezeggingen in het ontslagbesluit en hoefde zij niet te onderkennen dat hier sprake zou zijn van een vergissing, zoals verweerder heeft gesteld.
4.6
Het is de rechtbank overigens niet duidelijk geworden wat precies de status is van de werkinstructie waar verweerder zich in het bestreden besluit op heeft gebaseerd. De werkinstructie is in het kader van een lopende pilot vastgelegd door de Casemanagers PTSS en niet door het bevoegde gezag in de zin van artikel 53 van het Barp. De werkinstructie is ook niet op de in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voorgeschreven wijze gepubliceerd. Dit betekent dat de werkinstructie niet is op te vatten als een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb. In artikel 4:82 van de Awb, is bepaald dat ter motivering van een besluit slechts kan worden volstaan met een verwijzing naar een vaste gedragslijn voor zover deze is neergelegd in een beleidsregel. Hieruit volgt dat verweerder ter motivering van het besluit hier niet kon volstaan met een enkele verwijzing naar de vaste gedragslijn, maar ieder individueel besluit opnieuw dient te motiveren. Evenmin is de in het bestreden besluit vermelde uitzonderingsmogelijkheid terug te vinden in de door verweerder overgelegde passage uit het Handboek Casemanagers van juli 2016, zodat de vraag kan worden gesteld of de werkinstructie wel volledig is. Voor zover verweerder de werkinstructie hanteert als een interne richtlijn/vaste gedragslijn overweegt de rechtbank dat beleid ook kan blijken uit een vaste gedragslijn. Echter, ook dan geldt dat deze vaste gedragslijn moet zijn vastgesteld door het bevoegd gezag of door de uitvoering van de regels tot de zijne zijn gemaakt. Gelet op de toezeggingen van de korpschef in het ontslagbesluit van eiseres kan niet gezegd worden dat de afspraken gemaakt door de casemanagers zijn gaan gelden als vaste (landelijke) gedragslijn.
4.7
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is de rechtbank van oordeel dat eiseres ervan uit mocht gaan dat haar een toezegging was gedaan door het bevoegde gezag, waaraan zij ook een gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen. De rechtbank ziet voorts geen belemmeringen om het beroep van eiseres op dat vertrouwensbeginsel niet te honoreren. De rechtbank is niet gebleken dat verweerder expliciet op deze toezegging is teruggekomen. Het bestreden besluit van 19 juni 2017 kan in ieder geval niet als zodanig worden opgevat. Bovendien is gesteld noch gebleken van een zwaarwegend belang voor verweerder die in dit geval aan inwilliging van de toezegging in de weg zou staat. Gelet op het bepaalde in artikel 53 van het Barp is de rechtbank van oordeel dat de toezegging van de korpschef alleen kan zien op noodzakelijke kosten voor de buddyhond. Dat verweerder zich voor de vraag welke kosten noodzakelijk zijn, laat adviseren door het KNGF, is in dat verband niet onredelijk en behoort tot de beoordelingsruimte die verweerder toekomt.
4.8
De conclusie is dat het beroep van eiseres op het vertrouwensbeginsel slaagt. Verweerder mag de vergoeding van noodzakelijke kosten voor de buddyhond niet afwijzen enkel omdat deze een bedrag van € 1.000,- per jaar te boven gaan. Gelet hierop behoeft hetgeen eiseres overigens heeft aangevoerd geen bespreking meer.
5. Het beroep zal gegrond worden verklaard en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank ziet, gelet op het nog te verrichten onderzoek en de tijdsduur die daarmee gemoeid is, geen mogelijkheid om het geschil finaal te beslechten of om een bestuurlijke lus toe te passen. De rechtbank draagt verweerder op een nieuw besluit op het bezwaar te nemen, met inachtneming van deze uitspraak.
6. De rechtbank voegt hieraan nog toe dat artikel 53 van het Barp verweerder een grondslag biedt om beleid te voeren en nieuwe beleidsregels vast te stellen over de tegemoetkoming in de kosten van buddyhonden. Indien verweerder alsnog beleidsregels vaststelt waarbij bijvoorbeeld de hoogte van de tegemoetkoming wordt beperkt, zal hij echter ook een redelijke overgangsregeling voor eiseres dienen te treffen.
7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht in die zaak vergoedt.
8. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.002,00 aan kosten van verleende rechtsbijstand (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, waarde per punt € 501,00 en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar neemt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 1.002,00;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 168,00 aan eiseres vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Buiskool, rechter, in aanwezigheid van mr. H.R.A. Horring, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 oktober 2018.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. ls hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.