Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 17/2838
uitspraak van de meervoudige kamer van 9 augustus 2018 in de zaak tussen
de publiekrechtelijke rechtspersoon de gemeente Schagen, te Schagen,
(gemachtigde: mr. drs. M.C. Mooij)
eiseres,
en
het algemeen bestuur van Recreatieschap Geestmerambacht, verweerder
(gemachtigde: mr. J.C. Binnerts).
Procesverloop
Bij besluit van 20 januari 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder de uittreedsom als gevolg van de uittreding van de gemeente Schagen uit de Gemeenschappelijke regeling Recreatieschap Geestmerambacht (GR) vastgesteld op € 168.000,-, te betalen door de gemeente Schagen aan verweerder. De uittreeddatum is bepaald op 1 januari 2017.
Bij besluit van 11 mei 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 juni 2018. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.1
Vanaf de jaren ’70 zijn op initiatief van de provincie Noord-Holland recreatiegebieden ontwikkeld, waaronder in de omgeving van Alkmaar. In 1981 zijn het recreatieschap Geestmerambacht en de GR in het leven geroepen, waarin de gemeenten Heerhugowaard, Langedijk, Alkmaar en Bergen tezamen met de provincie participeerden.
1.2
Tussen Harenkarspel en het recreatiegebied Geestmerambacht loopt de provinciale weg N504. Omstreeks 2008 is een bestaande vaarduiker onder deze weg omgevormd tot fietstunnel. De provincie Noord-Holland heeft ten behoeve van de fietstunnel subsidie verleend. Door verweerder werd ook van de gemeente Harenkarspel een bijdrage verwacht. Per 1 januari 2009 is de gemeente Harenkarspel daarom toegetreden tot de GR. Vanwege de verleende subsidie geldt voor de fietstunnel een instandhoudingsverplichting tot 1 januari 2031.
1.3
Verweerder heeft blijkens het toetredingsbesluit van 22 april 2009 besloten om in de periode van 2009 tot en met 2014 van de gemeente Harenkarspel geen bijdrage te vragen, onder de voorwaarde dat de gemeente Harenkarspel een eenmalige bijdrage van € 87.500,- levert voor het aanleggen van de fietstunnel. Voorts heeft verweerder besloten vanaf 2015 een jaarlijkse participantenbijdrage van € 12.000,- te vorderen van de gemeente Harenkarspel.
1.4
Sinds 1 januari 2013 is de gemeente Harenkarspel samen met de gemeenten Schagen en Zijpe opgegaan in de nieuwe gemeente Schagen. De gemeente Schagen is daarmee onderdeel van de GR geworden.
1.5
Bij brief van 26 augustus 2014, verzonden 1 september 2014, heeft het college van burgmeester en wethouders van de gemeente Schagen aan verweerder meegedeeld dat de raad van de gemeente Schagen op 24 juni 2014 heeft besloten uit te treden uit de GR.
1.6
Bij brief van 29 september 2016 heeft verweerder, nadat overleg geen soelaas bood, aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schagen meegedeeld dat hij voornemens is een uittreedsom vast te stellen voor eiseres op € 168.000,- . Het college heeft bij brief van 7 november 2016 een zienswijze ingediend.
1.7
Verweerder heeft vervolgens het primaire besluit genomen, welk besluit hij bij het bestreden besluit heeft gehandhaafd.
2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat een rechtstreeks verband bestaat tussen de toetreding van de gemeente Schagen, de realisatie van de fietstunnel en de daarop betrekking hebbende tot het jaar 2031 durende jaarlijkse beheerkosten van € 20.000,- . De rechtstreeks uit de uittreding voortvloeiende schade is volgens verweerder de som van de 14 ontbrekende jaarlijkse bijdragen van de gemeente Schagen van € 12.000,- in de exploitatie van het Geestmerambacht en bedraagt daarmee € 168.000,- . Volgens verweerder is sprake van bijzondere omstandigheden die nopen tot afwijking van het uitgangspunt dat voor de berekening van de schade wegens uittreding een overbruggingsperiode van vijf jaren wordt gehanteerd. De specifieke aanleiding voor deelname van de gemeente Schagen aan de GR, in combinatie met het door haar geaccepteerde deelnamevoorstel met betrekking tot jaarlijkse bijdrage in exploitatie van het recreatieschap, wetende dat instandhoudingsverplichting van tunnel tot 1 januari 2031 op begroting van verweerder drukt, maakt dat verweerder erop mocht vertrouwen dat de gemeente Schagen tenminste tot dan deelnemer zou blijven. Opzegging in het eerste jaar staat daarmee in schril contrast. De gemeente Schagen kan de lasten niet eenzijdig bij verweerder en de andere deelnemers van de GR leggen. Daarbij is van belang dat het niet mogelijk is de tunnel eerder dan in 2031 te sluiten en daarmee onderhoudskosten te vermijden.
3.1
Eiseres betoogt dat de door verweerder vastgestelde uittreedsom niet redelijk is.
Zij voert daartoe, onder verwijzing naar de uitspraak van de Kroon (de voormalige Afdeling rechtspraak van de Raad van State) van 14 mei 1985, AB 1985, 424, enerzijds, aan dat de uittreedsom had moeten worden berekend aan de hand van de berekeningsmethode, waarbij de uittredende deelnemer over een periode van vijf jaar na datum uittreding de eigen kosten voor de deelname doorbetaalt en die bijdrage ieder jaar met twintig procent naar beneden wordt bijgesteld (hierna: berekeningsmethode A). Toepassing van berekeningsmethode A zou volgens eiseres leiden tot een uittreedsom van € 36.000,- .
Zij voert daartoe, onder verwijzing naar onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 15 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1198, anderzijds aan dat de berekeningsmethode, waarbij de uittredende deelnemer de schade dient te vergoeden die het rechtstreeks gevolg is van de uittreding uit de GR had moeten worden toegepast, waarbij bij het bepalen van de hoogte van de schade in beginsel een overbruggingsperiode van vijf jaren wordt gehanteerd (hierna: berekeningsmethode B). Toepassing van berekeningsmethode B zou volgens eiseres leiden tot een uittreedsom van in totaal € 60.000,- (5 jaar x € 12.000,- ).
In het licht van het voorgaande betoogt eiseres voorts dat er geen aanleiding bestaat af te wijken van het uitgangspunt van een overbruggingsperiode van vijf jaren voor de berekening van de uittredingsvergoeding. Er is namelijk geen sprake van bijzondere omstandigheden.
Ten eerste is de wijze waarop de bijdrageplicht van eiseres is vormgegeven volgens haar niet bijzonder te noemen en heeft dit niets te maken met (de onderhoudskosten van en de instandhoudingsverplichting ten aanzien van) de tunnel. De omstandigheid dat de inwoners van de gemeente Schagen profijt hebben van de tunnel, maakt niet dat daarmee een bijzondere verplichting bestaat voor de gemeente Schagen ten aanzien van de tunnel. Het hanteren van onderhoudskosten als basis voor de uittreedsom is in strijd met het uitgangspunt dat een uittredende deelnemer uitsluitend de schade dient te vergoeden die het rechtstreekse gevolg is van de uittreding. Sinds 2014 is van de zijde van eiseres sprake van een algemene participantenbijdrage die op geen enkele wijze is gekoppeld aan de kosten van het onderhoud van de tunnel. Sinds januari 2015 betaalt eiseres een percentage van het exploitatietekort, zoals is afgesproken in de GR. In werkelijkheid betaalde eiseres minder dan € 12.000,- .
Ten tweede is geen sprake van opgewekt vertrouwen door eiseres. Het staat elke deelnemer van een gemeenschappelijke regeling vrij er ook weer uit te treden. Eiseres heeft nimmer verklaard minstens tot 2031 deelnemer van de GR te blijven.
Ten derde heeft de Afdeling volgens eiseres meermaals aangegeven dat in het algemeen van een gemeenschappelijke regeling mag worden verwacht dat het zich binnen 5 jaar kan aanpassen aan gewijzigde omstandigheden en het inhoudelijke en financiële beleid daarop kan afstemmen. Eventuele langlopende financiële verplichtingen vormen geen grond om een uitzondering op dit uitgangspunt te maken. Verweerder heeft een miljoenenbegroting, het moet dus mogelijk zijn een bezuiniging van iets minder dan € 12.000,- te realiseren. In 2015 en 2016 bedroeg de totale bijdrage van participanten € 572.000,-, het aandeel van eiseres daarin was € 10.882,- dat is 1,9%. Het is dan ook niet voor te stellen dat de overblijvende deelnemers dit niet kunnen opvangen.
Eiseres betoogt verder dat, zo de uittreedsom al gebaseerd mag worden op de onderhoudskosten, deze kosten veel lager zijn dan begroot. In bezwaar heeft eiseres gemotiveerd uiteengezet waarom het bedrag van € 20.000,- niet klopt.
3.2
Op grond van artikel 31, eerste lid, van de GR kan uittreding uit deze regeling geschieden met ingang van het derde kalenderjaar volgend op de toezending van het betreffende besluit van het bevoegde orgaan van de uittredende deelnemer aan het algemeen bestuur.
Op grond van artikel 31, tweede lid, van de GR geschiedt uittreding onder door het algemeen bestuur na overleg met deelnemers te stellen regelen die in ieder geval betreffen de voort te zetten verplichtingen van de uittredende deelnemer betreffende de rente en aflossing van geldleningen bedoeld in artikel 29.
3.3
De rechtbank stelt voorop dat deelnemers op grond van artikel 31, eerste lid, van de GR de vrijheid hebben eenzijdig te besluiten uit de GR te treden.
3.4
Eiseres heeft niet nader onderbouwd waarom verweerder in dit concrete geval berekeningsmethode A had dienen toe te passen. Aanknopingspunten waarom verweerder deze methode had dienen te gebruiken voor het berekenen van de uittreedsom zijn er niet. De beroepsgrond faalt reeds hierom.
3.5
Verweerder heeft conform berekeningsmethode B de uittreedsom berekend, maar heeft daarbij een termijn gehanteerd die 9 jaar langer is dan de gangbare termijn van 5 jaar. In geschil is of er aanleiding is voor verlenging van de gebruikelijke termijn van 5 jaar. De Afdeling heeft meermaals aangegeven dat in het algemeen van een gemeenschappelijke regeling mag worden verwacht dat het zich binnen 5 jaar kan aanpassen aan gewijzigde omstandigheden en het inhoudelijke en financiële beleid daarop kan afstemmen. Eventuele langlopende financiële verplichtingen vormen geen grond om een uitzondering op dit uitgangspunt te maken. De uittredingsschade kan bepaald worden door de directe reële schade als gevolg van de uittreding te berekenen. Deze manier om schade te berekenen ligt meer voor de hand indien de gemeenschappelijke regeling grote schade leidt door de uittreding. Denkbaar is bijvoorbeeld dat de uittreding van een deelnemer direct leidt tot de liquidatie van een deel van gemeenschappelijke regeling (zie bijvoorbeeld. de uitspraak van de Afdeling 12 augustus 1993, ECLI:NL:RVS:1993:AQ0619). De rechtbank stelt vast dat verweerder in diens argumentatie om een veel langere termijn te hanteren niet zozeer betoogt dat die termijn nodig is omdat anders niet voldoende gelegenheid bestaat om de (financiële) gevolgen van de uittreding op te vangen en de bedrijfsvoering aan te passen, maar dat hij erop mocht vertrouwen dat de gemeente Schagen vanwege de specifieke reden van toetreden tenminste tot 31 januari 2031 in verband met de instandhoudingsverplichting voor de fietstunnel deelnemer van de GR zou blijven. Opzegging in het eerste jaar staat daarmee in schril contrast volgens verweerder. Daarbij komt dat de jaarlijkse participantenbijdrage van eiseres was gekoppeld aan de onderhoudskosten van de fietstunnel, aldus verweerder.
De rechtbank stelt voorop dat de consequentie van uittreden van één van de deelnemers nu eenmaal is dat de achterblijvers meer financiële lasten moeten opvangen. Het gaat om in gemeenschappelijk verband aangegane verplichtingen. Eiseres heeft geprofiteerd van de tunnel, maar ook de andere deelnemers. Eiseres heeft ook een forse eenmalige bijdrage geleverd ten behoeve van de fietstunnel. Niet gebleken is dat eiseres heeft toegezegd tot 2031 in de GR te blijven. Dat Schagen vanwege de komst van de fietstunnel zou zijn toegetreden, brengt nog niet mee dat eiseres daarmee het vertrouwen heeft opgewekt tot 2031 in de GR te blijven. De rechtbank ziet ook geen steun voor de stelling van verweerder dat ingeval van een instandhoudingsverplichting sprake is van een uitzondering op de regel dat bij het vaststellen van mogelijke toekomstige schade een afbouwperiode van vijf jaar dient te worden gehanteerd waarbinnen het Recreatieschap Geestmerambacht moet worden geacht zich te hebben aangepast aan de uittreding van eiseres. Een andersluidende opvatting zou met zich brengen dat het voor deelnemers aan een gemeenschappelijke regeling met langlopende verplichtingen feitelijk onmogelijk wordt om uit te treden, aangezien de deelnemer in dat geval ondanks zijn uittreding gehouden zou zijn voor zeer lange tijd financieel te blijven bijdragen aan de GR als nam hij nog deel. Inherent aan een Gemeenschappelijke Regeling is nu eenmaal dat een deelnemer, ondanks langlopende financiële verplichtingen, eenzijdig kan besluiten uit te treden en daartoe heeft eiseres besloten. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de hoogte van de door verweerder vastgestelde uittreedsom onredelijk is, nu hij voor de berekening van de hoogte daarvan ten onrechte een termijn gehanteerd heeft die 9 jaar langer is dan de gangbare termijn van 5 jaar. De beroepsgrond slaagt.
4. Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en kan het om die reden niet in stand blijven. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
5. Gelet op het bepaalde in artikel 8:41a van de Awb onderzoekt de rechtbank of zij het geschil tussen partijen op finale wijze kan beslechten. Uit het voorgaande volgt reeds dat geen aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand te laten. Het bestreden besluit kan de rechterlijke toets immers niet doorstaan. De rechtbank ziet ook geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien dan wel om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat voor de vaststelling van een redelijke uittreedsom het in de rede ligt dat partijen daarover in onderhandeling treden. Verweerder zal daarom een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het voorgaande betekent dus dat bij (de onderhandelingen over en) de bepaling van de hoogte van de uittreedsom dient te worden uitgegaan van een afbouwperiode van vijf jaar.
6. Nu de rechtbank het beroep gegrond verklaart, zal de rechtbank verweerder opdragen het door eiseres betaalde griffierecht te vergoeden. Voor een veroordeling van verweerder in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding, nu eiseres geen gebruik heeft gemaakt van professionele rechtsbijstand.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 333,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J.H.A.C. Everaerts, voorzitter,
mr. E.B. de Vries - van den Heuvel en mr. E.I. Terborg-Wijnaldum, leden, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
9 augustus 2018.
mr. E.B. de Vries - van den Heuvel en mr. E.I. Terborg-Wijnaldum, leden, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
9 augustus 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.