Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 17/4979
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 september 2018 in de zaak tussen
de stichting Stichting Natuurbelang Amsterdamse Waterleidingduinen, te Heemskerk, eiseres (gemachtigde: mr. J.E. Dijk),
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland, verweerder
(gemachtigden: mr. H.A. Schoordijk en B.P. Brussel).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Kennemer Golf & Country Club, te Zandvoort.
Kennemer Golf & Country Club, te Zandvoort.
Procesverloop
Bij besluit van 13 april 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder aan derde-partij ontheffing onder voorschriften verleend op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb).
Bij op 3 oktober 2017 verzonden besluit (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard en het bestreden besluit in stand gelaten onder aanvulling van de motivering.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 augustus 2018. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde en [naam 1] . Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden. Derde-partij is vertegenwoordigd door drs. [naam 2] en drs. [naam 3] .
Overwegingen
1. De wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
2. Derde-partij heeft ontheffing gevraagd voor het doden van konijnen en het dichten van konijnenholen op de terreinen aan de [adres] . Ontheffing is volgens derde-partij nodig in verband met schade veroorzaakt door het graven van holen en het aanbrengen van krabschade aan haar sportvelden. Daarnaast is sprake van blessures bij spelers die in de konijnenholen trappen.
3. Verweerder heeft, zoals hij ter zitting desgevraagd nader heeft toegelicht, ontheffing verleend aan derde-partij voor elementen die niet binnen de reikwijdte vallen van de landelijke vrijstelling die op grond van de Wnb geldt voor de soort konijn. De landelijke vrijstelling gold volgens verweerder ten tijde van het bestreden besluit. Op basis daarvan is het reeds toegestaan overdag konijnen te doden met een geweer en konijnenholen te dichten. Ontheffing is verleend voor het doden van konijnen en het dichten van konijnenholen met het middel kunstmatige lichtbron en voorts voor het gebruik van het geweer in een jachtveld kleiner dan 40 hectare, binnen de bebouwde kom en voor zonsopgang en na zonsondergang. De ontheffing geldt voor de periode van 13 april 2017 tot en met 31 januari 2022. Verweerder heeft de ontheffing verleend op basis van de artikelen 10, tweede lid en onder b, en 3.26, derde lid van de Wnb. In artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb is volgens verweerder het toetsingskader neergelegd waaraan de aanvraag om ontheffing vol dient te worden getoetst, hetgeen eiseres niet heeft bestreden.
4. De rechtbank gaat er met verweerder van uit dat ten tijde van het bestreden besluit een landelijke vrijstelling voor de soort konijn gold, zoals bedoeld in artikel 3.15, tweede lid, van de Wnb. De rechtbank kan verweerder volgen in diens stelling dat deze landelijke vrijstelling ook betrekking heeft op schade aan sportvelden. Weliswaar was op het moment dat het bestreden besluit werd genomen in dit verband nog sprake van een foutieve verwijzing in artikel 3.1, vierde lid, van de Regeling natuurbescherming (de Regeling), omdat in dit artikel werd verwezen naar artikel 3.10, eerste lid en onder b, van de Wnb en niet – zoals wel had gemoeten – naar het tweede lid en onder b van dit artikel. Deze foutieve verwijzing is hersteld bij een op 3 oktober 2017 gepubliceerde wijziging van de Regeling natuurbescherming (Staatscourant 2017, nummer 56468, pagina’s 1 en 4). Deze wijziging is op 4 oktober 2017 en daarmee een dag na verzending van het bestreden besluit in werking getreden. Omdat evenwel evident is dat de aanvankelijke redactie van artikel 3.1, vierde lid, van de Regeling een kennelijke fout betrof, kan naar het oordeel van de rechtbank aan de onjuistheid van de verwijzing worden voorbijgegaan. Verweerder heeft het verlenen van de ontheffing mogen beperken tot de elementen die buiten de reikwijdte van de landelijke vrijstelling voor de soort konijn vallen.
5. Eiseres betoogt dat verweerder geen ontheffing aan derde-partij heeft mogen verlenen, omdat niet aan de in artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb opgenomen criteria is voldaan. Zij voert daartoe verschillende argumenten aan.
6.1
Eiseres betoogt allereerst, mede onder verwijzing naar verschillende onderzoeksrapporten, dat niet is voldaan aan de voorwaarde dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat als bedoeld in artikel 3.8, vijfde lid en onder a, van de Wnb.
Ten eerste is een konijnenwerend raster met uittreedheuvels volgens eiseres als een andere bevredigende oplossing aan te merken. Volgens eiseres is geen sprake van een geïsoleerde populatie van konijnen die vrijwel uitsluitend binnen of in de onmiddellijke nabijheid van de golfbaan leeft. Uit onderzoek is gebleken dat in het gebied rondom de golfbaan veelvuldig sporen van konijnen zijn aangetroffen. Indien al sprake is van een geïsoleerde populatie had afschot bovendien tot aanzienlijk effect hebben moeten leiden, maar er is geen sprake van een noemenswaardige vermindering. Dat het raster onaanvaardbaar zou zijn omdat het gebied fungeert als ecologische verbindingszone is onjuist. Een raster beperkt de migratie van andere diersoorten niet. De mazen van het raster zijn namelijk groot genoeg voor deze diersoorten om het te passeren.
Daarnaast is het verplaatsen van konijnen volgens eiseres als een andere bevredigende oplossing aan te merken. Afschieten leidt net als verplaatsing tot stress bij konijnen. Stress bij verplaatsing blijkt echter mee te vallen en stress is niet de voornaamste reden van sterfte, dat blijkt predatie te zijn. Verplaatsing naar gebieden waarvan bekend is dat er veel predatoren zitten ligt dan ook niet in de rede. Het verplaatsen van konijnen kan een goede bijdrage leveren aan het verbeteren van de konijnenstand in de duingebieden, dit in combinatie met andere maatregelen.
6.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen andere bevredigende oplossing bestaat. Hij kent hierbij in belangrijke mate betekenis toe aan de omstandigheid dat voor soorten die op de landelijke vrijstellingslijst staan, geldt dat er – gezien hun kenmerken en omvang van hun populaties – geen effectieve (alternatieve) middelen zijn om schade te voorkomen zonder overtreding van de verbodsbepalingen. Zoals, aldus verweerder, uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:43 volgt, is met de plaatsing van het konijn op de landelijke vrijstellingslijst onder meer vast komen te staan dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat voor de bestrijding van de schade dan het afschot van konijnen.
Daarnaast heeft verweerder in het primaire besluit onder verwijzing naar een advies van het Faunafonds van 21 juli 2015 uiteengezet waarom een konijnwerendraster zonder poortjes geen andere bevredigende oplossing is. In het bestreden besluit heeft verweerder uiteengezet waarom een raster met in één richting werkende klappoortjes geen andere bevredigende oplossing is. Verweerder heeft daartoe aangevoerd dat dit middel niet wordt genoemd in de “Preventiekit haasachtigen” en de “Handreiking Faunaschade” van het Faunafonds. Daarbij komt dat de terreinen van derde-partij in tegenstelling tot de schrale duinvegetatie buiten de terreinen zeer aantrekkelijk zijn voor konijnen vanwege het voedselaanbod van de “greens”. Hierdoor zullen, aldus verweerder, de konijnen op de terreinen van derde-partij nooit uit eigen beweging de greens verlaten om elders voedsel te zoeken. De konijnen zullen opgedreven moeten worden naar het raster en slechts bij toeval tegen een poortje aanspringen en daardoor aan de andere kant van het raster terechtkomen. Het is onwaarschijnlijk dat het zo ver komt, omdat het terrein in overvloed mogelijkheden biedt om te schuilen bij eventuele opdrijfacties. Bovendien zullen de kosten van de aanleg van wildrasters met klappoorten hoger zijn dan de kosten van de aanleg van een conventionele afscherming.
Voor een raster met uittreedheuvels geldt volgens verweerder hetzelfde als voor een raster met klappoortjes. Verweerder voegt daaraan nog toe dat de populatie konijnen op de terreinen van derde-partij is te kwalificeren als een metapopulatie of een kernpopulatie. Dit betekent dat deze populatie zichzelf en voor lange termijn in stand kan houden. Het konijn is territoriumvast en zal niet uit eigen beweging buiten zijn actieradius van 250 meter een ander leefgebied opzoeken, zeker niet als daartoe geen noodzaak bestaat. De noodzaak kan gelegen zijn in de kwantiteit of in kwaliteit verminderd voedselaanbod. Daarvan is op de terreinen van derde-partij echter geen sprake.
Het wegvangen en elders uitzetten van de konijnen is volgens verweerder ten slotte ook geen realistische oplossing gelet op de grote hoeveelheid konijnen waar het om gaat en de aanwas die daarvan het gevolg is. Wegvangen zal geen effect hebben en is bovendien een verhoudingsgewijs arbeidsintensieve methode. Daarbij komt dat verre van zeker is dat eenmaal weggevangen konijnen zich zullen kunnen handhaven in het omliggende duingebied nu de natuurlijke kenmerken daarvan volledig anders zijn dan de omstandigheden op de golfbaan.
6.3
Op grond van artikel 5, tweede lid, van de Beleidsregels natuurbescherming Noord-Holland (de Beleidsregels) worden aanvragen waarbij sprake is van de inzet van middelen, installaties of methoden, in elk geval beoordeeld op nut, noodzaak en effectiviteit, waarbij de mogelijkheid van de toepassing van andere bevredigende oplossingen wordt meegewogen.
Op grond van artikel 5, derde lid, van de Beleidsregels kunnen bij de weging of er geen andere bevredigende oplossingen voorhanden zijn, in ieder geval de effectiviteit, landschappelijk impact en kosten worden meegewogen.
6.4
De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding verweerder niet te volgen in diens hiervoor weergegeven uiteenzetting. Verweerder heeft in het kader van de vraag of geen sprake is van een andere bevredigende oplossing terecht in belangrijke mate betekenis toegekend aan de omstandigheid dat de soort konijn op de landelijke vrijstellingslijst staat. Verweerder heeft verder overeenkomstig de Beleidsregels ook de effectiviteit en de kosten betrokken van alternatieve oplossingen. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank deugdelijk gemotiveerd uiteengezet waarom voornoemde oplossingen niet als andere bevredigende oplossingen kunnen worden aangemerkt. De beroepsgrond van eiseres slaagt niet.
7.1
Eiseres betoogt daarnaast dat niet is voldaan aan de voorwaarde dat met het verlenen van de ontheffing geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan als bedoeld in artikel 3.8, vijfde lid en onder c, van de Wnb. Het enkele feit dat het konijn is aangewezen als soort die in het gehele land schade aanricht betekent niet dat aan genoemde voorwaarde is voldaan. Weliswaar wordt voor een soort als het konijn in de eerste plaats gekeken naar de landelijke staat van instandhouding van de soort, maar dat betekent volgens eiseres niet dat voorbij kan worden gegaan aan het feit dat overal in het duingebied de soort sterk in aantal is afgenomen, onder meer door ziekten. Bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een gunstige staat van instandhouding dient een afweging te worden gemaakt, waarbij de laatst bekende gegevens over de konijnenstand en de ontwikkeling daarvan moeten worden betrokken. De soort is door andere omstandigheden dan eerder verleende ontheffingen in slechte staat van instandhouding komen te verkeren. De handeling waarvoor ontheffing is verleend, het afschieten, leidt tot een verdere afbreuk daarvan.
7.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de soort konijn slechts op de landelijke vrijstellingslijst kan worden geplaatst indien de soort niet in zijn voortbestaan wordt bedreigd of gevaar loopt. Daarnaast is het konijn aangewezen als wildsoort waarop bejaging mogelijk is. De landelijke trendgegevens van het konijn laten voorts een matige toename zien. Van een afbreuk in vorenbedoelde zin is volgens verweerder dan ook geen sprake.
7.3
De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding verweerder niet te volgen in diens hiervoor weergegeven uiteenzetting. Verweerder heeft in dit kader terecht in belangrijke mate betekenis toegekend aan de omstandigheid dat de soort konijn op de landelijke vrijstellingslijst staat. Eiseres heeft daarnaast niet concreet onderbouwd dat de soort niet in gunstige staat van instandhouding verkeert. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
8.1
Eiseres betoogt dat aan de ontheffing een voorschrift had moeten worden verbonden met daarin opgenomen een beperking van het aantal dood te schieten konijnen. Hiermee wordt volgens eiseres voorkomen dat afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de soort. Met de ontheffing is niet beoogd de konijnenpopulatie op het perceel uit te roeien, maar om deze beheersbaar te houden.
8.2
De rechtbank is – met verweerder – van oordeel dat het door eiseres voorgestane voorschrift niet aan de ontheffing hoefde te worden verbonden. Zoals hiervoor is overwogen, volgt uit de plaatsing van het konijn op de landelijke vrijstellings- en wildlijst immers al dat geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de soort. De beroepsgrond slaagt niet.
9.1
Eiseres betoogt ten slotte dat het afschieten van konijnen significante effecten heeft op het beschermde habitattype “Grijze duinen” en subtypen “Kalkrijk” en “Kalkarm” als bedoeld in hoofdstuk 2 van de Wnb. De landelijke staat van instandhouding van dit habitattype is zeer slecht. De konijnen zorgen met hun gegraas voor variatie in de vegetatiestructuur in de gebieden rondom de golfbaan. Om het habitattype in goede staat van instandhouding te behouden zijn konijnen belangrijk.
9.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat er als gevolg van het gebruik van de ontheffing geen effect is op habitattypen. De ontheffing ziet slechts op de bestrijding van de schadeveroorzakende konijnen op het terrein van derde-partij zelf. Buiten dat terrein kunnen op basis van deze ontheffing geen konijnen worden gedood.
9.3
De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding verweerder niet te volgen in diens hiervoor weergegeven uiteenzetting. Ook dit betoog van eiseres slaagt niet.
10. Het betoog van eiseres dat het belang van veiligheid in het geding is omdat het gebruik van het geweer gevaar oplevert voor gebruikers van onder meer het wandel- en fietspad ten noorden van de golfbaan valt buiten de omvang van het geding. De rechtbank overweegt hiertoe dat het betoog van eiseres niet is te relateren aan een van de criteria waaraan op basis van artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb moet zijn voldaan om ontheffing op basis van artikel 3.10, tweede lid en onder b, van de Wnb te kunnen verlenen.
Het belang van veiligheid vormt ook geen toetsingscriterium bij het verlenen van een ontheffing op basis van artikel 3.26, derde lid, van de Wnb. Op grond van die bepaling dient met dat belang uitsluitend rekening te worden gehouden bij het verlenen van een ontheffing van regels inzake munitie als bedoeld in artikel 3.26, tweede lid en onder b, van de Wnb. Verweerder heeft in deze zaak ontheffing verleend van regels inzake het geweer als bedoeld in artikel 3.26, tweede lid en onder a, van de Wnb.
11. Het beroep is ongegrond.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J.H.A.C. Everaerts, voorzitter,
mr. D.M. de Feijter en mr. L. van Dijk, leden, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 september 2018.
mr. D.M. de Feijter en mr. L. van Dijk, leden, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 september 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
BIJLAGE – Wet- en regelgeving
1.1
Op grond van artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb, voor zover van belang, wordt een ontheffing uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing;
b. (…);
c. er wordt geen afbreuk gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.
Op grond van artikel 3.10, eerste lid, van de Wnb, voor zover van belang, is het verboden:
a. in het wild levende zoogdieren, amfibieën, reptielen, vissen, dagvlinders, libellen en kevers van de soorten, genoemd in de bijlage, onderdeel A, bij deze wet, opzettelijk te doden of te vangen.
b. de vaste voortplantingsplaatsen of rustplaatsen van dieren als bedoeld in onderdeel a opzettelijk te beschadigen of te vernielen, (…).
De diersoort konijn is genoemd in bijlage, onderdeel A bij de Wnb.
Op grond van artikel 3.10, tweede lid en onder b, van de Wnb is artikel 3.8, met uitzondering van het derde en vierde lid, is van overeenkomstige toepassing op de verboden, bedoeld in het eerste lid, met dien verstande dat, in aanvulling op de redenen, genoemd in het vijfde lid, onderdeel b, de noodzaak voor de ontheffing of vrijstelling ook verband kan houden met handelingen ter voorkoming van schade of overlast, met inbegrip van schade aan sportvelden, schietterreinen, industrieterreinen, kazernes, of begraafplaatsen.
Op grond van artikel 3.15, tweede lid, van de Wnb kan in zoverre in afwijking van de artikelen 3.3, tweede lid, 3.8, tweede lid, en 3.10, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, tweede lid, Onze Minister een vrijstelling van verboden als bedoeld in de artikelen 3.1, 3.2, tweede lid, 3.5, 3.6, tweede lid, en 3.10, eerste lid, verlenen voor de bestrijding door grondgebruikers van schadeveroorzakende vogels en dieren als bedoeld in het eerste lid.
Op grond van artikel 3.26, tweede lid en onder a, van de Wnb kan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur het gebruik van het geweer worden uitgesloten of beperkt en kunnen regels worden gesteld over het geweer.
Op grond van artikel 3.26, derde lid, van de Wnb, zoals dat luidde ten tijde hier van belang, kan bij het verlenen van een ontheffing of een vrijstelling, genoemd in artikel 3.25, eerste lid, ook ontheffing, onderscheidenlijk vrijstelling worden verleend van het eerste lid, onderdeel a of b, en de krachtens het tweede lid gestelde regels, met dien verstande dat bij het verlenen van ontheffing of vrijstelling van regels als bedoeld in het tweede lid, onderdeel b, ook rekening wordt gehouden met belangen van veiligheid, volksgezondheid, welzijn en milieu.
1.2
Op grond van artikel 3.1, vierde lid, van de Regeling, zoals dat luidde tot en met 3 oktober 2017, zijn de categorieën van schade, bedoeld in artikel 3.15, zesde lid, onderdeel c, van de wet, de categorieën van schade als bedoeld in de artikelen 3.10, eerste lid, onderdeel b, en 3.15, zesde lid, onderdeel b, van de wet.
Op grond van artikel 3.1, vierde lid, van de Regeling, zoals dat luidt met ingang van 4 oktober 2017, zijn de categorieën van schade, bedoeld in artikel 3.15, zesde lid, onderdeel c, van de wet, de categorieën van schade als bedoeld in de artikelen 3.10, tweede lid, onderdeel b, en 3.15, zesde lid, onderdeel b, van de wet.