Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 18/1101
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 september 2018 in de zaak tussen
de besloten vennootschap [eiseres] Transport B.V., te [plaatsnaam] , eiseres
(gemachtigde: mr. K. Vierhout),
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder
(gemachtigde: mr. H.J. ‘t Hart).
Procesverloop
Bij besluit van 11 april 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete van € 41.000,- opgelegd wegens overtreding van de Arbeidstijdenwet (Atw).
Bij besluit van 6 februari 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 augustus 2018. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1.1.
Naar aanleiding van een op 15 februari 2016 door de Inspectie Leefomgeving en Transport uitgevoerde controle van de administratie van eiseres (een transportbedrijf) is op 7 juni 2016 een boeterapport opgesteld. De controle betrof de periode van 7 september 2015 tot en met 4 oktober 2015.
1.2.
Tijdens de controle zijn op grond van artikel 5:17, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de digitale data van de chauffeurskaarten (C-bestanden) en van de motorvoertuigen (M-bestanden) gevorderd. Eiseres heeft aan de toezichthouders een USB-stick met bestanden overhandigd. Op basis daarvan werd door de toezichthouders vastgesteld dat eiseres in strijd met artikel 4.3 van de Atw geen deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden had gevoerd. Van 20 voertuigen ontbraken in totaal 253 M-bestanden. Uit de
C-bestanden kon worden afgeleid dat er op bepaalde dagen vervoerswerkzaamheden waren verricht met voertuigen terwijl de M-bestanden van die voertuigen ontbraken. Op 18 februari 2016 volgde per e-mail een tweede vordering om de ontbrekende bestanden te overleggen. Op 7 maart 2016 werd een tweede USB-stick ontvangen waarop na controle niet alle gevorderde bestanden werden aangetroffen. In een daarop volgende e-mailwisseling werden nog aanvullende gegevens verstrekt.
1.3.
Verweerder is bij de boeteoplegging uitgegaan van in totaal elf overtredingen terzake van drie werknemers en een bedrag van € 4.400,- per overtreding. Het totale boetebedrag van € 48.400,- is overeenkomstig artikel 5, tweede lid, aanhef en onder b van de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) 2016 (Beleidsregels 2016) gemaximeerd op € 41.000,-.
2.1.
Eiseres betoogt dat verweerder ten onrechte Verordening (EG) nr. 561/2006 en de daaruit voortvloeiende registratieplicht van toepassing heeft geacht. Anders dan in het boeterapport staat vermeld, hebben de directeur en fleet manager van eiseres niet verklaard dat het wegvervoer uitsluitend plaatsvond binnen de Gemeenschap of tussen de Gemeenschap en Zwitserland en landen die partij zijn bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (EER). De hierop betrekking hebbende passage in het boeterapport betreft een standaardzin die in ieder boeterapport voorkomt en is niet gebaseerd op enig concreet onderzoek van de toezichthouders, aldus eiseres.
2.2.
Verweerder stelt dat afgegaan mag worden op het op ambtseed opgemaakte boeterapport waarin staat vermeld dat door de controleurs gezien is en dat door de directeur en de fleet manager is gezegd dat het wegvervoer uitsluitend plaatsvond binnen de Gemeenschap of tussen de Gemeenschap en Zwitserland en de landen die partij zijn bij de Overeenkomst betreffende de EER.
2.3.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich heeft mogen baseren op het ambtseed opgemaakte boeterapport. Een bestuursorgaan mag in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het boeterapport weergeven. Indien die bevindingen worden betwist, moet worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. In dit geval is er voor de rechtbank geen aanleiding te twijfelen aan de bevindingen. Eiseres volstaat met de ontkenning dat de mededeling is gedaan en heeft in haar beroepschrift noch ter zitting aangegeven in welke andere landen het vervoer dan zou hebben plaatsgevonden in de gevallen waarop de boete betrekking heeft. Verweerder heeft daarom terecht Verordening 561/2006 en de daaruit voortvloeiende registratieplicht van toepassing geacht.
3.1.
Eiseres betoogt dat onvoldoende aannemelijk is dat een overtreding is begaan omdat niet gebleken is dat er M-bestanden ontbreken. Eiseres verwijst naar een bijlage bij haar aanvullend beroepschrift met daarin de bestanden die ten tijde van de controle aanwezig waren in de administratie van eiseres en die volgens verweerder zouden hebben ontbroken.
3.2.
Verweerder stelt dat in het op ambtseed opgemaakte boeterapport staat vermeld dat er bestanden ontbraken in de bedrijfsadministratie. Daarmee staat de overtreding vast. Dat de bestanden die als bijlage bij het aanvullend beroepschrift zijn gevoegd eerder al in de administratie waren opgenomen, zoals eiseres beweert, is niet aangetoond. Uit het boeterapport blijkt juist het tegendeel.
3.3.
De rechtbank stelt vast dat de door eiseres bedoelde bijlage een print betreft met daarop de pictogrammen en namen van vier computerbestanden. Uit deze print kan op geen enkele wijze worden afgeleid dat M-bestanden van de voertuigen en van de data die zijn genoemd in de boetebeschikking daadwerkelijk in de administratie aanwezig waren ten tijde van de controle. De rechtbank vindt daarin geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van het boeterapport en gaat daarom uit van de in het boeterapport vastgestelde overtreding.
4.1.
Eiseres betoogt verder dat het bestreden besluit strijdig is met het al enige jaren door verweerder gevoerde beleid om bij een eerste bedrijfsinspectie maximaal twintig overtredingen in het boeterapport op te nemen. Eiser verwijst daarbij naar een interne handhavingsinstructie van verweerder ‘Bedrijfsinspecties tachograaf-fraude wegvervoer’. Verweerder heeft weliswaar aangegeven dat deze handhavingsinstructie per 22 maart 2016 is vervallen en dat eiseres daarom geen beroep op deze instructie kan doen, maar eiseres is een andere mening toegedaan. Het beleid dat van toepassing was ten tijde van de vermeende overtredingen dient te worden toegepast en niet het beleid ten tijde van de controle of het bestreden besluit.
4.2.
Verweerder stelt dat de Beleidsregels 2016 ten tijde van het vastleggen van de overtredingen van kracht waren en om die reden in dit geval zijn toegepast. Bovendien valt toepassing van de Beleidsregels 2016 gunstiger uit voor eiseres.
4.3.
Op grond van artikel 8 van de Beleidsregels 2016 blijft de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer), zoals die luidde voor de vaststelling van deze nieuwe beleidsregel (Beleidsregels 2014), van toepassing op overtredingen die voor de inwerkingtreding van deze nieuwe beleidsregel begaan zijn. De Beleidsregels 2016 zijn op 21 maart 2016 in de Staatscourant bekend gemaakt en op 22 maart 2016 in werking getreden.
Op grond van artikel 5:46, vierde lid, van de Awb in samenhang met artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht (WvSr) zijn de Beleidsregels 2016 van toepassing als dat tot een gunstiger resultaat leidt dan toepassing van de Beleidsregels 2014.
4.4.
Artikel 3 van de Beleidsregels 2014 kende, evenals in artikel 4 van de Beleidsregels 2016 het geval is, als uitgangspunt dat terzake van maximaal zes werknemers een of meer overtredingen in het boeterapport werden opgenomen. Verder bedroeg het boetenormbedrag in de Beleidsregels 2014, evenals in de Beleidsregels 2016 het geval is, € 4.400,- per overtreding. De boete is, gelet op artikel 10.7, eerste lid, van de Atw in samenhang met artikel 23, vierde lid, van het WvSr, gemaximeerd op een bedrag van € 82.000,-. In de Beleidsregel 2016 is in artikel 5, tweede lid, onder b voor een bedrijf als dat van eiseres bepaald dat de maximaal op te leggen boete bij een eerste bedrijfsinspectie 0,50 maal het wettelijk maximum, € 41.000,- bedraagt. Toepassing van de Beleidsregels 2016 leidt dus tot een gunstiger resultaat. Verweerder heeft dan ook terecht de Beleidsregels 2016 toegepast.
4.5.
Voor zover eiseres zich heeft beroepen op het al enige jaren door verweerder gevoerde beleid om bij een eerste bedrijfsinspectie maximaal twintig overtredingen in het boeterapport op te nemen, stelt de rechtbank vast dat er in het boeterapport elf overtredingen zijn opgenomen. Alleen al om die reden slaagt deze grond niet. Of van een dergelijk beleid sprake is geweest kan dan ook buiten beoordeling blijven.
5.1.
Eiseres betoogt tot slot dat de opgelegde boete disproportioneel is. Niet gebleken is dat verweerder een afweging per overtreding heeft gemaakt. Bovendien worden meerdere boetes opgelegd voor hetzelfde feit.
5.2.
Verweerder stelt dat de hoogte van de boetes in een tariefstelsel is vastgelegd. Daarbij is al rekening gehouden met de evenredigheid van de boete ten opzichte van de daarmee gediende doelen. Het tariefstelsel bevordert de rechtszekerheid en dient als hanteerbaar en consistent straftoemetingsbeleid.
5.3.
De bepalingen van de Atw en het Arbeidstijdenbesluit vervoer beogen de veiligheid en gezondheid van de bestuurder te beschermen en de verkeersveiligheid en eerlijke concurrentie te bevorderen. Met de ter uitvoering van deze bepalingen opgestelde Beleidsregels 2016 beoogt verweerder bedrijven en bestuurders te dwingen altijd een juiste registratie van de arbeids- en rusttijden te voeren. Gelet hierop is de in de Beleidsregels 2016 vastgestelde boete van € 4.400,- per overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw in het algemeen niet onredelijk. Volgens de Beleidsregels 2016 bedraagt de maximale boete in dit geval, gelet op het aantal werknemers in dienst bij eiseres, 0,50 maal het bedrag van de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het WvSr, oftewel 0,50 maal
€ 82.000,-. Aan eiseres is in overeenstemming met de Beleidsregels 2016 een boete van € 41.000,- opgelegd en de rechtbank acht deze boete in dit geval passend en geboden. Van oplegging van meerdere boetes voor hetzelfde feit is geen sprake en van omstandigheden die dwingen tot afwijking van het door verweerder gehanteerde tariefstelsel is niet gebleken.
€ 82.000,-. Aan eiseres is in overeenstemming met de Beleidsregels 2016 een boete van € 41.000,- opgelegd en de rechtbank acht deze boete in dit geval passend en geboden. Van oplegging van meerdere boetes voor hetzelfde feit is geen sprake en van omstandigheden die dwingen tot afwijking van het door verweerder gehanteerde tariefstelsel is niet gebleken.
6. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L. van Dijk, voorzitter, mr. drs. J.H.A.C. Everaerts en mr. D.M. de Feijter, leden, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 september 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.