Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Alkmaar
Bestuursrecht
zaaknummers: HAA 18/233, 18/234 en 18/235
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 augustus 2018 in de zaken tussen
[eiser] , te [woonplaats 1] , eiser
(gemachtigde: mr. J.J. Kunst),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Drechterland, verweerder
(gemachtigde: M. Schaper).
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
[naam 1], te [woonplaats 2] ,
[naam 2], te [woonplaats 1] ,
Gemeente Drechterland, te Hoogkarspel.
Procesverloop
Op 9 augustus 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder de aan eiser van rechtswege verleende omgevingsvergunning voor het huisvesten van arbeidsmigranten en het aanbrengen van kozijnwijzigingen op het perceel [perceel 1] bekendgemaakt.
Bij drie afzonderlijke besluiten van 19 december 2017 (de bestreden besluiten) heeft verweerder het bezwaar van derde-partijen gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij de van rechtswege verleende omgevingsvergunning herroepen en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
Eiser heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 augustus 2018. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Derde-partijen [naam 1] en [naam 2] zijn in persoon verschenen, voor derde-partij gemeente Drechterland is [naam 3] verschenen.
Overwegingen
1. Eiser heeft op 15 september 2016 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het huisvesten van arbeidsmigranten en het aanbrengen van kozijnwijzigingen op het perceel aan de [perceel 1] , gelegen op het bedrijventerrein ‘De Wijzend’. Omdat verweerder niet tijdig op de aanvraag heeft beslist, is de omgevingsvergunning van rechtswege verleend.
2. Met de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren die derde-partijen tegen de van rechtswege verleende omgevingsvergunning hebben aangetekend gegrond verklaard, de van rechtswege verleende omgevingsvergunning herroepen en de gevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd. Daaraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat het huisvesten van arbeidsmigranten in strijd is met het bestemmingsplan ‘Drechterland-Noord 2011’. Op grond van het beleid dat verweerder ten aanzien van de huisvesting van arbeidsmigranten op bedrijventerreinen hanteert, kan medewerking worden verleend wanneer wordt voldaan aan de milieueisen die gelden voor logiesbedrijven en indien de bedrijfsvoering en uitbreidingsmogelijkheden van andere bedrijven op het bedrijventerrein niet worden gehinderd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de huisvesting van arbeidsmigranten voor langere termijn op deze locatie de huidige bedrijfsvoering en de ontwikkelingsmogelijkheden van omliggende bedrijven beperkt, waardoor die bedrijven in hun belangen worden geschaad. Er wordt niet voldaan aan een goede ruimtelijke ordening, omdat niet wordt voldaan aan de richtafstanden voor geluid, geur, gevaar en stof uit de VNG-brochure ‘Bedrijven en Milieuzonering’ en het beoogde gebruik in strijd is met het beleid dat verweerder ter zake voert. Verweerder maakt daarom geen gebruik van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan en heeft de omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
Heeft verweerder de bezwaarschriften van derde-partijen terecht ontvankelijk geacht?
3.1
Eiser heeft allereerst aangevoerd dat verweerder de bezwaren van derde-partijen ten onrechte ontvankelijk heeft geacht. Volgens eiser is derde-partij [naam 1] geen eigenaar van enig bedrijf dat in de omgeving van het project is gelegen. [naam 1] heeft zijn belang willen ontlenen aan het perceel [perceel 2] , dat eigendom is van BEAZ International B.V. (BEAZ). Hij heeft echter op persoonlijke titel bezwaar gemaakt en niet namens dit bedrijf. Nu BEAZ niet zelfstandig bezwaar heeft gemaakt, [naam 1] niet de eigenaar is van enig omliggend perceel en ook niet duidelijk is welke belangen van [naam 1] zelf bij de bestreden omgevingsvergunning zijn betrokken, had zijn bezwaar niet-ontvankelijk moeten worden verklaard, aldus eiser. Datzelfde geldt voor de bezwaren van [naam 2] en de gemeente Drechterland. De percelen waaraan zij hun belangen ontlenen zijn niet direct grenzend aan het perceel van eiser, zodat zij niet belanghebbend zijn. [naam 2] en [naam 1] hebben voorts geen concrete en actuele belangen aan de orde gesteld, maar hebben hun zorgen geuit over mogelijke toekomstige ontwikkelingen. Volgens eiser kunnen de ondernemingen van de drie bezwaarmakers zonder enige belemmering worden voortgezet op de wijze zoals dat nu geschiedt. Verweerder heeft op geen enkele wijze concreet gemaakt dat sprake zal zijn van een belemmering bij wijziging of uitbreiding van de activiteiten van bezwaarmakers. Daarbij komt dat het volgens eiser in strijd is met vrijwel alle beginselen van behoorlijk bestuur dat de gemeente in bezwaar komt tegen een door haarzelf verleende vergunning. Dat de gemeente bezwaar heeft gemaakt in een andere hoedanigheid dan waarin zij het besluit heeft genomen, doet daar volgens eiser niet aan af.
3.2
Uit artikel 7:1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), in samenhang gelezen met artikel 8:1 van Pro de Awb, volgt dat uitsluitend belanghebbenden bezwaar kunnen maken tegen primaire besluiten. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Bezwaarschrift [naam 1]
3.3
De rechtbank stelt vast dat [naam 1] op persoonlijke titel bezwaar heeft aangetekend. [naam 1] zelf is geen belanghebbende bij het door hem in bezwaar bestreden besluit - hetgeen hij op zitting ook niet heeft betwist - maar ontleent zijn belang aan BEAZ, het bedrijf waarvan hij eigenaar is en dat is gevestigd naast het perceel van eiser. Daarmee heeft [naam 1] een afgeleid belang en kan hij niet als belanghebbende worden aangemerkt. Verweerder heeft [naam 1] dan ook ten onrechte in zijn bezwaren ontvangen.
Bezwaarschrift [naam 2]
3.4
[naam 2] is eigenaar van het perceel [perceel 3] en het daarnaast gelegen braakliggende terrein, beiden op korte afstand gelegen schuin tegenover het perceel van eiser. Eisers perceel kon als gevolg van de van rechtswege verleende omgevingsvergunning permanent worden bewoond door arbeidsmigranten. Reeds omdat [naam 2] daarvan de ruimtelijke gevolgen ondervindt als eigenaar van in de directe nabijheid gelegen gronden, kan hij naar het oordeel van de rechtbank als belanghebbende worden aangemerkt.
Bezwaarschrift gemeente Drechterland
3.5
De rechtbank stelt vast dat de gemeente Drechterland eigenaar en gebruiker is van het perceel [perceel 4] , zijnde de gemeentewerf, gelegen in de directe nabijheid van eisers perceel. De gemeente Drechterland kan daarom op dezelfde gronden als [naam 2] als belanghebbende worden aangemerkt. Voorts is er geen rechtsregel die zich ertegen verzet dat een publiekrechtelijke rechtspersoon, in casu de gemeente Drechterland, opkomt voor haar eigen private belangen die worden geraakt door de besluitvorming van het college van burgemeester en wethouders van diezelfde gemeente.
Mocht verweerder in redelijkheid weigeren een omgevingsvergunning te verlenen?
4.1
Eiser betwist dat de huisvesting van arbeidsmigranten op zijn perceel de bedrijfsvoering van omliggende bedrijven raakt. Volgens eiser kunnen de ondernemingen van de bezwaarmakers zonder enige belemmering worden voortgezet op de wijze zoals dat nu geschiedt. Verweerder heeft op geen enkele wijze concreet gemaakt dat sprake zal zijn van een belemmering bij wijziging of uitbreiding van de activiteiten van bezwaarmakers. Bovendien zijn dit geen actuele, concrete belangen die rechtstreeks bij de van rechtswege verleende omgevingsvergunning zijn betrokken, aldus eiser. Dat de huidige bedrijfsvoering van de omliggende bedrijven mogelijk voor overlast zorgt voor de arbeidsmigranten die in de bedrijfsgebouwen van eiser zullen verblijven, kan niet als een eigen belang van bezwaarmakers worden aangemerkt volgens eiser. Voor zover bezwaarmakers al beperkingen zullen ondervinden en schade lijden, kunnen zij zich met een verzoek om schadevergoeding tot verweerder wenden.
4.2
In het bestreden besluit heeft verweerder opgenomen welke inrichtingen van de categorieën 3.1 en 3.2 op het bedrijventerrein zijn gelegen. De vestiging van arbeidsmigranten in de bedrijfsgebouwen van eiser maakt eisers bedrijfsgebouwen tot gevoelige objecten. In de VNG-brochure ‘Bedrijven en Milieuzonering (hierna: de VNG-brochure) zijn richtafstanden van bedrijven tot gevoelige objecten opgenomen voor de ruimtelijk relevante aspecten geluid, geur, gevaar en stof. De bedrijven gelegen aan [de percelen] - zijnde bedrijven van de categorie 3.1 en 3.2 - liggen binnen de voor die categorieën voorgeschreven richtafstanden van respectievelijk 50 meter en 100 meter. Bovendien is op het bedrijventerrein bedrijvigheid van de milieucategorie 4.1 en 4.2 toegestaan, waarvoor in de VNG-brochure richtafstanden van respectievelijk 200 meter en 300 meter zijn opgenomen. Slechts vier inrichtingen vallen buiten deze richtafstanden, de overige omliggende inrichtingen zijn allen gelegen binnen deze richtafstanden. Dit betekent volgens verweerder dat het langdurig huisvesten van arbeidsmigranten directe invloed zal hebben op de uitbreidings- en ontwikkelingsmogelijkheden van de omliggende bedrijven en ontwikkelingsmogelijkheden van de nog te ontwikkelen percelen met bouwvlakken. Dat niet wordt voldaan aan de richtafstanden van de VNG-brochure betekent voorts dat op dit moment geen sprake zal zijn van een goed woon- en leefklimaat voor de huisveste arbeidsmigranten en dat dat met zich zal brengen dat ter waarborging van een goed woon- en leefklimaat voor de gehuisveste arbeidsmigranten maatregelen zullen moeten worden getroffen.
4.3
Niet in geschil is dat het project in strijd is met het bestemmingsplan ‘Drechterland-Noord 2011’. Verweerder heeft de bevoegdheid om het project te vergunnen in afwijking van het bestemmingsplan door toepassing te geven aan artikel 4, negende lid, van bijlage II bij het Bor. Dit is een discretionaire bevoegdheid van verweerder die de rechtbank terughoudend dient te toetsen. Dat betekent dat de rechtbank zich moet beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid de gevraagde vergunning heeft kunnen weigeren. Daarbij is van belang of het project past in het door verweerder - mede in het kader van deze bevoegdheid - opgestelde beleid voor de huisvesting van arbeidsmigranten.
4.4
Op grond van de beleidsregels voor het huisvesten van arbeidsmigranten is huisvesting van arbeidsmigranten op een bedrijventerrein mogelijk mits wordt voldaan aan de milieueisen die gelden voor logiesbedrijven en mits zij daarbij de bedrijfsvoering en uitbreidingsmogelijkheden van andere bedrijven op dat bedrijventerrein niet hinderen.
4.5
De rechtbank stelt voorop dat de bedrijfsgebouwen op eisers perceel als gevolg van de huisvesting van arbeidsmigranten daarin zogenaamde gevoelige objecten worden. In de VNG-brochure zijn richtafstanden geformuleerd ten aanzien van gevoelige objecten voor de ruimtelijk relevante milieuaspecten geur, geluid, gevaar en stof. Niet betwist wordt dat aan die richtafstanden niet wordt voldaan. Verweerder heeft op basis daarvan in redelijkheid kunnen stellen dat dat betekent dat de normen voor een goed woon- en leefklimaat voor de arbeidsmigranten in deze situatie niet worden bereikt. Verweerder stelt zich dan ook terecht op het standpunt dat het verlenen van de omgevingsvergunning met zich zal brengen dat de omliggende bedrijven maatregelen moeten treffen zodat aan die normen kan worden voldaan. Nog los van de vraag of het belang van een goed woon- en leefklimaat van de arbeidsmigranten door eiser contractueel opzij kan worden gezet, is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich die belangen mag aantrekken en daaraan niet zonder meer voorbij kan gaan. Voorts kan verweerder worden gevolgd in zijn standpunt dat de uitbreidingsmogelijkheden van bestaande bedrijven en eventuele toekomstige vestigingsmogelijkheden van bedrijven worden beperkt als gevolg van de permanente huisvesting van arbeidsmigranten op het bedrijventerrein. Op het terrein is immers nog ruimte voor de vestiging van bedrijven uit een zwaardere milieucategorie (4.1 en 4.2), maar die mogelijkheden zijn er niet meer wanneer er permanente bewoning van arbeidsmigranten plaatsvindt op eisers perceel, omdat die bedrijven dan afbreuk doen aan het goede woon- en leefklimaat van de arbeidsmigranten.
4.6
Gelet op het voorgaande heeft verweerder dan ook in redelijkheid mogen weigeren medewerking te verlenen aan het, onder afwijking van het bestemmingsplan, verlenen van de omgevingsvergunning. Verweerder hoefde daarbij in redelijkheid geen doorslaggevend gewicht aan eisers belangen toe te kennen. Van strijd met het evenredigheidsbeginsel is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake.
Formele beroepsgronden
5.1
Tot slot heeft eiser nog een aantal formele beroepsgronden geformuleerd. Eiser stelt dat het bestreden besluit vooringenomen is genomen. Dat leidt eiser af uit het feit dat verweerder zich allereerst heeft verzet tegen publicatie van de van rechtswege verleende vergunning, dat verweerder actief omliggende bedrijven heeft geïnformeerd en hen tussen de regels door heeft aangespoord om bezwaar te maken, dat de gemeente zelf bezwaar heeft gemaakt en ook zelf op dat bezwaar heeft beslist en dat de bezwaren zijn behandeld door dezelfde ambtenaren die betrokken zijn geweest bij een eerdere bezwaarprocedure ter zake van dezelfde vergunning en eiser daarbij ten onrechte in het ongelijk is gesteld. Verweerder heeft aldus niet objectief gehandeld. Voor zover dit al niet zou moeten leiden tot strijd met het fair play beginsel, dan is het in ieder geval in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, aldus eiser.
5.2
Verweerder betwist dat hij vooringenomen heeft besloten in deze kwestie. Hij wijst erop dat het voor eiser al sinds het handhavingstraject uit 2015 duidelijk was dat verweerder niet bereid was om mee te werken aan de huisvesting van arbeidsmigranten op deze locatie. Verweerder wijst er voorts op dat hij niet alleen de belangen van eiser dient, maar ook die van andere ondernemers binnen de gemeente en dat in het kader daarvan ook - hetgeen ook vaste praktijk is - de in de buurt aanwezige bedrijven actief in kennis heeft gesteld van de van rechtswege verleende vergunning en de consequenties daarvan voor hun bedrijfsvoering. Het bezwaar van de gemeente is ingediend in de hoedanigheid van privaatrechtelijke rechtspersoon, namelijk als eigenaar van een opstal aan [perceel 4] , de gemeentelijke werf. De gemeente komt daarbij als rechtspersoon op voor haar eigen belangen als eigenaar. Het bezwaar maken door de gemeente tegen een besluit dat de gemeente zelf heeft genomen is niet vooringenomen of in strijd met de goede procesorde. In bezwaar is voorts gekozen voor een ambtelijke hoorcommissie. Het horen heeft plaatsgevonden door een ambtenaar die niet betrokken is geweest bij de totstandkoming van het besluit. Deze gang van zaken is volledig conform de Awb, aldus verweerder.
5.3
De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog dat de besluitvorming van verweerder met vooringenomenheid tot stand is gekomen. Dat verweerder in een eerder stadium ten onrechte het standpunt heeft ingenomen dat geen vergunning van rechtswege is ontstaan, betekent nog niet dat verweerder vooringenomen is geweest. Dat verweerder actief belanghebbenden heeft benaderd, heeft verweerder afdoende toegelicht door aan te geven dat het besluit ingrijpende gevolgen heeft en dat hij ook de belangen van derden in deze wil beschermen. Niet valt in te zien dat verweerder dit niet mocht doen. Zoals reeds eerder overwogen, mag de gemeente Drechterland als belanghebbende bezwaar maken tegen een besluit van verweerder. Dat bij deze bezwaarprocedure dezelfde ambtenaren zijn betrokken als bij een eerdere procedure waarin in het nadeel van eiser is beslist, maakt evenmin dat sprake is van vooringenomenheid dan wel van strijd met het fair play beginsel. Dat verweerder van meet af aan - op basis van zijn ter zake geformuleerde beleidsuitgangspunten - niet achter de door eiser voorgestane ontwikkeling staat, zoals eiser ook bekend was, betekent ook niet dat het besluit in strijd moet worden geacht met artikel 2:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
7.1
Eiser heeft verder gesteld dat het bestreden besluit in strijd is met het beginsel van hoor en wederhoor, nu derde-partijen [naam 1] en [naam 2] na de hoorzitting in bezwaar in de gelegenheid zijn gesteld te reageren op een brief van eiser. Van die reacties heeft eiser pas kennis genomen na het nemen van het bestreden besluit door verweerder.
7.2
Met eiser kan geconstateerd worden dat verweerder na de hoorzitting derde-partijen nog in de gelegenheid heeft gesteld om te reageren op een brief van eiser. De rechtbank acht dit echter niet in strijd met enig formeel voorschrift, nu het bij de bestuurlijke besluitvorming erom gaat of er voldoende gelegenheid is geweest voor het naar voren brengen van ieders standpunten en verweerder voldoende is voorgelicht om op zorgvuldige wijze op de bezwaren te kunnen beslissen. Gesteld noch gebleken is dat in de reacties van derde-partijen nieuwe standpunten naar voren zijn gebracht waarop eiser had moeten kunnen reageren. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
8. De rechtbank volgt eiser evenmin in zijn betoog dat de besluitvorming niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen. Zoals hiervoor reeds is overwogen, is geen sprake van een besluit dat met vooringenomenheid tot stand is gekomen. Voorts is niet gebleken dat geen zorgvuldig onderzoek is gedaan naar de betrokken belangen van eiser en/of de bezwaarmakers.
9. Tot slot volgt de rechtbank eiser niet in zijn standpunt dat verweerder niet op grondslag van de bezwaarschriften heeft beslist. In de bezwaarschriften hebben derde-partijen aangevoerd dat zij als gevolg van het beoogde project in hun bedrijfsvoering worden beperkt. Verweerder hoefde zich naar het oordeel van de rechtbank niet te beperken tot uitsluitend de belangen van derde-partijen, maar heeft in zijn heroverweging - mede gelet op het ter zake geldende beleid - ook de gevolgen voor andere bedrijven die zijn gevestigd op het bedrijventerrein mogen betrekken. Hiermee heeft verweerder geen rechtsregel geschonden.
Conclusie
10.1
Gelet op het voorgaande zijn de beroepen met procedurenummers 18/234 en 18/235, gericht tegen de bestreden besluiten van 19 december 2017 op naam van [naam 2] en de gemeente Drechterland, ongegrond.
10.2
Het beroep met procedurenummer 18/233, gericht tegen het bestreden besluit op naam van [naam 1] , is gegrond, omdat verweerder hem ten onrechte in zijn bezwaar heeft ontvangen. De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het bezwaar van [naam 1] niet-ontvankelijk te verklaren.
10.3
Omdat de rechtbank het beroep met procedurenummer 18/233 gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
10.4
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten ten aanzien van het beroep met procedurenummer 18/233. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 501,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 0,5). Omdat dit beroep vanwege een ontvankelijkheidskwestie gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding om de wegingsfactor te bepalen op 0,5 in plaats van 1.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen met procedurenummers 18/234 en 18/235 ongegrond;
- verklaart de beroepen met procedurenummers 18/234 en 18/235 ongegrond;
- verklaart het beroep met procedurenummer 18/233 gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 19 december 2017 op naam van [naam 1] ;
- vernietigt het bestreden besluit van 19 december 2017 op naam van [naam 1] ;
- verklaart het bezwaar van [naam 1] niet-ontvankelijk;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,-- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 501,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H. Brouwer, rechter, in aanwezigheid van R.I. ten Cate, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 augustus 2018.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.